Il processo di policy e le procedure amministrative
A PPENDICE AL C APITOLO 9 9.a Esperienze nazionali e regionali di “Selezione ex ante dei progetti”
- Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, Grandi Progetti Strategici (2005)
L’esperienza relativa alla selezione dei Grandi Progetti Strategici (GPS, bando 2005) può fornire un contributo alla conoscenza di elementi di valutazione ex ante.
Nell’ambito dei 12 settori strategici individuati dal PNR 2005-2007 il bando prevedeva la presentazione, entro 60 giorni, un’idea progettuale semplice (20 pagine) contenente:
una descrizione dell’iniziativa;
l’avanzamento di competitività derivante dall’agevolazione;
l’integrazione tra la parte a breve termine (Ricerca Industriale) e a lungo termine (Ricerca di Base Strategica Mission Oriented) ed eventuale Formazione;
la credibilità degli attori.
Le iniziative erano finanziate a valere del fondo Cassa Depositi e Prestiti di circa 1,1 miliardi di euro mediante contributi a fondo perduto (15 per cento per il Centro/Nord e 30 per cento per il Sud) e credito agevolato.
Delle circa 750 idee progettuali presentate, per un valore 10 volte superiore a quello finanziabile, circa 130 sono state selezionate per la fase di progettazione esecutiva. La valutazione del progetto esecutivo è stata eseguita secondo le procedure standard previste dalla normativa di riferimento.
Le idee progettuali sono state valutate da una Commissione Interministeriale sulla base di 4 semplici e chiari criteri:
identificabilità dei prodotti e/o delle tecnologie proposte e grado di evidenza del loro potenziale innovativo;
miglioramento del livello di competitività sul mercato;
collegamento tra le varie componenti della ricerca di base strategica mission oriented, ricerca industriale, sviluppo pre-competitivo e formazione (circa il 10 per cento dell’investimento complessivo);
credibilità dei proponenti.
Per la valutazione delle idee progettuali ci si è avvalsi di una griglia di punteggio: 25 se eccellente, 15 se buono, 10 sufficiente, 5 scarso. Ponendo una soglia di ammissione molto alta (80) sono state finanziate tutte le idee con punteggio tra il 90 e il 100. La procedura di valutazione complessiva, dalla proposta dell’idea progettuale alla stipula del contratto, è durata circa 5 mesi.
La graduatoria è stata stilata per settore mentre le risorse finanziarie non sono state vincolate a monte su ciascuno dei 12 settori al fine di evitare un’assegnazione squilibrata rispetto alle iniziative presentate dai proponenti.
La tempistica per l’attuazione del progetto è stata fissata in 36 mesi.
In merito al funzionamento del comitato di valutazione ci si è avvalsi di un sistema elaborato dal CILEA per la ricezione telematica delle idee progettuali e per l’accesso alle proposte, distinte per settore, ai fini dell’assegnazione di un punteggio e di un breve giudizio da parte di ciascun commissario. Nell’ambito di una successiva riunione collegiale i commissari pervenivano alla decisione finale sulle idee progettuali selezionate.
Il comitato, oltre a essere incaricato della fase di selezione delle idee progettuali, poteva intervenire nella fase di valutazione della progettazione esecutiva mediante richieste di approfondimenti sulla congruità dei costi e/o sulle modifiche del programma agli esperti incaricati della valutazione secondo l’iter legislativo previsto.
Inoltre, è stata attivata la procedura del red flag che prevede una segnalazione a carico del proponente che si discosti dal contratto nella fase di esecuzione del progetto e la revoca nel caso in cui non siano apportati i miglioramenti richiesti.
Il ricorso da parte delle Amministrazioni regionali agli albi degli esperti MIUR e MISE può contribuire a velocizzare i tempi delle procedure, da implementarsi per via telematica i tutte le fasi temporali. Ciò potrebbe rivelarsi importante ai fini di evitare il disimpegno delle risorse.
- Regione Lazio
Negli ultimi tre anni la Regione si è dotata di uno specifico Assessorato alla Ricerca e Innovazione e di una nuova legge regionale sulla R&I pubblicata nell’agosto del 2008.
