LI. Uno dei fatti più salienti nella storia degli ultimi decenni è certamente il decadere dell’autorità degli istituti parlamentari in quasi tutti gli stati. La causa più evidente di un siffatto stato di cose deve ricercarsi nel progressivo evolvere della natura dei problemi sottoposti all’esame degli organi legislativi, che da un contenuto essenzialmente politico hanno assunto un prevalente contenuto economico e sociale. Le procedure parlamentari, in virtù delle circostanze storiche di cui furono l’espressione, sono atte ad affrontare i problemi di carattere generale, mentre si prestano assai meno allo studio dei problemi la cui tecnicità esige la consultazione di organismi specializzati.
Troppi problemi sono ormai così complessi che sfuggono all’esame coscienzioso dei parlamentari che non abbiano dedicato gran parte della loro vita allo studio di essi o all’azione in un ambiente ove quei problemi nascono o si sviluppano.
Inoltre, nei parlamenti formati, come ora avviene, senza alcuna discriminazione, non esiste un rapporto adeguato tra competenza politica e competenza amministrativa, rapporto che è garanzia di una maggiore saggezza dell’assemblea.
Senza contare poi che, in un Parlamento così costituito, la reale competenza e sopraffatta normalmente dall’abilità dialettica o oratoria […]
LIII. […] L’adattamento del regime parlamentare inglese, fondato sul “Two Parties System”, a situazioni assai più complesse non è riuscito a dar vita sul continente ad esecutivi stabili e provvisti di una vera autorità.
Il sistema parlamentare, per le ragioni stesse che fanno di esso una delle forma di governo più perfezionate, rappresenta un congegno delicatissimo la cui logica
interiore sfugge spesso all’apprezzamento dei più e la cui adattabilità a situazioni sociali ed economiche assai diverse da quelle esistenti in Inghilterra è assai limitata. […] La più importante di queste differenze tra la situazione inglese e quella degli altri paesi europei è data dall’esistenza in questi ultimi di un sistema politico partitico affollato, con partiti aventi una forza pressoché uguale, con la conseguenza che i governi di coalizione, che nella storia costituzionale inglese sono pure sempre un’eccezione, sono diventati la regola sul continente […]
[…] Ricorderemo qui alcuni dei difetti più gravi di questi sistemi:
a) non è il primo ministro che sceglie i propri collaboratori, bensì i gruppi parlamentari che si dividono tra loro i seggi ministeriali;
b) i governi non solo non sono omogenei, ma la loro eterogeneità varia ad ogni crisi ministeriale;
c) l’ordinamento razionale dell’amministrazione dello Stato è addirittura compromesso: si creano e si sopprimono ministeri o sottosegretariati non in relazione alle effettive necessità del paese, ma per soddisfare le esigenze dei gruppi parlamentari;
d) per risolvere i problemi del paese sarebbe principio indispensabile e fondamentale concepire e preparare un vasto e organico programma e, in secondo luogo, avere a disposizione il tempo sufficiente per tradurlo in legge e provvedere alla sua applicazione. L’instabilità dei governi e la loro disorganicità impediscono inevitabilmente una tale possibilità creativa;
e) il presupposto di durata di cui si è appena detto è ancor più compromesso dal carattere provvisorio delle coalizioni di partito […]
LIV. I membri dei consigli superiori di ciascuno Stato regionale formeranno, riuniti, la Camera delle Comunità […] ciò in armonia con il principio che uno dei rami del Parlamento federale dovrà essere l’espressione delle comunità territoriali inferiori: la Regione e la Comunità. I singoli Consigli Regionali […] si riuniscono a metà del loro periodo legislativo ed eleggono i membri del Consiglio superiore dello Stato regionale, che sono al contempo deputati […]
[…] la Camera così costituita è fondata su di un sistema di elezione di secondo grado. L’elettorato di massa, cui è stata affidata nel passato la fortuna del regime parlamentare, non è in grado di giudicare direttamente le qualità superiori necessarie alla condotta dell’intera nazione. Invece nelle Comunità il corpo elettorale è chiamato a votazioni plurime entro ambiti dove è possibile una valutazione diretta, anche soltanto in termini di immediata sensibilità, degli uomini in relazione alle funzioni che essi dovranno esercitare, oltre che una più precisa conoscenza dei problemi da risolvere e un più vivo interesse alla loro risoluzione […].
