Il principio di capacità contributiva e il dovere di solidarietà di cui all’art. 38 della Costituzione

Rimandando al paragrafo successivo l’analisi circa la compatibilità sia dell’intero impianto delineato dal D. Lgs. 252/2005 che dei singoli momenti che contraddistinguono il fenomeno previdenziale (finanziamento, accumulazione ed erogazione) rispetto al principio costituzionale di capacità contributiva, l’ulteriore verifica che a questo punto si impone consiste nel delineare il rapporto tra l’art. 38¹⁸⁹ e l’art. 53¹⁹⁰

189 Si rinvia ai paragrafi 1.3.4 e 1.3.5 circa l’attuale funzione dell’art. 38 Cost. nel nostro ordinamento.

della

190 Cfr. I. Manzoni, Il principio di capacità contributiva nell’ordinamento costituzionale

italiano, Torino, 1965, 156 ss; G. Gaffuri, L’attitudine alla contribuzione, Milano, 1969,

111 Costituzione, ossia nell’accertare se indicazioni in merito al finanziamento del sistema possano dedursi dalla norma costituzionale che regola il principio di capacità contributiva¹⁹¹

L’adozione di un sistema previdenziale fondato sulla ripartizione, l’insussistenza di un qualsiasi nesso di corrispettività tra l’obbligo contributivo e le prestazioni previdenziali nonché l’abbandono di ogni equilibrio tra prestazioni e contributi con l’affidamento a scelte di politica legislativa della stessa determinazione dell’onere contributivo dimostrano che la funzione dei contributi previdenziali è quella di fornire agli enti

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Federico, Tasse, tributi paracommutativi e prezzi pubblici, Torino, 2000.; E. De Mita, La

capacità contributiva, in Dig. Disc. Priv. Sez. comm., Torino, 1987, II, 465; V. Uckmar, Principi comuni di diritto tributario costituzionale, Padova, 1999, A. Di Pietro, Potere normativo e funzione amministrativa nell’applicazione degli indici di capacità contributiva all’Irpef, in Rass. trib., 1984, I, 349.

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Rimandando alle considerazioni già svolte nel paragrafo 1.3 circa la natura giuridica dei contributi previdenziali (si veda inoltre G. Melis, Sulla incostituzionalità del “contributo”

a favore dell’Enpam di cui all’art.1, comma 39, della L. n. 243 del 2004, in Rass. Trib. n.

1/2006, pag. 59 e seguenti), va preliminarmente ricordato che la questione tradizionalmente non pare assumere rilievo in sede dottrinaria e giurisprudenziale per la nota esclusione dei contributi previdenziali dall’area dei tributi. In questa sede è però opportuna una qualche riflessione nel presupposto che il contributo previdenziale sia invece riconducibile fra le imposte dirette a finanziare i servizi indivisibili.

Indipendentemente dall’accoglimento di una piuttosto che dell’altra delle tesi sulla portata e sull’autonomia del limite posto dall’art. 53 Cost., non sembra, infatti, dubbio che la questione del rapporto fra finanziamento del sistema previdenziale e principio di capacità contributiva sia circoscritto dalla qualificazione del contributo come imposta o come corrispettivo della prestazione previdenziale.

Infatti nella denegata ipotesi si accettasse la ricostruzione del contributo previdenziale quale corrispettivo non sussisterebbe alcun problema rispetto al principio di capacità contributiva stante la nota esclusione dei corrispettivi dall’area di operatività dell’art. 53 Cost. Qualche riflessione meriterebbe invece la ricostruzione del tributo come imposta di scopo laddove si accedesse alla tesi che collega il principio di capacità contributiva con gli indici rilevatori del godimento di servizi pubblici. Peraltro pur ribadendo l’inaccettabilità di siffatta costruzione va qui affermata l’irrilevanza, almeno da un punto di vista giuridico, della finalizzazione delle entrate contributive alla copertura delle spese previdenziali stante l’indivisibilità di queste rispetto ai singoli cittadini.

Il sistema a ripartizione ed il frequente ricorso a forme di fiscalizzazione degli oneri sociali di finanziamento del sistema non permettono di collegare il “servizio” previdenziale al singolo contribuente.

