1.4.1. – Le prime leggi regionali in tema di immigrazione e la legislazione recente
La prima ondata di leggi regionali sull’immigrazione si colloca tra il 1988, quando viene approvata la legge della regione Lombardia, e il 1996, con la legge della regione Basilicata. Fino ad allora, la legislazione regionale aveva considerato solo il fenomeno dell’emigrazione, che peraltro è richiamato ancora nei titoli di molte di queste leggi della prima ora, come ad esempio quella dell’Abruzzo, della Calabria e dell’Emilia Romagna (vedi tab. I.1).
Se già l’articolo 3 della legge n. 943/1986 prevedeva che le regioni avrebbero dovuto istituire, entro sei mesi, organismi consultivi degli stranieri simili nella composizione alla Consulta nazionale, di fatto, come si può vedere dalla tabella I.1, è la legge n. 39/1990 ha dare l’impulso maggiore all’attività legislativa regio- nale in tema di immigrazione. Ben 12 leggi su 17, infatti, vengono approvate nel 1990. Non dimentichiamo che la legge Martelli, al contrario della normativa precedente, prevedeva per la prima volta un budget spe- C A P I TO L O 1
cifico a favore delle regioni, per l’istituzione e il funzionamento dei cosiddetti centri di prima accoglienza. E non a caso, la questione abitativa rappresenta uno dei temi centrali di questa prima ondata di legislazione regionale.
Ma vediamo un po’ più nel dettaglio le caratteristiche principali di queste leggi. Innanzitutto, per quanto riguarda gli orientamenti generali, è evidente l’influenza della legge n. 943/1986, come messo in luce, in tutti i testi considerati, dall’equiparazione dei lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti ai cittadini ita- liani per quanto riguarda il godimento dei diritti sociali e civili. Allo stesso tempo, si afferma anche il rispetto della specificità e della diversità culturale dei gruppi immigrati.
In termini di indirizzi operativi, in generale queste leggi prevedono misure di assistenza/supporto che riguardano più ambiti di policy, dall’inserimento lavorativo all’insegnamento della lingua italiana, alla forma- zione professionale, all’integrazione scolastica dei figli degli immigrati, ad azioni di preservazione dell’identità etnico-culturale, all’accesso alla sanità ecc. Tuttavia, due linee di intervento appaiono caratterizzanti: l’acco- glienza abitativa, come si è detto sopra, e la questione dell’associazionismo e della partecipazione pubblica. In tema di casa, accanto alla previsione di strutture apposite per la prima accoglienza degli immigrati stranieri, in attuazione di quanto previsto dalla legge Martelli, la maggior parte delle normative regionali interviene anche sulla questione dell’accesso all’edilizia residenziale pubblica. In proposito, si possono indi- viduare due posizioni contrapposte: se alcune regioni prevedono un’estensione agli stranieri senza condizioni, altre invece richiedono un periodo di residenza variabile, dai 2 anni ai 3 anni. In questo quadro si distingue la regione Lombardia, che nella legge del 1988 prevede la possibilità di erogare contributi stra- ordinari per la costruzione e/o la ristrutturazione di alloggi da destinare ad immigrati extracomunitari.