LVI. La Camera è composta da un numero di membri che si può considerare ottimale. Infatti secondo la proposta riguardante la formazione dei Consigli superiori degli Stati regionali, si vengono ad avere sette membri per ogni milione di abitanti (uno ogni 140.000 abitanti circa). La Camera federale viene così ad essere composta di 350 membri circa – cinquanta per ogni Ordine politico – in luogo dei tradizionali 508 della Camera dei deputati […]
La composizione della Camera segue esattamente le variazioni dell’opinione pubblica: l’elezione di secondo grado costituisce solo un filtro qualitativo. La grande differenza numerica (da uno a dieci circa) tra il Consiglio regionale e il Consiglio superiore facilita il rinnovo dei membri del secondo Consiglio. I vantaggi sono evidenti. Ne elenchiamo alcuni: il miglioramento qualitativo dell’assemblea; la maggiore facilità nel disbrigo dei lavorio parlamentari, con la possibilità di riunire più frequentemente i due rami del Parlamento federale in modo che l’assemblea unica risultante sia composta di un numero di membri che consenta ancora uno svolgimento efficiente dei lavori.
LVII. Devolvendo alle assemblee regionali notevolissima parte della legislazione, è riservato all’Assemblea federale l’esame di quelle proposte di carattere più generale e di quei principi fondamentali che richiedono la presenza di un corpo deliberante altamente selezionato e non eccessivamente numeroso […]
LIX. […] La maggioranza deve formare contemporaneamente Parlamento e Governo. La minoranza ha diritto di esercitare un controllo sul Governo e di pretendere una condizione di libertà e di rispetto tale che la lotta per diventare essa stessa maggioranza abbia un significato, nella scia della pratica anglosassone.
Occorre subito dichiarare che in una Camera eletta per scrutinio di secondo livello la rappresentanza delle minoranze è insufficiente. Sarà necessario introdurre nell’assemblea legislativa federale un secondo corpo eletto con la rappresentanza proporzionale […]
LX. […] Noi riteniamo la rappresentanza proporzionale una tecnica politica di altissimo valore. Tuttavia essa è uno strumento delicato e complesso perché introduce inevitabilmente formule matematiche nel campo di valutazioni e scelte che riguardano le persone […]
[…] La rappresentanza proporzionale sarebbe inadatta a rappresentare il principio territoriale perché, per forza di cose, essa è costretta a funzionare entro circoscrizioni territoriali più ampie di una Comunità, con la conseguenza che la designazione sarebbe praticamente sottratta a quel popolo che essa intende rappresentare […] LXVI. […] CAMERA DELLE COMUNITA’ (deputati): eletta nel seno dei singoli Consigli regionali per scrutinio individuale. In ragione di un egual gruppo di deputati per ciascuna funzione politica.
CAMERA DEGLI ORDINI (senatori): eletta nel seno degli Ordini Politici nazionali, in grande prevalenza col sistema della rappresentanza proporzionale. Negli altri casi per cooptazione o per scelta da parte di corpi universitari delegati dall’IP.
LXVIII. […] I molteplici processi selettivi suggeriti in tutta la costituzione dello Stato Federale delle Comunità sono atti ad eliminare le due forme della disonestà politica, l’incompetenza e la corruzione, e non vanno confusi con sistemi intesi invece a limitare la libera espressione della volontà popolare. I primi agirebbero come un grande filtro
posto nel mezzo di un fiume che lasciasse trascorrere soltanto acqua limpida i secondi tenderebbero ad arrestare il flusso stesso della corrente.
LXXVII. […] Il timore di un ritorno a sistemi dittatoriali, agli abusi e alla corruzione di uno Stato di polizia, condizionerà l’attività intera della Costituente […]
[…] Una prima garanzia della separazione dei poteri può apparire di modesta portata, ma invece è intesa ad assicurare che la necessaria circolazione di uomini fra Parlamento e Governo avvenga ordinatamente e dopo una permanenza, nell’uno o nell’altro organo, abbastanza prolungata per costruire una seria esperienza.
Si tratta, dunque, di impedire ai membri del Parlamento di entrare a far parte del Gabinetto, almeno fino a che dura il loro mandato. In via subordinata si può prevedere la loro decadenza dal Parlamento.
