La precarietà come conseguenza del carattere sociologi co dell’azione burocratica.

Il fatto che le decisioni pubbliche siano soggette a un’inevita- bile e continua rivisitazione, e dunque che presentino un profilo strutturalmente instabile e precario, può essere rappresentato co- me elemento riconducibile al carattere sociologico dell’azione bu- rocratica.

Le più recenti ricerche (poste all’intersezione fra la politolo- gia, la sociologia politica e quella dell’organizzazione) in mate- ria di burocrazia e azione burocratica di solito non pervengono

espressamente a questa conclusione, di cui però pongono le pre- messe.

In particolare, il filone di studi sull’amministrazione sviluppa-

tosi in Francia dopo le ricerche di Michel Crozier14

ha condotto a delineare un profilo della burocrazia, e dell’azione burocrati- ca, come una struttura, e un’attività, governate non tanto da li- nee gerarchiche interne, ma dalle relazioni frammentate e mul- tilivello che essa intrattiene con l’ambiente esterno.

Un’analisi realista dell’azione amministrativa, quale emer- ge per esempio dallo studio di Francois Dupuy e Jean-Claude Thoenig15

, mostra che essa, pur formalmente collocandosi all’in- terno della rigidità delle strutture burocratiche istituzionali, si svolge in realtà secondo sottili regole di contrattazione incrocia- ta, il che rende l’Amministrazione «un universo in briciole, co-

ordinato dall’esterno piuttosto che dall’interno [al punto che] per comprendere l’amministrazione bisogna metterla con la testa in basso, perché l’amministrazione si fa con gli altri. Essa non fun- ziona come una piramide guidata dall’alto, ma avanza con meto- do incrementale, per via di aggiustamenti “al margine”, sotto l’im- pulso di terzi accampati sui terreni dove essa opera»16.

Sono emblematicamente riconoscibili, in questa descrizione, i caratteri della precarietà: se l’attività amministrativa si svolge lungo l’incerta accumulazione incrementale degli “aggiusta- menti” che conseguono al continuo intrecciarsi delle relazioni intrattenute con il mondo esterno, il risultato dell’azione buro- cratica non potrà che caratterizzarsi per instabilità e provviso- rietà, essendo naturalmente soggetto a una continua e struttu- rale revisione, in parallelo con il rimaneggiamento del tessuto delle relazioni esterne.

Si tratta di un modello dell’azione amministrativa che si col-

14 _{M. C}

ROZIER, Il fenomeno burocratico, cit.; ID., Il mondo degli impiega-

ti, tr. it. Milano, 1970.

15 _{F. D}

UPUY-J.C. THOENIG, Sociologia dell’azione burocratica, tr. it. Bolo-

gna, 1986, su cui v. M. CAMMELLI-M. FERRARESI, Discussione su: ‘Sociolo-

gia dell’azione burocratica’ di François Dupuy, Jean-Claude Thoenig, in Sta- to e mercato, 1987, pp. 123 ss.

16

S. CASSESE, Introduzione a F. DUPUY-J.C. THOENIG, Sociologia dell’azio-

loca nell’alveo della svolta, avvenuta a partire dal secondo dopo- guerra17

, dalla concezione neutrale dell’amministrazione alla per- cezione del suo carattere inevitabilmente politico (svolta che ave- va indotto amministrativisti come Mario Nigro a sostenere espli- citamente la «indistinzione fra politica e amministrazione»18.

Tuttavia, la peculiarità dell’approccio degli studi sul caratte- re sociologico dell’azione amministrativa è stata anche episte- mologica, poiché queste ricerche hanno determinato un muta- mento di oggetto negli studi di scienza dell’amministrazione, che s’indirizzano non più verso le strutture formali del potere e le architetture normative, ma alle interrelazioni tra gli attori e i centri di interesse, ai conflitti e ai compromessi fra la burocra- zia, le forze economiche e sociali e le organizzazioni politiche.

Da questa variazione metodologica ha preso avvio un ricco filone di ricerche che, analizzando il carattere sociologico degli

strumenti dell’azione amministrativa, ha contribuito anche a e-

videnziarne i profili di instabilità, provvisorietà e precarietà. Infatti, secondo questi studiosi, «uno strumento d’azione pub-

blica costituisce un dispositivo al tempo stesso tecnico e sociale, che organizza rapporti sociali specifici tra il potere pubblico e i suoi destinatari, in funzione delle rappresentazioni e dei significa- ti di cui è portatore»19.

