Minorenni in stato di detenzione e sottoposti a misure alternative

Capitolo VIII - Misure speciali per la tutela dei minorenni

2. Minorenni in stato di detenzione e sottoposti a misure alternative

^16.3 ^16.6

La detenzione minorile in Italia ha registrato un’im-portante novità dall’ultima volta che i Rapporti del Gruppo CRC se ne sono occupati. Dopo quarantatré anni di attesa le carceri minorili sono infatti dotate di un ordinamento penitenziario specifico, teso a tener conto delle esigenze peculiari del ragazzo e auspicato dal legislatore fin dal 1975 in una disposizione transi-toria della legge di ordinamento penitenziario.

Non è, questo, il solo cambiamento normativo che ha in-vestito il sistema degli Istituti Penali per Minorenni negli ultimi due decenni, arco di tempo di attività del Gruppo CRC. La Legge 117/2014 ha ampliato la competenza dei Servizi della giustizia penale minorile dai 21 ai 25 anni di età per chi ha compiuto il reato da minorenne, modi-ficando così l’utenza degli Istituti penali minorili (IPM) in maniera rilevante. Il DPCM 84/2015 ha inoltre riorganiz-zato il Ministero della Giustizia accorpando la gestione dell’esecuzione penale esterna al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, in un’ottica che vole-va rappresentare quell’apertura verso il territorio alla quale la giustizia minorile nel nostro Paese vuole essere culturalmente improntata. Un’intenzione che non pare aver trovato l’attuazione sperata, essendosi per ora li-mitata a unire uffici con competenze diverse. Infine, nel 2016 si è avuta la nomina dell’Autorità Garante dei diritti

delle persone detenute o private della libertà personale, istituita dalla Legge 10/2014 con il compito di vigilare af-finché la custodia sia conforme agli standard internazio-nali sui diritti umani ed esplicitamente sollecitata, tra gli altri, dal Comitato ONU.

Nei suoi punti di forza e nei suoi punti di debolezza, tuttavia, la detenzione minorile in Italia non sembra essere mutata eccessivamente negli ultimi vent’anni.

Il numero dei ragazzi detenuti nel corso di questo las-so di tempo ha raramente superato le 500 unità, mo-strando tutta la capacità del sistema di residualizzare la risposta carceraria. All’inizio del 2020, i 17 IPM ita-liani ospitavano 375 persone (di cui 23 donne), a fronte delle 12.836 in carico ai Servizi della Giustizia Minorile.

Quasi 2.500 ragazzi erano sottoposti alla misura del-la messa aldel-la prova, che prevede del-la sospensione del procedimento penale e l’estinzione del reato in caso di buon esito della prova stessa. Oltre 1.100 ragazzi si trovavano inseriti nel sistema di comunità ministeria-li o private che la giustizia minorile prevede. Rimane tuttavia l’annoso problema dell’eccessiva rappresen-tazione dei detenuti stranieri, che copre quasi il 43%

delle presenze totali in IPM, laddove solo un ragazzo su quattro tra quelli presi in carico dagli Uffici di ser-vizio sociale per i minorenni è straniero²⁸. La sovra-rappresentazione è riscontrabile anche per i minori rom e sinti – soprattutto per le ragazze – anche se è

più difficile da rilevare poiché mancano dati costanti in merito. A mano a mano che si procede verso misure penali maggiormente contenitive, cresce la presenza di persone socialmente più fragili e marginali. Conti-nua negli anni a essere vero che il ragazzo finisce per essere indirizzato verso l’IPM, non tanto per la gravità del reato commesso, quanto piuttosto per la difficoltà – dovuta all’assenza di legami sociali – di trovare per lui una collocazione alternativa alla detenzione.

Nell’ottobre 2018 sono state pubblicate in Gazzetta Uf-ficiale, rispondendo ai criteri di delega elencati dalla Legge 103/2017, le nuove norme per un ordinamento penitenziario minorile. Nel gennaio del 2020 il Diparti-mento per la giustizia minorile e di comunità ha ema-nato le Linee Guida relative all’applicazione del D.lgs.