In merito alla questione della partecipazione pubblica e dell’associazionismo, invece, tutte le leggi regio- nali di questo periodo prevedono l’istituzione di una consulta per l’immigrazione, in base a quanto previsto anche dalla legge n. 943/1986. Si tratta di consulte di nomina, i cui membri cioè non sono eletti ma designati dalle associazioni di stranieri. Di solito si richiede a queste ultime l’iscrizione in appositi albi regionali (Iref 1993, 334). In alcuni casi si prevede anche la partecipazione di rappresentanti delle organizzazioni italiane che operano a favore degli immigrati (Sardegna, Lombardia, Piemonte, Emilia Romagna, Lazio, Toscana, Ligu-
Tab. I.1. La prima ondata di legislazione regionale in tema di immigrazione (1988-1996)
1988 Lombardia, Legge n. 38/1988 «Interventi a tutela degli immigrati extracomunitari in Lombardia e delle loro famiglie»
1989 Piemonte, Legge n. 64/1989 «Interventi regionali a favore degli immigrati extracomunitari residenti in Piemonte»
1990 Abruzzo, Legge n. 10/1990, «Interventi a favore dei cittadini abruzzesi che vivono all’estero e dei cittadini extracomunitari
che vivono in Abruzzo»
Calabria, Legge n. 17/1990, «Interventi regionali nel settore della emigrazione e dell’immigrazione»
Emilia Romagna, Legge n. 14/1990 «Iniziative regionali a sostegno dell’emigrazione e dell’immigrazione. Nuove norme per l’istituzione della Consulta regionale dell’emigrazione e dell’immigrazione»
Friuli Venezia Giulia, Legge n. 46/1990 «Istituzione dell’ente regionale per i problemi dei migranti» Lazio, Legge n. 17/1990 «Provvidenze a favore degli immigrati extracomunitari»
Liguria, Legge n. 7/1990 «Consulta per i problemi dei lavoratori extracomunitari e delle loro famiglie» Puglia, Legge n. 29/1990 «Interventi a favore dei lavoratori extracomunitari in Puglia»
Sardegna, Legge n. 46/1990 «Norme di tutela e promozione di condizioni di vita dei lavoratori extracomunitari in Sardegna» Toscana, Legge n. 22/1990 «Interventi a sostegno dei diritti degli immigrati extracomunitari in Toscana»
Trentino Alto Adige (Provincia autonoma di Trento), Legge n. 13/1990 «Interventi nel settore dell’immigrazione straniera extracomunitaria»
Umbria, Legge n. 18/1990 «Intervento a favore degli immigrati extracomunitari» Veneto, Legge n. 9/1990 «Interventi nel settore immigrazione»
1994 Campania, Legge n. 3/1994 «Interventi a sostegno dei diritti degli immigrati stranieri in Campania provenienti
da paesi extracomunitari»
1995 Valle d’Aosta, Legge n. 51/1995 «Interventi per la promozione di servizi a favore dei cittadini extracomunitari»
1996 Basilicata, Legge n. 21/1996 «Intervento a sostegno dei lavoratori extracomunitari in Basilicata ed istituzione
ria, Veneto e Umbria), in Piemonte si menziona esplicitamente l’associazionismo misto, composto sia da ita- liani che stranieri, mentre in Trentino Alto Adige, Emilia Romagna e Abruzzo è prevista anche la partecipazione delle associazioni dell’emigrazione regionale. Tutte prevedono la presenza di rappresentanze dei sindacati e dei datori di lavoro (con in quest’ultimo caso l’eccezione del Lazio), a cui in alcuni casi si aggiungono i patronati di assistenza (Lombardia, Piemonte, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Toscana, Veneto, Umbria, Abruzzo). Infine, alcune leggi prevedono anche la partecipazione di esperti (Sar- degna ed Emilia Romagna) e di rappresentanti del mondo accademico (Emilia Romagna, Toscana e Umbria), nonché dei ministeri nazionali, soprattutto lavoro (Lombardia, Piemonte, Trentino Alto Adige, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio e Abruzzo), interno (Trentino Alto Adige e Umbria), affari esteri (Umbria) e istru- zione (Abruzzo). In generale, è previsto che la partecipazione alla consulta avvenga a titolo gratuito.
L’istituzione delle consulte regionali è stata accompagnata in genere alla previsione di appositi fondi desti- nati a sostenere le attività delle associazioni di stranieri (Iref 1993, 332). Di fatto, si è trattato di contributi di modesta entità, di solito distribuiti a pioggia senza alcuno specifico indirizzo di policy. In alcuni casi, poi, l’ac- cesso ai finanziamenti è stato subordinato a requisiti piuttosto stringenti: la legge regionale piemontese n. 64/1989, ad esempio, richiede che le associazioni mono-etniche, oltre a disporre di uno statuto legale, deb- bano certificare anche una consistenza numerica di almeno 30 soci e un’attività continuativa sul territorio di almeno due anni (art. 19). Una condizione, quest’ultima, non semplice da soddisfare per associazioni giovani e con pochi mezzi, che spesso si limitano ad organizzare attività informali e a basso costo, come la celebra- zione delle feste nazionali o il sostegno di piccole iniziative di auto-aiuto del tutto interne al gruppo di soci. Se la prima ondata di legislazione regionale in tema di immigrazione si ricollega sostanzialmente all’ap- provazione a livello nazionale della legge Martelli, dopo i mutamenti introdotti dal TU sull’immigrazione e, soprattutto, alla legge Bossi-Fini, solo quattro regioni hanno approvato nuove leggi in materia, e cioè Abruzzo (l.r. n. 46 del 13 dicembre 2004, «Interventi a sostegno degli stranieri immigrati»), Emilia Romagna (l.r. n. 24 marzo 2004, «Norme per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati»), Friuli Venezia Giulia (l.r. n. 5 del 4 marzo 2005, «Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini immi-
grati stranieri») e Liguria32(l.r. n. 7 del 20 febbraio 2007, «Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale
delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati»).
