Selezione ex-ante dei progetti

Il processo di selezione dei progetti da parte di esperti ha avuto luogo nel 91 per cento delle esperienze indagate. I dati rilevano una prevalente scelta di professionalità esterne alla Amministrazione pubblica titolare della gestione del bando per le attività inerenti la valutazione ex-ante delle iniziative presentate. In particolare, relativamente a tali esperienze, si rileva il maggiore utilizzo di liste di esperti già esistenti con una percentuale pari al 44 per cento dei casi. Una seconda possibilità consiste nella scelta di esperti da parte della Amministrazione, indipendentemente dalla presenza di questi in liste predefinite. In questo caso si ricorre alla selezione di esperti esterni alla PA con una percentuale del 25 per cento in ambito extra regionale e del 19 per cento in ambito regionale. Una terza possibilità è la selezione di esperti effettuata internamente all’Amministrazione Pubblica, che copre una percentuale del 13 per cento (Figura XII.5).

Figura XII.5 - Modalità di selezione degli esperti ai quali affidare la selezione ex ante

13%

19% 25%

44%

Svolta internamente alla PA Svolta esternamente alla PA,

in ambito regionale Svolta esternamente alla PA,

in ambito extra-regionale Utilizzo di liste di esperti

Il quadro appare incoraggiante, in quanto il coinvolgimento di esperti rappresenta la scelta dominante. Allo stesso tempo si segnala la presenza di un terzo circa delle risposte (sommando la scelta di esperti esterni alla PA ma in ambito regionale alla scelta di esperti interni alla Amministrazione) che indicano situazioni di potenziale rischio di eccessiva prossimità tra selezionatori e candidati e/o di conflitti di interesse.

Nei casi in cui si è fatto ricorso alle liste di esperti (Figura XII.6), la lista maggiormente utilizzata è quella del MIUR con una percentuale pari al 55 per cento, seguita da quella della Commissione Europea-DG Ricerca (18 per cento). L’utilizzo di liste predisposte a livello regionale, della lista esperti MISE e di liste provenienti da altre fonti è del 9 per cento.

Figura XII.6 - Modalità di selezione degli esperti da liste predefinite

9% 9% 9% 18% 55% MIUR EU Regione Altro MISE

Il dato conferma l’importante effetto strutturante operato dalla scelta del MIUR di dotarsi, nell’ambito della riforma degli strumenti di incentivazione alla fine degli anni ’90, di una lista di esperti. Segnale altresì l’importanza di aggiornare e ampliare tale lista, in quanto il prelievo

di esperti ormai avviene non solo a livello nazionale, ma anche regionale, con un carico di lavoro crescente e un impatto sui tempi di attesa che tenderà ad aumentare.

Il dato mostra, inoltre, la estrema difficoltà per le Regioni di dotarsi di liste autonome di esperti, dato del tutto comprensibile soprattutto nelle Regioni di piccola dimensione, presenti nel campione. Occorrerà dunque procedere ad una riflessione strategica condivisa con il MIUR, anche in sede di Conferenza Stato-Regioni, circa la condivisione della lista di esperti MIUR in un quadro di ampliamento e aggiornamento della stessa.

Nella Tabella XII.2 sono riportati i dati relativi agli organi preposti alla selezione dei progetti finanziabili. Si noti che l’organo al quale si è fatto maggiormente ricorso è rappresentato dal Comitato tecnico-scientifico nominato ad hoc per ciascun bando con una percentuale pari al 62 per cento e una composizione media di 6 membri. In questo caso la decisione è collegiale. Il coordinamento con il dato sugli esperti (utilizzati nel 91 per cento dei casi) lascia intendere che il Comitato tecnico-scientifico faccia ricorso anche ad esperti esterni, per poi formulare un giudizio sintetico collegiale.

La selezione affidata ad esperti che formulano un giudizio indipendente per ogni progetto è pari al 23 per cento dei casi, con un impiego medio di 14 professionalità per bando. In questo caso la decisione finale resta responsabilità della Amministrazione.

Infine la costituzione di un Comitato tecnico-scientifico permanente è presente con una percentuale del 15 per cento e una composizione media di 5 membri.

Tabella XII.2 - Tipologia di organi adibiti alla selezione ex ante dei progetti

% Media degli esperti coinvolti

Comitato tecnico scientifico nominato ad

hoc per singoli bandi ^{62 6}

Esperti che formulano un giudizio

indipendente per ogni progetto ^{23 14}

Comitato tecnico scientifico permanente 15 5

I risultati mostrano una netta prevalenza di soluzioni ad hoc, nella forma di comitati provvisori, oppure di procedure gestite direttamente dalla Amministrazione con il supporto di pareri individuali.

È opportuno avviare una riflessione critica su queste modalità.

È evidente che le Amministrazioni fanno ampio uso di giudizi di esperti, se non altro per la intrinseca complessità della materia. Trattandosi di bandi di ricerca, sviluppo e innovazione, solo esperti di materie affini possono formulare giudizi convincenti e motivati. Fin qui tutto comprensibile e apprezzabile.