121/2018 che le conteneva. Le nuove disposizioni

ri-28 Fonte: Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, Uffi-cio I del Capo Dipartimento, Sezione Statistica (www.giustizia.it).

8. MISURE SPECIALI PER LA TUTELA DEI MINORENNI

guardano molti aspetti diversi, dall’estensione delle possibilità dell’esecuzione penale esterna al Piano Edu-cativo Individualizzato per il ragazzo, dall’ampliamento dell’accesso all’aria aperta o ai contatti con i familiari a un maggiore raccordo tra l’istituto penitenziario e il territorio esterno, fino alla preparazione del ragazzo in vista del suo rilascio dal carcere. Se le nuove norme vanno per molti aspetti nella giusta direzione del tener conto delle esigenze peculiari dei minorenni e dei gio-vani adulti, è tuttavia necessario compiere ancora netti passi in avanti verso un modello capace di tenere alto il valore educativo senza cedere a tentazioni disciplinari e repressive, e capace di costruire percorsi di vita durevoli nel tempo e densi di significato.

Il legislatore delegato non ha infatti risposto al legisla-tore delegante con quel deciso cambio di paradigma che il Tavolo 5 degli Stati Generali dell’Esecuzione Pe-nale²⁹, dedicato ai minorenni autori di reato, auspicava.

Ciò è vero innanzitutto per la mancata “eliminazione di ogni automatismo e preclusione per la revoca o per la concessione dei benefici penitenziari, in contrasto con la funzione rieducativa della pena e con il principio dell’individuazione del trattamento”, come previsto dal testo della delega. L’art. 2 comma 3 del D.lgs. 121/2018 si trova addirittura a esplicitare, in maniera ridondan-te rispetto al principio di specialità espresso all’art. 1, che “si applica l’articolo 4-bis, commi 1 e 1-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazio-ni”, precludendo dunque la concessione dei benefici per alcune fattispecie di reato³⁰. Su questo è già intervenuta la Corte Costituzionale che, con la sentenza 263/2019, ha ritenuto illegittima l’applicazione dell’art 4-bis ai mi-norenni. La Consulta, dopo aver richiamato la sua altra pronuncia 253/2019 sull’accesso ai permessi premio per tutti i detenuti sottoposti all’art. 4-bis, afferma che per i minori di età la finalità rieducativa ha una valenza ancor più pregnante e da ritenersi affatto prevalente. Gli au-tomatismi censurati, in quanto in contrasto con gli artt.

27 e 31 della Costituzione, impediscono al magistrato di sorveglianza una valutazione caso per caso del per-corso di reintegrazione sociale del ragazzo, secondo un

29 Convocati presso il Ministero della Giustizia negli anni 2015-’16.

30 Tra cui terrorismo, associazione di tipo mafioso, corruzione, ri-duzione in schiavitù, prostituzione o pornografia minorile, tratta, violenza sessuale di gruppo, sequestro di persona, favoreggia-mento dell’immigrazione clandestina, traffico di droga.

progetto educativo che deve essere costruito sulle sue esigenze individuali senza preclusioni.

Se guardiamo adesso alle carceri minorili, per tanti aspetti negli anni la prassi è andata più veloce della legge, anche se è stata disomogenea da istituto a isti-tuto. Molte delle nuove disposizioni riguardanti la vita interna venivano applicate con naturalezza da decen-ni in alcudecen-ni IPM. Si possono tuttavia compiere ancora decisi passi in avanti. I bassi numeri consentirebbe-ro sperimentazioni avanzate. Le nuove norme vanno interpretate con radicalità a volte maggiore di quan-to le linee di indirizzo ministeriali lascino intendere.