Appare pertanto irrilevante che alla titolarità dei fatti espressivi di quella forza economica nel quale da ultimo consiste la capacità contributiva si accompagni l’eventuale godimento dei servizi. Ne consegue che l’eventuale mancanza della fruizione di servizi previdenziali in capo al soggetto passivo dell’obbligazione contributiva previdenziale non determinerà un profilo di illegittimità costituzionale della norma impositiva né la possibilità per il contribuente di sottrarsi all’obbligo della contribuzione.

112 previdenziali i mezzi necessari alla realizzazione dei compiti loro affidati dalla legge per la soddisfazione immediata di un interesse pubblico¹⁹²

L’obbligo contributivo – così come qualunque altra imposta – è giuridicamente indipendente sia dall’effettiva erogazione delle prestazioni previdenziali, sia dal vantaggio che i soggetti obbligati potrebbero trarre dalla realizzazione della tutela previdenziale.

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Il dovere alla contribuzione previdenziale risponde esclusivamente al soddisfacimento di un interesse pubblico assolvendo la funzione di reperimento dei mezzi necessari agli enti che con la loro attività devono soddisfare questi interessi. Il gettito dei contributi è infatti destinato “alla

corresponsione indifferenziata delle prestazioni a chi si viene a trovare nelle condizioni previste dalla legge per averne diritto, realizzando in tal modo la solidarietà di chi lavora e di chi trae vantaggio da un lavoro altrui, a favore dei lavoratori che si vengono a trovare in uno stato di bisogno”¹⁹³

Il sistema previdenziale obbligatorio si inserisce così pienamente nella logica dell’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica; esso è strumento di redistribuzione del reddito nazionale tra i soggetti protetti attraverso il triplice meccanismo del prelievo dei mezzi finanziari per il tramite dell’obbligo di contribuzione (contributi e altre imposte utilizzate al fine previdenziale in ipotesi di fiscalizzazione), del concorso dello Stato al finanziamento del sistema e dell’erogazione delle prestazioni previdenziali.

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In un sistema di sicurezza sociale generalizzato il prelievo contributivo non può più essere semplice prestazione imposta, ma diviene tributo a carattere progressivo, che deve corrispondere a quei caratteri di

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Si rimanda inoltre alle considerazioni svolte nel paragrafo 1.3.5.

113 generalità, universalità (a parità di capacità contributiva¹⁹⁴) voluti dalla Costituzione¹⁹⁵

Interessanti al riguardo, appaiono le tesi che pongono in risalto la matrice solidaristica del dovere di contribuzione

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196

La figura del contributo previdenziale, quantunque non espressamente nominata, pare dunque sottintesa alla norma costituzionale unicamente nella prospettiva di garantire la tendenziale autosufficienza del sistema. Ed in questo scenario il rapporto fra finanziamento del sistema previdenziale e capacità contributiva non è diverso dal rapporto con qualsiasi altra forma di obbligazione tributaria.

e la necessità di coordinamento con le altre norme costituzionali. Il profilo della solidarietà è infatti insito nel sistema delineato dall’art. 38 Cost. che peraltro si limita ad imporre l’indicazione minimale, ancorché prioritaria che, all’interno dello stesso sistema, siano previsti i mezzi adeguati a finanziare un sistema previdenziale fondato sulla proporzionalità delle prestazioni rispetto al tenore di vita (2° comma) anche ricorrendo, anche se in via solo residuale, all’integrazione dello Stato (4° comma).

A tal fine occorre evidenziare che nel disegno costituzionale la duplice appartenenza del soggetto, alla collettività nazionale nonché alla categoria produttiva alla quale appartiene la sua attività lavorativa, non consente l’applicazione di una duplice imposta sulla sua retribuzione. Solo l’imposta generale su tutte le categorie reddituali si giustifica infatti come

194 Così R. Braccini, Finanza contributiva e fiscale nel passaggio dall’assistenza sanitaria

di categoria a quella egualitaria, in Giur. Cost., 1982, I, pag. 2486.

195 La validità di questa ricostruzione sistematica non può essere smentita dall’osservazione che si tratterebbe comunque di un’imposta che colpisce solo determinate categorie o gruppi di persone; tale situazione sembra da un lato aprire un nuovo scenario teorico configurando il contributo previdenziale come una sovraimposta e, dall’altro, sollecitare l’opportunità di eliminare fenomeni di doppia imposizione che la sola deduzione dei contributi previdenziali versati dal reddito imponibile ai fini Irpef non sembra sufficiente a prevenire. La redistribuzione non potrà infatti essere limitata nell’ambito del reddito di lavoro dipendente, ma investire l’intera platea dei contribuenti nella misura in cui esprimano pari “capacità contributiva”.