In merito alle esperienze di selezione delle iniziative, il bando relativo al distretto tecnologico delle bioscienze, di importo pari a 10 milioni di euro, ha previsto un processo con le seguenti caratteristiche:
procedura di valutazione in un solo tempo;
procedura informatica per la raccolta delle domande; ricorso ad esperti dall’albo MIUR;
istituzione di un nucleo di valutazione (forma collegiale) dei progetti; abbinamento casuale degli esperti ai diversi progetti;
costi fissati a forfait per il nucleo (30.000 euro) e costi definiti in base alla normativa nazionale per i valutatori dei singoli progetti (300 euro gg/uomo);
progetti rivolti alle PMI per la componente innovazione unitamente ai Centri di Ricerca per la componente di ricerca industriale.
Si fa richiesta di approfondimenti di natura giuridica e amministrativa sul sistema del red flag a supporto delle procedura di revoca alle agevolazioni.
- Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca
Il MIUR evidenzia che in alcuni casi le condizioni di revoca vengono esplicitate nell’articolato del bando. Tale modalità è stata adottata per determinati bandi del PON Ricerca 2000-2006 - Asse 2 rivolti a soggetti sia pubblici (Università e Enti Pubblici di Ricerca) sia privati (Consorzi e Società consortili tra imprese e Università/Enti Pubblici di Ricerca) per la presentazione di progetti aventi il requisito della cantierabilità già in fase di presentazione della proposta. L’amministrazione, nel corso dell’attuazione, ha nominato per ciascun progetto un esperto tecnico-scientifico (albo MIUR) che oltre a verificare l’avanzamento delle attività ha contribuito anche al potenziamento del progetto massimizzando in tal modo il ritorno dell’investimento. L’accompagnamento dell’esperto ha consentito, quindi, di monitorare in itinere anche eventuali criticità e di risolverle anticipatamente, evitando così il ricorso alla revoca.
In particolare il processo di ammissione a cofinanziamento dei progetti è stato articolato nelle seguenti fasi:
redazione del bando;
valutazione collegiale delle domande e definizione dei soggetti cofinanziabili; decreti di attuazione;
nomina da parte del comitato tecnico-scientifico di un esperto per singolo progetto; monitoraggio e valutazione in itinere dell’esperto.
Con riferimento alle modalità di applicazione del red flag occorre fare distinzione tra le procedure formali di revoca, che si attuano secondo quanto previsto dalla normativa nazionale, e l’“ammonimento” dell’esperto tecnico-scientifico volto a sollecitare il proponente al miglioramento del progetto, che non necessita di una procedura amministrativa.
Le forme di controllo in itinere possono contribuire, quindi, a rilevare le criticità da risolvere ovvero gli ostacoli che inducono gli stessi attuatori a rinunciare alla prosecuzione del progetto.
La procedura di revoca implica riflessioni ulteriori sui seguenti aspetti: lunghezza dei tempi di risposta;
criteri di valutazione adeguati alla complessità del progetto;
richiesta nel bando di una struttura di governance nel caso di una pluralità di attuatori e di responsabilità multiple.
- DPS
A tal proposito si segnala che alcune sentenze del Consiglio di Stato richiamano un principio generale (non scritto) di diritto amministrativo secondo il quale la Pubblica Amministrazione, prima di procedere alla revoca, ha l’obbligo di verificare l’esistenza di un interesse pubblico concorrente che renda opportuno il mantenimento dell’agevolazione.
Esistono numerosi casi per cui le Pubbliche Amministrazioni non hanno potuto procedere alla revoca di incentivi alle imprese industriali.
- Regione Calabria
Per la fase di selezione delle iniziative la Regione si avvale di valutatori indipendenti attinti dall’albo MIUR al fine di evitare conflitti di interesse.
Si segnala l’esigenza di ricevere contributi (es: linee guida) su elementi procedurali di valutazione finalizzati ad ottimizzare i tempi, migliorare e monitorare gli standard qualitativi del processo e di avvalersi di strutture di livello nazionale (per es: Agenzia Nazionale per la Diffusione delle Tecnologie dell’ Informazione) per la valutazione di progetti complessi, con la finalità di usufruire di un know-how già consolidato.
A tal proposito si segnala che attraverso la sottoscrizione di un Accordo di Programma tra lo Stato e la Regione Puglia è stato costituito un gruppo tecnico di coordinamento per la valutazione dei progetti. Tale formula ha condotto a valutazioni collegiali, meno influenzate dal territorio, oltre che ad uno scambio di competenze tra Stato e Regione.
- Regione Toscana
La scelta dei valutatori avviene sulla base di una richiesta preventiva di curriculum di un successivo approfondimento sulle caratteristiche più rispondenti alle esigenze tecnico-scientifiche dei progetti. Tale percorso ha lo scopo di innalzare il grado di selezione pur permanendo un margine di discrezionalità finale.