Sulla linea della separazione, occorre partire dalla constatazione che il regime parlamentare classico attribuisce allo stesso Parlamento funzioni legislative, funzioni di controllo sul governo e il potere stesso di creare il Governo. In tal modo viene a mancare quel minimo di rigidità che è garantito in altri regimi rappresentativi (Svizzera, Stati Uniti) da un mandato esecutivo avente durata fissa. Tutto ciò crea quella predominanza del Parlamento che diviene alla fine malfunzionamento complessivo del sistema democratico […]
[…] nello Stato federale delle Comunità, gli organi predisposti da talune costituzioni moderne per il controllo dell’Esecutivo si trasformano in attivi strumenti di collaborazione fra i poteri […]
LXXIX. […] Nello Stato Federale delle Comunità possono essere proposti due diversi tipi di collegamento tra i poteri. Si avranno:
- un organo del Parlamento (da denominare Consiglio Superiore del Parlamento) che, oltre ad alcune sue proprie competenze, andrà a far parte della suprema autorità dello Stato.
- degli organi del Parlamento con il compito di attuare la cooperazione con le singole branche dell’amministrazione governativa e di esercitare su di esse il controllo […] si tratta dei Consigli Superiori degli Ordini che vengono a far parte o che possono essere pensati come i sostituti delle Commissioni parlamentari permanenti.
LXXX. Il Consiglio Superiore del Parlamento (CSDP) è lo strumento della partecipazione del legislativo al livello massimo delle decisioni nella vita della nazione venendo a far parte, con tutti i suoi membri, del Consiglio Supremo dello Stato Federale […]. Il CSDP sarà composto dai membri eletti nella sola Camera delle Comunità e scelti esclusivamente o prevalentemente fra colori che provengono da una elezione democratica pura e diretta, quindi, di presidenti di Comunità. L’elezione avverrà col sistema proporzionale.
Altro importante compito del CSDP è quello di contribuire – insieme ad altri organi – alla designazione dei Ministri responsabili dei Dicasteri Federali […]
LXXXI. […] Devono, dunque, essere fissati alcuni principi di legittimità politica degli organi legislativi specializzati. Questi […] saranno i Consigli superiori degli Ordini […]
[…] Quattro sono i principi ispiratori della loro composizione, attività e competenze. Il primo: l’autonomia politica […]
Il secondo: la corrispondenza con il Parlamento. Il corpo specializzato deve riprodurre gli stessi equilibri politici, le stesse antitesi presenti in Parlamento.
Il terzo: coesistenza dell’unità nella pluralità. Gli organi specializzati non devono rendere superfluo il Parlamento nella sua unità. Ad esso sempre e comunque competono le decisioni di carattere generale che non possono essere prese da comitati funzionali.
Il quarto: la divisione degli organi e dei compiti debbono rispondere a criteri superiori d’ordine culturale e spirituale.
[…] I Consigli superiori sono in numero pari a quello degli Ordini Politici (sette come le funzioni politiche definite fin dal livello di governo delle Comunità) e sono formarti da tutti membri di ciascun Ordine presenti in Parlamento […]
LXXXIV. […] Si può ben affermare che la suprema autorità dello Stato non può essere attribuita ad una sola persona, ma invece ad un collegio al quale facciano capo le molteplici volontà e capacità del popolo che hanno avuto modo di manifestarsi attraverso una molteplicità di istituti. Il Presidente Federale sarà quindi il delegato di un collegio che partecipa solidalmente all’esercizio delle potestà supreme dello Stato definite in Costituzione.
LXXXVI. […] E’ di capitale importanza per una nuova democrazia la creazione di un solido organo esecutivo che tragga dalla sua legittimità politica una grande autorità e dal complesso e particolare modo di designazione dei suoi membri la piena capacità di esercitare le diverse funzioni che gli sono affidate.
La selezione della capacità esecutiva che è stata operata nell’ambito delle Comunità e delle Regioni darà origine a un corpo di persone – i ministri regionali e i governatori – che avranno la vocazione all’esercizio delle autorità e che possederanno le necessarie attitudini realizzatrici dinamiche […]
[…] la nomina a Ministro costituisce la conclusione di un curriculum politico che ha messo in luce, nell’ambito di uno degli Ordini Politici e ai vari livelli di governo, le particolari qualità dell’eletto. Elezione che dovrà essere fatta secondo un rigoroso metodo democratico (come certamente non è affidare la designazione dei ministri al capo dell’esecutivo). Il ruolo dei Consigli superiori degli Ordini nella scelta dei Ministri garantisce una qualificata presenza del Parlamento nella procedura.