Il problema sorge quando si vuole accumulare presso la Amministrazione la capacità di apprendimento sui progetti, e più in generale sui risultati delle politiche. I giudizi di esperti formulati una tantum in sede di selezione ex ante non possono fornire, da soli, una base di conoscenze adeguata a tale apprendimento. Anche i Comitati nominati ad hoc per singoli provvedimenti raramente riescono a trasferire alla Amministrazione il know how di valutazione e di esperienza sulla base del quale formulano le proprie raccomandazioni. D’altra parte la costituzione di Comitati permanenti appare una scelta del tutto minoritaria (2 casi sul totale).

L’esigenza di una tale riflessione viene confermata dai dati seguenti.

Nel caso in cui la selezione sia stata affidata ad un comitato, permanente o nominato ad

hoc, sono state individuate 4 modalità di valutazione dei progetti:

ƒ disgiunta da parte di ciascun esperto, in cui ogni membro effettua una valutazione sui progetti in materia di propria competenza;

ƒ disgiunta da parte di ciascun esperto, in cui ognuno si pronuncia su tutti i progetti previsti dal bando;

ƒ mista, in cui alcuni esperti effettuano una valutazione trasversale e altri solo sui progetti di propria competenza;

ƒ congiunta, nell’ambito di una riunione.

Fra le 4 tipologie, la modalità di valutazione congiunta è quella prevalentemente utilizzata (42 per cento), cui segue la modalità disgiunta in cui gli esperti sono incaricati della valutazione di tutti i progetti (25 per cento). Modalità di tipo misto e di tipo disgiunto, in cui le professionalità impiegate sono di tipo specialistico sui progetti oggetto di valutazione, sono meno impiegate (17 per cento).

Figura XII.7 - Modalità di formulazione del giudizio finale da parte del Comitato tecnico-scientifico

17% 17% 25% 42% Disgiunta (progetti assegnati per competenza) M ista Disgiunta (valutano tutti i progetti) Congiunta

È noto dalla letteratura sulla valutazione che i giudizi degli esperti dovrebbero procedere, almeno in una prima fase, in modo del tutto indipendente, allo scopo di evitare i fenomeni di conformismo, group thinking e ossequio al leader. Solo in una seconda fase è necessario procedere alla convergenza dei giudizi individuali. La prevalenza di una procedura congiunta (42 per cento dei casi) autorizza qualche dubbio sul modo in cui vengono valorizzate le competenze degli esperti nei Comitati.

In definitiva, sembra possibile un netto miglioramento delle capacità di selezione ex ante, attraverso una netta separazione tra giudizi individuali e formulazione di giudizi collegiali, da una parte, e forme più avanzate di accumulazione di conoscenza presso l’Amministrazione, dall’altra.

La valutazione dei costi relativi alla procedura di selezione ex ante dei progetti è articolata per voci di costo rilevanti, come riportate nella Figura XII.8 che indica valori medi. Si rilevano valori pressoché analoghi relativamente alle spese sostenute dalle Amministrazioni pubbliche per dotarsi di un’assistenza tecnica alla redazione del bando (29.930 euro) e per avvalersi delle professionalità di esperti qualificati esterni alla stessa Amministrazione (33.562 euro). In particolare il valore associato alle spese di assistenza tecnica comprende i costi per i servizi resi da società di consulenza, accademici e società pubbliche ed agenzie per la redazione del bando, del capitolato e del disciplinare mentre il valore relativo alla tariffa degli esperti comprende le diverse opzioni di tariffa a giornata, a progetto, e gettone di presenza per riunione. L’importo medio complessivamente previsto per l’espletamento della selezione ex-ante è risultato pari a 117.130 euro.

L’incidenza del valore complessivo di costi per la selezione ex ante sul valore del bando è, con riferimento alle esperienze esaminate per le quali è stato possibile ricavare il dato, di circa lo 0,5 per cento. Si tratta di un importo contenuto e che giustifica senza alcun dubbio la messa in opera di un sistema formalizzato e ben gestito, anche con il supporto di competenze esterne.

Allo stesso modo, è evidente che il costo della selezione ex ante è tale da scoraggiare la emissione di bandi di importi inferiori ad alcuni milioni di euro.

Figura XII.8 - Stima dei costi di gestione della fase ex ante dei bandi

€ 3.600

€ 29.930 € 33.562

€ 100.000 € 117.130

Importo complessivo per bando

Altre spese

Tariffa esperti esterni

Assistenza tecnica alla redazione Spesa media di comunicazione del bando

Per quanto attiene alle risorse umane interne alle amministrazioni coinvolte nelle attività di gestione dei bandi, le amministrazioni hanno impiegato in media circa 6 risorse professionali per bando, di cui un dirigente, tre quadri e due impiegati, ciascuna delle quali è stato impiegata nell’attività rispettivamente per l’ 8 per cento, il 15 per cento e il 43 per cento del proprio tempo lavorativo complessivo.