Se il decreto esplicita che i detenuti sono ammessi a frequentare scuole e corsi di formazione del territo-rio – una possibilità non preclusa in passato ma oggi caldeggiata dal legislatore – tale opportunità non deve rimanere un’eccezione. La vita dell’istituto deve essere aperta all’esterno, con l’uscita dei ragazzi per frequen-tare attività che li immergano in contesti il più pos-sibile ordinari. Si devono costruire ponti con le realtà sociali e lavorative che i ragazzi possono trovare a fine detenzione. Si devono rimuovere gli ostacoli burocra-tici e normativi all’inserimento dei ragazzi stranieri, in particolare per quanto concerne la loro regolarizza-zione al compimento della maggiore età. L’intero IPM dovrebbe venire costituito da sezioni a custodia atte-nuata, con pochi ospiti e una vita responsabilizzante e per molti aspetti autogestita, simile a quella di una casa-famiglia. Inoltre, la scelta del legislatore di par-lare di “visite” prolungate, senza usare il termine con-sueto di “colloqui”, dovrebbe poter sottrarre le prime alle limitazioni imposte per i secondi, consentendo tra le altre cose ai ragazzi, che arrivano fino ai 25 anni di età e spesso hanno già una famiglia, di vivere la loro sessualità. Un’attenzione particolare deve essere ri-servata ai ragazzi con disagio psichico, per i quali sono necessari percorsi di cura adeguati.

Con l’emergenza COVID-19 e le nuove norme introdotte sulla detenzione domiciliare, il numero delle presenze in IPM è diminuito ulteriormente. Se fino al 15 marzo era rimasto sostanzialmente invariato, nei due mesi successivi è sceso di 90 unità, ovvero quasi del 25%, fino a contare 280 detenuti. Se tuttavia a metà marzo la percentuale degli stranieri reclusi era pari al 44.3%

del totale, un mese dopo era salita addirittura al 49%

8. MISURE SPECIALI PER LA TUTELA DEI MINORENNI

e a metà maggio si attestava attorno al 47.5%, dimo-strando come anche durante la crisi sanitaria gli stra-nieri abbiano potuto beneficiare meno degli italiani di collocazioni alternative al carcere³¹. Alla metà di aprile non si contava alcun ragazzo positivo al COVID-19 tra quelli detenuti in IPM o ospitati dalle Comunità. Vi era-no invece tre contagi nel personale ed eraera-no stati pre-disposti altri tamponi³². In tutti gli IPM è aumentata la disponibilità di tablet al fine di effettuare videochiamate in sostituzione degli incontri con i familiari, modificando i tempi delle comunicazioni concesse. Disomogenea la situazione della didattica a distanza, che non ovunque è

stata prevista. In alcuni IPM le comunicazioni video sono state utilizzate anche al fine di non interrompere gli in-contri di psicoterapia dei ragazzi.

Pertanto, il Gruppo CRC raccomanda:

1. Al Dipartimento per la giustizia minorile e di co-munità del Ministero della Giustizia, alla Confe-renza Stato-Regioni, all’ANCI di adoperarsi per prevedere percorsi di inclusione per tutti i ragazzi in esecuzione penale, trovando strategie sociali capaci di offrire opportunità alternative al carcere anche ai ragazzi stranieri, rom e sinti che soffro-no l’assenza di reti parentali e sociali di sostegsoffro-no;

2. Al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della Giustizia e alla Magistratura minorile di sorveglianza affinché offrano un’interpretazione il più ampia possibile delle nuove norme sull’ordinamento penitenzia-rio minorile;

3. Al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della Giustizia, al Par-lamento e al Tribunale per i minorenni affinché non perdano gli insegnamenti fatti propri con l’emergenza sanitaria, in particolare riguardo a un’ulteriore riduzione delle presenze in carce-re, all’aumento del tempo dedicato ai colloqui e all’utilizzo virtuoso delle nuove tecnologie.

