Come si è detto sopra, le politiche per i migranti riguardano stranieri il cui status giuridico è irrego- lare o incentro, ovvero, da un lato, quanti si trovano di fatto a soggiornare sul territorio pur non avendone titolo (irregolari e clandestini) e, dall’altro, soggetti appartenenti a categorie protette, che sono stati
ammessi temporaneamente a restare nel paese25. La legge Martelli – come si è visto – si limitava a consi-
derare i richiedenti asilo: è la legge n. 40/1998 a introdurre per la prima volta norme di protezione specifiche per le donne vittime del traffico ai fini di sfruttamento della prostituzione e per i minori non accompagnati.
Ma vediamo innanzitutto la condizione degli immigrati irregolari. Come si è detto, il Decreto Dini nel 1995 ha riconosciuto a tutti gli stranieri presenti sul territorio alcuni diritti di base riguardanti l’accesso alle cure sanitarie e alla scuola per i minori, diritti che vengono confermati dalla legge n. 40/1998 e che non sono stati messi in discussione dalla successiva legge n. 189/2002. In concreto, è il regolamento di attuazione del TU (DPR 31 agosto 1999, n. 394) a specificare le modalità di accesso a questi servizi.
Per quanto riguarda le cure sanitarie, l’articolo 43 stabilisce che la registrazione delle prestazioni nei confronti degli stranieri privi di permesso di soggiorno devono essere effettuate utilizzando un codice
regionale a sigla STP26(Straniero Temporaneamente Presente), riconosciuto su tutto il territorio nazionale.
Gli oneri per le cure sanitarie erogate a stranieri temporaneamente presenti privi di risorse economiche suf- ficienti, sono a carico della ASL territorialmente competenti, mentre nel caso di prestazioni ospedaliere urgenti o comunque essenziali il rimborso è a carico del Ministero dell’Interno. In materia di accesso all’istruzione, invece, si prevede che i minori stranieri privi di documentazione anagrafica o in possesso di documentazione irregolare o incompleta possano essere iscritti con riserva (art. 45, c. 1). Ciò non pregiu- dica il conseguimento dei titoli conclusivi di ogni ordine e grado: in mancanza di accertamenti negativi sull’identità dichiarata dall’alunno, il titolo viene rilasciato con i dati identificativi comunicati al momento dell’iscrizione.
Con riferimento alle categorie che sopra abbiamo definito protette, per la tutela dei minori stranieri cosiddetti non accompagnati, ovvero che si trovano sul territorio italiano privi di assistenza e di rappre- sentanza da parte di genitori o di altri adulti legalmente responsabili (art. 1 del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 535/1999, c. 2), il TU, all’articolo 33 ha istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Comitato per i Minori Stranieri, composto da rappresentanti dei ministeri degli affari esteri, dell’interno e di grazia e giustizia, del dipartimento per gli affari sociali della Presidenza del consiglio dei ministri, nonché da due rappresentanti dell’Anci, da uno dell’Upi e da due rappresentanti delle organizza-
24In proposito vedi le relazioni della corte dei conti del 2002 e del 2003 (Corte dei conti – Programma di controllo 2002, Gestione delle
risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione; Corte dei conti – Programma di controllo 2003, Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione).
25Si tratta dei cosiddetti flussi non programmati, in quanto non rientrano quindi nelle quote di ingresso annuali, ma che pure hanno
accesso a una condizione di soggiorno regolare.
26Il codice è composto, oltre che dalla sigla STP, dal codice ISTAT relativo alla struttura sanitaria pubblica che lo rilascia e da un numero
zioni maggiormente rappresentative operanti nel settore dei problemi della famiglia. I suoi compiti, speci- ficati dal D.P.C.M. n. 535/1999, consistono nel vigilare sulle modalità di soggiorno dei minori stranieri ammessi sul territorio, e coordinare le attività delle amministrazioni interessate; accertare l’identità del minore, dare impulso alla ricerca dei familiari anche all’estero ed eventualmente adottare, ai fini di prote- zione e garanzia del diritto all’unità familiare, provvedimenti di rimpatrio assistito; monitorare il fenomeno, attraverso un’apposita banca-dati.
Operatori e pubblici ufficiali che, nell’esercizio delle loro attività, vengano a conoscenza dell’ingresso o della presenza sul territorio di minori non accompagnati, devono darne immediata notizia al Comitato (art. 5 D.P.C.M. n. 535/1999). Il minore viene quindi ospitato in centri di accoglienza gestiti da associa- zioni del terzo settore ed enti locali, dove si dà avvio alle procedure di identificazione. Con il rilascio del
permesso di soggiorno per minore età27, il soggetto può accedere ai servizi di assistenza in attesa che
il Comitato si pronunci in merito al rimpatrio assistito, o, al contrario, al prolungamento dell’accoglienza in Italia. Dal punto di vista finanziario, sebbene il Comitato non disponga di propri fondi, è previsto che il Dipartimento per gli affari sociali possa finanziare progetti di accoglienza e rimpatrio assistito, nei
limiti delle risorse destinate a tale scopo nell’ambito del Fondo nazionale per le politiche migratorie28
(art. 4 D.P.C.M. n. 535/1999). Il 3 agosto 2007 poi, in attuazione della legge finanziaria 2007 (l. n. 296/2006, cc. 1267 e 1268), il Ministro della solidarietà sociale, di concerto con il Ministro per i diritti e le pari opportunità, ha emanato una direttiva concernente il Fondo per l’inclusione sociale degli immi- grati, che al suo interno prevede uno specifico stanziamento a favore dell’Anci per le attività del Comitato minori stranieri.