LXXXVII. Accanto alla Costituzione un altro documento va considerato alla base dello Stato federale delle Comunità: la Carta dei Diritti.
I fondamentali diritti dei cittadini saranno sanciti nella Carta che rappresenterà l’espressione della più alta coscienza sociale. Dovrà essere una Carta efficace e perciò formulata con una certa ampiezza di dettagli.
Organi di tutela della Carta così come della Costituzione sarà la Corte Suprema Federale di Giustizia, composta dalle personalità più alte del diritto e della Magistratura. Massime dovranno essere le cautele democratiche nella creazione dell’organo supremo di controllo costituzionale dei diritti al fine di garantirne massima indipendenza e massima stabilità […] Si potranno pensare due organi costituenti distinti, uno per la Costituzione in senso stretto, uno per la Carta dei diritti […]
In quest’ ultima parte di testo viene posta in risalto la struttura degli organi nazionali dell’ordinamento federale ipotizzato da Olivetti. Come risulta evidente è il Parlamento, inteso come complesso unitario delle due Camere, ad essere il fulcro del livello gerarchico più elevato. Non è assolutamente un caso che il primo punto del paragrafo faccia riferimento al sentore di una decadenza dell’assise parlamentare italiana che riguarda, sia i compiti e le funzioni assolte da tale organismo, sia le personalità che compongono quest’ ultimo. Ancora una volta dobbiamo arrenderci all’eccezionale intuito dell’uomo di Ivrea che, con largo anticipo, descriveva uno dei mali che avrebbe attanagliato, nel corso dei decenni successivi, l’attività politico- amministrativa italiana. L’Ordine politico delle Comunità sembrava quasi volerci avvisare dello scempio che si sarebbe protratto sino ai giorni nostri. Oggigiorno, i massimi rappresentanti dello Stato italiano permettono, ai cittadini da loro rappresentati, di assistere ad un grottesco show caratterizzato da insulti, ingiurie, lanci di qualsivoglia oggetto, violenze verbali e addirittura fisiche. Ciò ha alimentato il depauperamento dell’importanza del ruolo istituzionale e delle stesse istituzioni e, al contempo, alimentato la sensazione di assistere ad una contesa sportiva, dove i diversi schieramenti si affrontano quasi come le più accanite tifoserie.
Un'altra previsione delle disfunzioni del sistema parlamentare veniva sottolineata tramite una comparazione del sistema italiano col modello inglese. Nel descrivere i possibili malfunzionamenti del sistema venne delineata, in prima analisi, quella che sarebbe stata la situazione politica italiana dal 1948 al 1992. In quella fase soprannominata della “Prima Repubblica” la razionalità, la competitività e l’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa vennero fortemente compromesse in quanto il sistema partitico che, secondo la classificazione di Maurice Duverger è definito di “predominio stabile”43, vide la Democrazia Cristiana persistere quale primo partito in
termini di consensi e, soprattutto, quale partito in grado di dettare la composizione e l’attribuzione degli incarichi governativi.
In seconda analisi, fu preannunciata da Olivetti la forte attrazione verso la volontà di importare il «semplificativo» modello d’oltremanica all’interno continente europeo. Ciò, considerate le profonde diversità storiche e culturali degli ordinamenti, secondo i comunitaristi non avrebbe potuto causare altro che situazioni di instabilità politica. L’anticipazione si incastra con l’analisi dello scenario politico nazionale che, partendo in sordina con il sistema elettorale misto maggioritario-proporzionale introdotto nel 1993 con la l.276 e 276 del 4 agosto (cosiddetto “Mattarellum”), passando
43 Tra la fine degli anni Cinquanta e l’inizio degli anni Sessanta il politologo Maurice Duverger
elaborò la teoria di suddivisione dei sistemi di partito. Vedi MAURICE DUVERGER, L’influenza dei sistemi
elettorali sulla vita politica, Edizioni 5 lune, Roma, 1958 e anche M.DUVERGER, I partiti politici, Edizioni
al 2007 con la nascita del Partito Democratico, per poi arrivare alle elezioni legislative del 2008 e la nascita del Popolo delle Libertà, si è presentata al corpo elettorale italiano: l’imposizione forzata di un modello bipartitico, non puro perché i suddetti partiti avevano degli alleati a loro collegati, ma comunque poco confacente alle peculiarità storico-politiche italiane. Un tentativo, immediatamente fallito, per il quale, ancora oggi, l’Italia sta scontando la difficoltà di compimento dell’azione governativa unitamente ad un elevato grado di instabilità del sistema politico e di quello partitico, ambedue soggetti ad una fase di ridefinizione. Continuando nell’analisi dei passi de