31 Fonte: Ministero della Giustizia, Dipartimento per la giustizia mi-norile e di comunità.

32 Come riportato dal Garante nazionale nel suo bollettino del 24 aprile 2020.

1. IL FENOMENO DEL TURISMO SESSUALE

^5.2

^8.7

^16.2 ^16.a

37. Il Comitato ONU raccomanda che l’Italia:

a) prosegua nel suo impegno volto ad armonizzare pienamente la legislazione nazionale con il Pro-tocollo Opzionale sulla vendita, la prostituzione e la pornografia minorile;

(b) rafforzi le campagne di sensibilizzazione rivolte al settore del turismo e al pubblico in generale sulla prevenzione dello sfruttamento sessuale dei minorenni nel settore dei viaggi e del tu-rismo e diffonda su larga scala il codice etico globale dell’Organizzazione Mondiale del Turi-smo tra gli agenti di viaggio e nel settore turi-stico;

(c) rafforzi la cooperazione internazionale contro lo sfruttamento sessuale dei minorenni nel set-tore dei viaggi e del turismo, che necessita di essere concretizzata attraverso accordi multi-laterali, regionali e bimulti-laterali, ai fini della sua prevenzione ed eliminazione.

CRC/C/ITA/CO/5-6 punto 37

Il fenomeno dello Sfruttamento Sessuale Commer-ciale di Minori (SSCM) nel corso degli anni è stato monitorato dagli operatori delle ONG con assiduità, al contrario delle istituzioni. Fino al 2019 si è registrato un costante flusso di presenze italiane verso le desti-nazioni riconosciute “a rischio”¹, in quanto meta di tu-rismo sessuale a danno di minorenni ambosessi. Es-sendo un fenomeno prevalentemente sommerso, non vi sono adeguate rilevazioni statistiche, se non relative a segnalazioni, denunce ed esiti giudiziari in Italia.

1 Non solo Thailandia, ma anche nuove mete come Kenya, Capover-de e i Paesi Capover-dell’Est Europa.

Permane l’assenza di un database su scala internazio-nale in cui registrare i sex offenders colti in flagranza di reato – qualora vengano processati nel Paese este-ro – né è possibile conoscere l’esito dei peste-rocedimenti giudiziari: reati contestati, eventuali condanne, misu-re emesse, pena detentiva, sanzione amministrativa, espulsione o altro.

Pur essendo stata elaborata nel Piano nazionale di prevenzione e contrasto dell’abuso e dello sfrutta-mento sessuale dei minori 2015-2017 – per quanto attiene l’area strategica di “prevenzione” – una scheda con indicazioni precise e puntuali per la protezione dei minorenni vittime del turismo sessuale², che impli-ca la realizzazione di una serie di azioni, non è stata intrapresa tuttavia alcuna iniziativa. L’unica iniziati-va istituzionale rileiniziati-vata in questi venti anni è stata la Campagna del 2008 realizzata e promossa dall’allora Ministero del Turismo³.

L’unico strumento di monitoraggio esistente è la “Re-lazione annuale che il Presidente del Consiglio dei Ministri presenta al Parlamento ai sensi del comma 3 dell’art. 17 della Legge 3 agosto 1998 n. 269⁴ sull’at-tività svolta dalle pubbliche amministrazioni, relativa-mente alla prevenzione, contrasto, assistenza e tute-la dei minori vittime di sfruttamento sessuale, abuso sessuale, turismo sessuale”. Si fa presente che alla redazione della suddetta concorrono le informazioni raccolte dal Dipartimento per le politiche della fami-glia⁵, presso le organizzazioni e gli enti che si occupa-no della problematica. Non è stata adottata alcuna ve-rifica istituzionale sull’applicazione di quanto previsto all’articolo 17 della Legge 38/2006⁶. Anche in questo caso, l’attività di controllo è stata condotta solo dalle Associazioni del settore turistico e da Organizzazioni

2 Scheda n. 7.

3 Cfr. https://www.minori.gov.it/it/notizia/viaggi-della-vergogna-campagna-del-governo.

4 “Norme contro lo sfruttamento della prostituzione, della por-nografia, del turismo sessuale in danno di minori, quali nuove forme di riduzione in schiavitù”.