Tabella XII.3 - Stima dell’impiego di risorse umane nella gestione della fase ex ante dei bandi

Numero di unità ^{% di impegno del tempo lavorativo}

rispettivo

Dirigenti 1 8

Quadri 3 15

Dipendenti 2 43

Il tempo di svolgimento – medio espresso in giorni – della procedura di selezione connessa al bando varia sensibilmente tra le diverse fasi previste, come rappresentato nella Figura XII.9. Particolare rilevanza assumono i tempi medi previsti per la stesura del bando (64 giorni) e per l’espletamento della valutazione tecnica dei progetti (71 giorni).

Figura XII.9 - Stima dei tempi di svolgimento delle varie fasi della gestione del bando e della durata complessiva 64 31 50 61 31 33 71 47 29 35 10 44 6 15 9 249 Stesura bando Pubblicazione bando

Presentazione proposte alla Regione

Presentazione proposte al soggetto gestore

Verifica requisiti

Nomina esperti

Istruttoria tecnica

Istruttoria economico-finanziaria

Approvazione graduatorie

Pubblicazione graduatori/elenco beneficiari

Nomina commissione di gara

Nomina comitato tecnico scientifico

Lavori commis. di gara per verifica requisiti

Lavori commis. di gara - Comitato T ec. Scient./Esperti esterni

Aggiudicazione pubblicazione graduatoria

T otale giorni

Poiché non tutte le fasi sopra menzionate sono sequenziali, il tempo medio complessivo non risulta dalla somma dei tempi parziali, ma si colloca intorno ai 249 giorni, circa 8 mesi.

Sono necessari ulteriori esercizi di benchmarking per verificare se è possibile comprimere alcune delle fasi, ad esempio mettendo in parallelo alcune sotto-fasi, condividendo tutti i documenti con opportune piattaforme IT, o mutuando documenti amministrativi prodotti da altre amministrazioni con scambi collaborativi.

Solo nel 18 per cento delle esperienze esaminate le amministrazioni hanno adottato la procedura a più stadi nella selezione dei progetti. Tra i vantaggi evidenziati si segnala la possibilità che la procedura offre di promuovere la partecipazione del personale dell’Amministrazione pubblica. Tra gli svantaggi, invece, si rileva l’impiego di tempi lunghi tra le fasi successive del procedimento.

Tuttavia, lo svolgimento di procedure a più stadi è raccomandato tutte le volte che il bando non abbia ad oggetto progetti ordinari di R&I, ma progetti più complessi, come la costituzione di infrastrutture o la gestione di laboratori congiunti, poli di innovazione o centri di competenza. In tutti questi casi si suggerisce l’adozione di procedure più sofisticate, nelle

quali un inevitabile allungamento dei tempi è più che accettabile alla luce della migliore qualità complessiva dei progetti e dei risultati.

Figura XII.10 - Documenti di base per la formulazione dei criteri di selezione

0% 29% 36% 36% Regione M inisteri UE Agenzie valutazione

Nel 82 per cento dei casi oggetto di indagine la selezione dei bandi è stata effettuata seguendo dei criteri definiti in appositi documenti, come manuali, linee guida o altro, elaborati dalle Regioni o da altre amministrazioni quali Ministeri, Unione Europea e Agenzie di Valutazione (Figura XII.10). In più esperienze ci si è attenuti a regole definite in una molteplicità di documenti.

Prevalente è l’utilizzo di linee guida per la selezione dei progetti elaborate nell’ambito delle Amministrazioni regionali e centrali (36 per cento) mentre non risultano casi di impiego di linee guida predisposti da Agenzie di valutazione.

Si tratta di un’area di miglioramento possibile, in particolare in seguito alla messa in operatività della nuova Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, con sede a Milano.

Nel corso della selezione, nel 73 per cento delle esperienze analizzate, le Amministrazioni Pubbliche si sono avvalse di un sistema informatizzato per la gestione del ciclo di vita del bando; nel 62 per cento il sistema informativo è stato acquistato presso terzi mentre nel restante 38 per cento è stato sviluppato in proprio.

Il sistema informativo di supporto alle procedure di gestione del bando è stato predisposto per svolgere diverse funzioni. La Figura XII.11 presenta le risposte in percentuale sulla somma delle risposte multiple, con n. 8 rispondenti totali. Di fatto, tutti i rispondenti utilizzano i sistemi informatizzati per l’assegnazione dei punteggi e l’elaborazione dei punteggi; 6 su 8 anche per la gestione dei rapporti con i proponenti e per l’archiviazione dei documenti e la trasmissione agli esperti, solo 5 su 8 per la ricevuta elettronica e la selezione degli esperti. Nel complesso, non si evidenziano particolari criticità (Figura XII.11).

Figura XII.11 - Tipologia di funzioni svolte dai sistemi informativi per la gestione dei bandi 13% 13% 11% 11% 9% 11% 11% 9% 11% Sottomissione progetto da

parte dei proponenti

Ricevuta elettronica

Gestione Informatica rapporto coi proponenti Gestione archivio esperti

esterni Procedura selezione esperti

esterni Gestione informatica rapporto coi valutatori Trasmissione elettronica progetto a valutatori Assegnazione punteggi da

parte dei valutatori

Elaborazione punteggi