Tra i cosiddetti flussi non programmati, la legge n. 40/1998 ha dedicato un’attenzione particolare anche alle donne vittima della tratta. L’articolo 18 del TU (D. Lgs. n. 286/1998), ponendosi all’avanguardia rispetto alle legislazioni vigenti in altri paesi europei e non (Tola 2001, 624), ha non solo distinto nettamente la responsabilità dei trafficanti da quella delle vittime, ma si è anche posto l’obiettivo di proteggere queste ultime prevedendo il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale e l’avvio di per- corsi di inserimento e integrazione sociale. Questi programmi, che in base a quanto stabilito dal Regolamento di attuazione (artt. 25, 26 e 27), possono essere realizzati dagli enti locali e da soggetti privati convenzionati, sono finanziati per il 70% dallo Stato e per il 30% dagli enti locali. La selezione ed approva- zione dei progetti è compito di una apposita Commissione interministeriale istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento Pari Opportunità, e composta da rappresentanti di quest’ultimo, dei Ministeri di Grazia e Giustizia, dell’Interno, del Lavoro e di Solidarietà Sociale.
La legge Bossi-Fini, dal canto suo, è intervenuta in modo specifico sulla questione profughi e richiedenti asilo. Innanzitutto, all’articolo 32 si introducono novità importanti nelle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato, che modificano l’articolo 1 della legge Martelli. Per i richiedenti asilo entrati ille- galmente o già destinatari di un provvedimento d’espulsione o di respingimento, si prevede una procedura
semplificata, che implica il trattenimento presso un centro di identificazione29o un centro di permanenza
temporanea (CPT). Il richiedente non può lasciare il centro in cui viene trattenuto pena l’annullamento della domanda. L’audizione deve avere luogo entro 15 giorni e la decisione deve essere adottata entro tre giorni dall’audizione (art. 1-ter, c. 2). Se passati questi termini la procedura non risulta essere stata conclusa, allo straniero viene rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo per richiesta asilo. Per le audizioni è prevista l’istituzione di Commissioni territoriali in sostituzione della Commissione centrale, che mantiene
solo funzioni di indirizzo e coordinamento30.
C A P I TO L O 1
27Vedi le circolari del Ministero dell’Interno del 13 aprile 2000 e del 9 aprile 2001.
28La legge Bossi-Fini non ha modificato questo quadro, anche se ha introdotto la possibilità, per il minore che al compimento della
maggiore età si trovi sul territorio nazionale da non meno di tre anni e sia stato ammesso a un programma di integrazione sociale per un periodo non inferiore a due anni di ottenere un permesso di soggiorno (art. 25).
29Sempre in base all’articolo 32 (1-bis), comma 4, si stabilisce che le modalità di funzionamento e istituzione dei centri di identifica-
zione verranno stabilite dal Regolamento di attuazione. In realtà, il DPR n. 334/2004 non ha introdotto alcuna previsione specifica al riguardo. In ogni caso, l’articolo 32 precisa che in entrambi i tipi di centri sono ammessi i rappresentanti dell’ACNUR, gli avvocati e gli organismi e gli enti di tutela dei rifugiati con esperienza consolidata nel settore e autorizzati dal Ministero dell’Interno.
30Il Dpr 303/2004 ha istituito 7 Commissioni territoriali, con sede a Milano (competente per il nord-ovest), Gorizia (competente per il
nord-est), Roma (competente per le regioni del centro), Foggia (per la Puglia), Crotone (Basilicata e Calabria), Siracusa (competente per le province di Catania, Siracusa, Ragusa e Caltanissetta) e Trapani (province di Messina, Enna, Palermo, Trapani e Agrigento.
Sul versante dell’accoglienza di profughi e richiedenti asilo, la legge n. 189/2002 (art. 32), all’articolo 1-
sexies ha istituito il «Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati» (SPRAR). Inoltre, l’articolo
1-septies introduce un apposito Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo, in base al quale lo Stato si impegna a contribuire alle spese sostenute dagli Enti locali che prestano servizi di accoglienza di richiedenti asilo e tutela dei rifugiati e dei beneficiari di protezione umanitaria nei limiti delle risorse a disposizione del Fondo (in cui confluiscono anche i finanziamenti erogati dal Fondo Europeo Rifugiati) e fino a un massimo dell’80%31.
I.3.4. – Sviluppi recenti. Il disegno di legge delega al governo in tema di immigrazione