5 Fino al 2018 dal Dipartimento per le pari opportunità.

6 Legge 38/2006 – “Disposizioni in materia di lotta contro lo sfrutta-mento sessuale dei bambini e la pedopornografia anche a mezzo Internet”: http://www.camera.it/parlam/leggi/06038l.htm.

RAPPRESENTANTE I BAMBINI

9. ATTUAZIONE DEL PROTOCOLLO OPZIONALE CONCERNENTE LA VENDITA, PROSTITUZIONE E PORNOGRAFIA RAPPRESENTANTE I BAMBINI

Non Governative⁷. A causa della scarsità di fondi, di ri-sorse umane competenti in materia e della difficoltà di riuscire a imporsi autorevolmente nel rapportarsi con le aziende, al fine di ricevere riscontri concreti, dal 2018 non si hanno studi a riguardo.

Si registra un segnale positivo dall’attuale Governo, in quanto nel novembre 2019, il Dipartimento per le politiche della famiglia, nell’“Avviso pubblico per il fi-nanziamento di progetti per la protezione e il sostegno di minori vittime di abuso e sfruttamento sessuale”⁸, raccomanda “proposte progettuali […] dovranno ba-sarsi su interventi tesi all’emersione ed al contrasto del fenomeno del turismo sessuale a danno dei mino-ri”⁹. Recependo finalmente l’invito del Parlamento Eu-ropeo e del Consiglio (Direttiva 92/2011) ad assumere iniziative concrete contro lo sfruttamento sessuale dei minorenni nell’ambito del turismo¹⁰.

In origine, particolare attenzione al fenomeno era po-sta dalla Cooperazione Italiana tuttavia, terminata la fase di ricostruzione delle zone colpite dallo Tsunami¹¹,

7 La Legge 38/2006, all’art. 17 recita: 1. Gli operatori turistici che organizzano viaggi collettivi o individuali in Paesi esteri hanno l’obbligo, a decorrere dalla data di cui al comma 2, di inserire in maniera evidente nei materiali propagandistici, nei programmi, nei documenti di viaggio consegnati agli utenti, nonché nei pro-pri cataloghi generali o relativi a singole destinazioni, la seguente avvertenza: “Comunicazione obbligatoria ai sensi dell’articolo ...

della legge n. ... – La legge italiana punisce con la reclusione i reati concernenti la prostituzione e la pornografia minorile, anche se commessi all’estero”. 2. La disposizione di cui al comma 1 si applica con riferimento ai materiali illustrativi o pubblicitari o ai documenti utilizzati successivamente al novantesimo giorno dal-la data di entrata in vigore deldal-la presente legge. 3. Gli operatori turistici che violano l’obbligo di cui al comma 1 sono puniti con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da Euro 1.500 a Euro 6.000. All’irrogazione della sanzione provvede il Min-istero delle Attività Produttive.

8 Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 270 del 18/11/2019.

9 Avviso allegato 1, lettera C.: “Prevenzione e contrasto dello sfrut-tamento sessuale dei minori”, pag. 3 (http://famiglia.governo.it/

media/1710/allegato-1-avviso-2019-def.pdf).

10 Direttiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio d’Europa del 13 dicembre 2011 relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minorenni e la pornografia minorile, che sostituisce la decisione quadro 2004/68/GAI.

11 La Cooperazione Italiana, a seguito dello tsunami che nel dicem-bre 2004 colpì i territori e le popolazioni dell’Asia, stanziò i fondi per la ricostruzione. Alcuni dei progetti realizzati (Sri Lanka e Indonesia), oltre a prevedere la ricostruzione, hanno introdotto buone prassi in materia di prevenzione, contrasto e presa in ca-rico di minorenni vittime di sfruttamento sessuale.