Questo “dispositivo” presenta la caratteristica – propria degli oggetti tecnici – di pervenire al risultato per cui è stato elabora- to attraverso una «spesso caotica … convergenza di informazio-

ni, di adattamento a certi limiti e di arbitraggio tra vie di sviluppo divergenti»20

.

Dunque, come accade negli altri casi di innovazione21, anche

17

Su cui v. R. MAYNTZ, Sociologia dell’amministrazione pubblica, Mila- no, 1982.

18

M. NIGRO, Scienza dell’amministrazione e diritto amministrativo, in

Rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 1968, p. 656.

19

P. LASCOUMES-P. LE GALÉS, L’azione pubblica attraverso i suoi stru-

menti, in ID., Gli strumenti per governare, tr. it. Milano, 2009, p. 3.

20

Ibidem.

21 _{Per questa impostazione, v. G. S}

IMONDON, Del modo di esistenza degli

oggetti tecnici, tr. it. in Millepiani, 2006, pp. 7 ss.; I. HACKING, The Life of Instru-

il successo dell’azione amministrativa non dipende dalla massi- mizzazione dell’efficienza delle tecniche messe a punto dalle strut- ture burocratiche formali, ma dall’esito di una combinazione di fattori eterogenei, le cui interazioni possono, o no, condurre al risultato.

L’azione amministrativa è quindi dominata dall’instabilità, nel senso (già intuito da Michel Foucault) che il raggiungimen- to dei risultati che essa si propone richiede di porre al centro dell’attenzione non l’esercizio del potere o il rispetto della legge, ma le pratiche, complesse e molteplici, che rendono instabili e reversibili i rapporti di potere devono assicurare22

.

Di qui il ruolo delle reti di relazioni e interazioni sociali: non solo l’attività della burocrazia si organizza secondo interrelazio- ni – continuamente mutevoli – fra le strutture formali e l’ambien- te esterno, ma la sua stessa riuscita è misurabile in termini di adattamento alle dinamiche, in costante cambiamento, che si instaurano con quell’ambiente.

In altri termini, l’azione burocratica (in forza del suo carat- tere sociologico) è tanto più efficace quanto più è in grado di adattarsi continuamente alla diversa conformazione che assu- mono le reti di relazioni che essa intrattiene con le lobby, le or- ganizzazioni politiche, le forze economiche e sociali.

Ed è in questo senso che la precarietà dell’azione ammini- strativa si presenta come una conseguenza del suo carattere so- ciologico e come la precondizione della sua efficacia.

Concependo l’azione pubblica come «caratterizzata dal “fai da

te”, dal groviglio di circuiti, dalla casualità, dalla moltiplicazione di attori e obiettivi, dall’eterogeneità, dalla trasversalità delle pro- cedure»23

, le ricerche sul carattere sociologico dell’attività am- ministrativa sono giunte a ritenere essenziale il «cambiamento

costante degli strumenti che costringe le parti ad adeguarsi conti- nuamente»24.

22

Cfr. M. FOUCAULT, Omnes et singulatim. Verso una critica della ragion

politica, tr. it. in ID., Biopolitica e liberalismo: detti e scritti su potere ed eti-

ca, 1975-1984, Milano, 2001, pp. 107-146.

23

P. LASCOUMES-P. LE GALÉS, L’azione pubblica attraverso i suoi stru-

menti, cit., p. 13.

24

La precarietà, come carattere dell’azione amministrativa, si coglie dunque nella necessità che essa, per risultare efficiente, si renda duttile e assuma come metodo ordinario di lavoro il «correre dietro agli strumenti», ossia il modificare continuamen- te i “dispositivi” della propria attività25, compreso l’adeguarsi e conformarsi costantemente ai mutamenti che registrano le reti di rapporti e interazioni intrattenute con il mondo esterno.

E naturalmente, rispetto a questa concezione dell’attività am- ministrativa, anche il continuo mutamento delle regole legisla-