L’Ordine politico delle Comunità qui riproposti si giunge a trattare quello che è uno degli
argomenti più controversi e più criticati dell’ideal-tipo comunitario. La critica che fu mossa nei confronti del voto di massa e, più in generale, nei confronti del sistema elettorale proporzionale. Essa aprì il fianco alle accuse nei confronti dei comunitari di limitazione di democrazia in senso oligarchico, al pari delle accuse di qualunquismo poste in essere dai partiti politici dell’epoca. Vale la pena, ancora una volta, ricordare che la volontà dei comunitaristi era quella di andare verso una correzione del principio democratico fondamentale che è il suffragio universale e non quella di ottenerne l’eliminazione. La volontà di assicurare al paese organismi politici dove l’incompetenza, l’inesperienza, l’inadeguatezza, l’improvvisazione fossero termini sconosciuti rappresentava un dogma per Olivetti ed il Movimento Comunità. Sulla base di questi presupposti gli olivettiani consideravano il sistema elettorale proporzionale che numerose volte viene citato all’interno del testo quale sistema migliore per garantire la massima rappresentatività, per alcune sue caratteristiche tecniche non avrebbe potuto, senza i correttivi descritti nella sezione precedente, garantire la piena realizzazione degli obiettivi indicati.
Nei punti del dettato del L’Ordine si può desumere come Olivetti, in veste di scienziato politico, tentò di dirimere la questione concernente la composizione, in termini numerici, degli organismi parlamentari. Oltre alla necessità di una riduzione del numero dei parlamentari, furono anticipate le moderne teorie della scienza politica che vedono la composizione ottimale del congresso intorno alle 650/750 unità. In effetti, ad una prima lettura, laddove viene indicata la composizione della Camera delle Comunità (la Camera bassa) a 350 deputati si potrebbe facilmente fare riferimento ad una sotto-rappresentazione del corpo elettorale. Ma se poi si analizza in chiave comparata il testo fondamentale successivo, Città dell’Uomo, nel quale vengono esplicitate in maniera ampia e rigorosa le modalità di composizione del Senato degli Ordini (la Camera alta) che, a seguito di diverse selezioni, vede nel suo seno la presenza di 415 senatori, si può comprendere quanto l’ipotesi generale sia vicina alla teoria dei congressi ottimali.
Ancora si potrebbe affermare che il testo è precursore dei molteplici progetti di riforma del numero dei parlamentari e delle funzioni delle Camere che compongono il Parlamento che si sono susseguiti dal 1948 sino ad arrivare ai giorni nostri, nei confronti dei quali è sempre stata mostrata scarsa considerazione se non quella di considerarli propellente per alimentare il consenso elettorale. Come si è potuto appurare modificare il bicameralismo paritario, impropriamente definito perfetto, vero e proprio fardello del sistema politico italiano causa della inefficacia dell’attività parlamentare repubblicana, si è rivelato sia per il Movimento Comunità sia per gli altri gruppi politici un vero e proprio tabù. Recentemente, con l’approvazione, nel 2015, del ddl di riforma costituzionale 1429-B (meglio conosciuto col nome del ministro
proponente, Maria Elena Boschi) si è messo in moto un meccanismo in grado di modificare radicalmente l’assetto del Senato della Repubblica Italiana eliminando, di fatto, il bicameralismo paritario. La legge di revisione costituzionale non avendo ottenuto la maggioranza qualificata in entrambi i rami del Parlamento è stata sottoposta a referendum confermativo, il quale però ha dato esito negativo facendo cadere il progetto di riforma avviato dal governo44.
Sul tema sarebbe tornato proprio Adriano Olivetti nel 1951. Il neo eletto presidente del Senato, Enrico De Nicola paventò la possibilità di attuare una riforma sostanziale dell’assise parlamentare. Olivetti dalle colonne di «Comunità» trovava l’occasione per descrive la visione rispetto alle eventuali modifiche all’assetto costituzionale. Queste secondo il suo pensiero non potevano assumersi autonomamente una dall’altra ma dovevano far parte di un disegno di riforma complessivo in grado di integrare le diverse componenti istituzionali tra loro. Non era