non ci sono stati più finanziamenti rivolti specificata-mente al contenimento del turismo sessuale in danno di minori di età¹². In occasione della Coppa del Mondo di calcio (Brasile 2014) e delle Olimpiadi (Brasile 2016) sono state intraprese iniziative di sensibilizzazione sulla problematica, finanziate dall’Unione Europea o autonomamente realizzate dalle Associazioni¹³. L’industria turistica inizialmente restia a prendere ufficialmente una posizione contro questo fenome-no, dal 2013 fino al 2019 ha sensibilmente accresciuto il proprio interesse; c’è stato un notevole incremento di aziende che hanno aderito a iniziative di sensibiliz-zazione, rivolte sia all’utente, sia al personale interno all’azienda stessa, promosse da Organizzazioni Non Governative e confederazioni sindacali.

Un dato emerso nel 2015, e confermato fino al 2019, riguarda il crescente interesse anche da parte di aziende che operano in settori diversi da quello stret-tamente turistico: l’attenzione non è più rivolta solo alle campagne di sensibilizzazione, ma anche all’ap-profondimento e all’informazione sul fenomeno e sugli aspetti normativi¹⁴.

12 Diritti in crescita. Terzo-quarto rapporto alle Nazioni Unite sulla condizione dell’infanzia e dell’adolescenza in Italia, Istituto degli Innocenti, Firenze, 2009, pag. 203.

13 La Commissione Europea ha finanziato il Progetto “Safe Host”, partito a dicembre 2012, che aveva l’obiettivo di favorire l’istituzi-one del Tavolo di dialogo sociale europeo sul turismo, incoraggian-do gli scambi e le sinergie tra gli attori sociali di tutta la filiera, a partire dalla condivisione di azioni per la lotta allo sfruttamento sessuale dei minorenni nel turismo e l’attuazione della Direttiva 2011/92/UE sul tema. Per maggiori informazioni si veda http://

www.filcams.cgil.it/safe-host-contro-violenza-sessuale-sui-mi-nori-nel-turismo/. L’Unione Europea ha co-finanziato il progetto

“Don’t Look Away: Be aware & report the sexual exploitation of children in travel and tourism!”, della durata di tre anni, a partire da novembre 2012. L’obiettivo è quello di favorire la protezione dei bambini nei Paesi del Sud del mondo dallo sfruttamento sessuale a fini commerciali perpetrato anche dai turisti, abbassando quindi il livello di tolleranza sociale nei confronti delle violazioni dei diritti dei bambini. Per maggiori informazioni si veda http://stopchildsex-tourism.ch/web/. Si veda infine anche il Progetto “Un altro viaggio è possibile”, realizzato nel 2012-’14 da Demetra Onlus, in collab-orazione con ECPAT-Italia e Fiab, con l’obiettivo di sensibilizzare sullo sfruttamento sessuale dei bambini da parte di stranieri, in vista dei Mondiali del 2014: www.fiab-onlus.it/altroviaggio.htm.

14 Così, ad esempio, aziende appartenenti al settore farmaceutico e aziende che offrono servizi di comunicazione hanno richiesto percorsi di formazione specifici sul fenomeno dello sfruttamento sessuale dei minori e sulla normativa vigente, in occasione di viaggi e turismo (fonte ECPAT-Italia).

9. ATTUAZIONE DEL PROTOCOLLO OPZIONALE CONCERNENTE LA VENDITA, PROSTITUZIONE E PORNOGRAFIA RAPPRESENTANTE I BAMBINI

Si conferma inoltre la tendenza positiva rispetto a una maggiore attenzione dell’opinione pubblica al proble-ma, anche in seguito a iniziative di sensibilizzazione, realizzate da alcune Organizzazioni Non Governative, comprese quelle tese a incentivare la segnalazione del fenomeno¹⁵ (come i Mondiali di calcio del 2014 e dei giochi olimpici del 2016, in Brasile¹⁶). Si evidenzia che quest’estate per la prima volta in Italia è stato

Nel documento I DIRITTI DELL’INFANZIA E DELL’ADOLESCENZA IN ITALIA (pagine 170-0)