Principi e criteri direttivi concernenti il finanziamento delle funzioni dei Comuni: art 11.

Nell’ambito delle disposizioni di coordinamento della finanza, è l’art. 11 della legge del 2009, recante “Principi e criteri direttivi concernenti il

finanziamento delle funzioni di Comuni, Province e Città metropolitane”,

che ha tracciato i principi di indirizzo per la disciplina attuativa della fiscalità municipale.

Esso ha previsto che tali norme attuative si fondino sulla classificazione delle spese relative alle funzioni dei Comuni in tre categorie fondamentali: . − spese riconducibili alle funzioni “fondamentali”, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, la cui individuazione è rimessa alla legislazione statale, che corrispondono, in qualche modo alle spese essenziali delle Regioni;

. − spese relative alle “altre funzioni”, non riconducibili a quelle fondamentali;

. − spese che, prescindendo dall’oggetto delle funzioni, risultano finanziate con contributi nazionali speciali, finanziamenti dall’Unione europea e con finanziamenti nazionali. primo, dell’art. 11 in combinato disposto con quanto previsto dalla lettera m), secondo comma, dell’art. 2, prevedono il graduale superamento della spesa storica in favore di nuovi criteri sui quali fondare il finanziamento delle spese degli enti locali, appena citate, ossia:

− il fabbisogno standard, per il finanziamento delle funzioni fondamentali; − la perequazione della capacità fiscale, per il finanziamento delle altre funzioni;

− la valutazioni di alcune specifiche caratteristiche degli enti locali, in particolare le dimensioni demografiche e territoriali, che risultano determinanti ai fini dell’ottimale svolgimento delle rispettive funzioni. Il finanziamento integrale è previsto esclusivamente per le spese relative alle funzioni fondamentali, nonché i livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da esse implicate, con riferimento appunto al criterio del fabbisogno standard, ed è assicurato dal gettito derivante da tributi propri,

compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, non soggette a vincolo di destinazione, e da addizionali a tributi erariali e regionali e dall’intervento a compensazione del fondo perequativo di cui all’art.13. Le altre funzioni, che si ripete non sono finanziate interamente, sono coperte con il gettito proveniente da tributi propri, con le compartecipazioni al gettito di tributi non meglio specificati (quindi sia erariali che regionali) e dal fondo perequativo, basato appunto sul concetto di capacità fiscale per abitante.

Al finanziamento delle spese è contrapposta la soppressione dei trasferimenti statali e regionali agli enti locali, ad oggi diretti al finanziamento di entrambe le tipologie di funzioni, ad eccezione degli stanziamenti destinati ai fondi perequativi ai sensi dell’art. 13 e di quelli in essere sulle rate di ammortamento dei mutui contratti dagli enti locali. Da ultimo, si evidenzia che è previsto l’integrale finanziamento degli eventuali oneri derivanti dal trasferimento agli enti locali, di funzioni amministrative statali o regionali.

Secondo quanto previsto dall’art. 12 della legge n. 42, che contempla una pluralità di interventi normativi dello Stato e delle Regioni, volti a diversificare le fonti di entrata del Comune, è la legge statale ad “individuare” tributi propri dei Comuni, anche in sostituzione o trasformazione di tributi già esistenti, ed anche attraverso l’attribuzione agli stessi Comuni di tributi o parti di tributi “già” erariali, definendone i presupposti, i soggetti passivi, le basi imponibili e le aliquote di riferimento garantendo ai Comuni un’adeguata flessibilità.

E’ bene precisare che la nozione di “tributo proprio” deve essere letta “in

senso atecnico, posto che per essere effettivamente tali dovrebbero essere istituiti e regolamentati dai medesimi enti locali, cui invece non compete alcuna potestà impositiva”.

Curioso notare come la lettera g) dell’articolo in esame attribuisca alle Regioni, nell’ambito dei propri poteri legislativi in materia tributaria, e nel rispetto del divieto di doppia imposizione, il potere di “istituire” nuovi tributi comunali, specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti alle autonomie territoriali.

In base quindi al tono letterale del precetto normativo, alla legge statale è attribuito il compito marginale di “individuare” i tributi locali (sia preesistenti che nuovi), mentre la legge regionale può “istituirne” di nuovi. L’autonomia tributaria dei Comuni si manifesta nel potere loro attribuito, nei limiti fissati dalla legge statale, di:

– modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti e di introdurre agevolazioni, coerentemente a quanto previsto in materia di “flessibilità fiscale”;

– fissare le tariffe per prestazioni o servizi offerti anche su richiesta dai singoli cittadini, nel rispetto delle normative di settore e delle delibere delle autorità di vigilanza;

– “stabilire e applicare” uno o più tributi, disciplinati dai decreti attuativi, finalizzati a particolari “scopi” quali, a titolo esemplificativo, la realizzazione di opere pubbliche, di investimenti pluriennali nei servizi sociali, ovvero al finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana. Molto importante è l’esplicita individuazione delle entrate dei Comuni che devono essere specificamente destinate al finanziamento delle funzioni fondamentali, che in via transitoria, sono quelle derivanti dal gettito della compartecipazione all’IVA, della compartecipazione all’IRPEF e dell’imposizione immobiliare, con esclusione dell’abitazione principale. Da ultimo, l’art. 12 prevede forme premiali per le unioni e fusioni tra Comuni, quali l’incremento dell’autonomia impositiva e l’introduzione di agevolazioni. Le previsioni dell’articolo in esame lasciavano degli spiragli aperti verso una fiscalità anche basata su tributi propri e ipotizzavano una legislazione regionale in materia di tributi comunali: “entrambe le previsioni non hanno

avuto coerente svolgimento nel decreto attuativo, che fissa un quadro di entrate che si può considerare esaurito dalla disciplina statale”77_.

77  _{Buzzacchi C. (2009), Federalismo fiscale all’italiana: il ruolo chiave dei livelli}

essenziali delle prestazioni e dei costi standard, Società Italiana di economia pubblica,

3.3. Cenni sui principi e criteri direttivi dei fondi