Non è nostra intenzione condurre qui un’analisi dettagliata di questa nuova stagione di legislazione regionale (in proposito si veda: Attanasio 2007). Ci limitiamo a segnalare quelle che ci sembrano gli ele- menti caratterizzanti: la previsione di una programmazione intersettoriale e integrata; la piena equiparazione con i cittadini italiani per quanto riguarda l’accesso all’edilizia residenziale pubblica così come ai servizi – sociali, sanitari, educativi e di formazione professionale – in generale; l’istituzione di nuove consulte intese come assemblee rappresentative dell’associazionismo di e per gli immigrati.
Innanzitutto, per quanto riguarda il primo punto, va sottolineato come tutte e quattro le leggi qui consi- derate assegnino ad un settore specifico la responsabilità di coordinare gli interventi per gli immigrati, e cioè, in concreto, di redigere un apposito piano triennale in collaborazione con gli altri settori interessati. D’altro canto, rispetto alle leggi approvate nei primi anni Novanta, la normativa regionale più recente appare orien- tata senza esitazioni al riconoscimento della piena parità degli stranieri nell’accesso ai servizi, ciò che, nel caso di sanità e istruzione scolastica, si traduce in pieno accesso anche per quanti sono presenti temporaneamente o in posizione non regolare, in base a quanto previsto dalla legge 40/1998, come si è visto sopra. Riguardo alla questione casa, che abbiamo visto essere stata centrale nei primi anni Novanta, le quattro leggi qui con- siderate prevedono tutte l’accesso paritario all’edilizia residenziale pubblica nonché ai servizi delle agenzie sociali. La legge della Regione Abruzzo istituisce anche un fondo di garanzia per i proprietari, misura questa, come vedremo qui sotto, prevista da diversi comuni che, soprattutto al centro-nord, hanno istituito apposite agenzie sociali di intermediazione per facilitare l’accesso degli immigrati al mercato dell’affitto.
In tema di partecipazione politica, si assiste sostanzialmente alla riproposta delle consulte di nomina, sebbene queste prevedano una partecipazione il più possibile allargata, che include, oltre alle associazioni di stranieri, anche le organizzazioni del terzo settore che si occupano di immigrazione, le parti sociali, rap- C A P I TO L O 1
32In altre regioni, tuttavia, proposte di modifica delle leggi esistenti sono in fase di discussione. È questo il caso di Piemonte, Valle d’Ao-
presentanti degli enti locali e, nel caso dell’Emilia Romagna, anche dei Consigli territoriali. Il modello di fondo è quello del tavolo concertativo, che vede la partecipazione di tutti gli attori potenzialmente inte- ressati sul territorio. Di fatto, però, anche queste consulte, al pari di quelle precedenti, hanno una rilevanza piuttosto limitata nei processi decisionali, dato che le leggi non prevedono che i loro pareri debbano con- siderarsi vincolanti e/o obbligatori.
Per superare i limiti delle consulte, la legge della Regione Liguria, all’articolo 3 (c. 2), si pone esplicita- mente l’obiettivo di promuovere l’estensione del diritto di voto agli stranieri regolarmente soggiornanti residenti sul territorio regionale. Altre regioni, invece, quali in particolare Regione Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Marche e Calabria, hanno affrontato la questione in sede di riforma dei rispettivi statuti regionali, prevedendo sostanzialmente l’impegno della regione a promuovere l’estensione del diritto di voto agli
immigrati regolarmente residenti sul territorio33.
I.4.2. – Dopo la legge n. 40/1998 Turco-Napolitano. Le politiche di integrazione delle