196 V. Lombardi, Solidarietà politica, solidarietà economica e solidarietà sociale nel quadro del dovere costituzionale si prestazione tributaria, in Temi trib., 1964, 597 ss.; ID., Contributo allo studio dei doveri costituzionali, Milano, 1967, 349 ss.; I. Manzoni, Il principio, cit., 20 ss.; F. Moschetti, Il principio, cit., 71 ss.

114 fonte di contribuzione al finanziamento del sistema previdenziale obbligatorio ed a condizione che essa operi in condizioni di eguaglianza con gli altri consociati¹⁹⁷

Il modello di contribuzione costituzionalmente compatibile deve correlarsi funzionalmente ancorché non in termini di corrispettività alla prestazione previdenziale, la quale ne giustifica l’imposizione autoritativa (art. 23 Cost.)

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198

. In questa concezione, che è poi quella tradizionale della nostra legislazione, la contribuzione si coordina, in un rapporto mediato, con la prestazione previdenziale, poiché entrambe le figure si riferiscono sia pure in vario modo, allo stesso parametro, che è dato dalla retribuzione del lavoratore. Il contributo è così “quota di retribuzione”, dal quale discende il trattamento previdenziale che assume quale parametro per la salvaguardia delle esigenze di vita la retribuzione.¹⁹⁹

Tutto ciò in un sistema fondato sulla solidarietà generale che consente di trovare le basi teoriche ed i mezzi per la tutela universalistica non più in un’ottica meramente sinallagmatica e categoriale, bensì generalizzata e gravante, anche a livello economico, sull’intera collettività, così da superare il sistema contributivo per riconoscere il diritto alle prestazioni di ogni individuo che si trovasse in condizione di bisogno, attraverso un principio di automaticità, attuando un sistema a ripartizione per l’ulteriore finalità della redistribuzione del reddito.

Ed in quest’ottica si rinviene la conciliazione fra i principi dell’art. 38 Cost. ed i principi contenuti nell’art. 53 Cost. Il concorso alle spese

197 La natura tributaria del contributo imporrebbe allora di neutralizzare la sua valenza discriminatrice rispetto alle categorie chiamate a contribuire al finanziamento dei soggetti deputati all’attuazione del sistema previdenziale pubblico, consentendo la detrazione dello stesso contributo (rectius imposta categoriale) dall’imposta generale sul reddito. Unicamente a tale condizioni sembra infatti possibile conservare nel sistema costituzionale attuale il contributo previdenziale che in realtà cela un’imposta sui redditi lavorativi. Diversamente R. Braccini, op. cit., che parla di “contributo disciplinato in funzione di tributo” di talché si imporrebbe “la sua espunzione dal sistema previdenziale cui è antinomico; indipendentemente dall’adozione di provvedimenti di fiscalizzazione”.

198 L’imposizione patrimoniale così imposta (sulla retribuzione del lavoratore) si radica quindi nella coessenziale “causa praevidentalis” che informa il rapporto intercorrente tra la contribuzione e la prestazione previdenziale stessa.

115 generali può, in una parola, ricomprendere anche quello per la spesa previdenziale e la capacità contributiva essere letta anche in chiave previdenziale.

Il contributo previdenziale, così concepito, è quindi congruo strumento al perseguimento dei fini di cui all’art. 38 Cost., dando luogo ad un sistema previdenziale consimile a quello di altri modelli europei, cioè “aperto” sia alla previdenza volontaria privata “complementare” e individuale e non repressa dall’intervento “integrativo” dello Stato che, anzi, la consente²⁰⁰

Dalla suddetta configurazione come prelievo autoritativo tale da concretare il “concorso alle spese pubbliche” espressione dei doveri di solidarietà, discende la pacifica, anche se mai riconosciuta applicabilità dell’art. 53 della Costituzione a tutti i contributi relativi al sistema di previdenza obbligatoria.

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La stessa questione dell’applicabilità al principio di capacità contributiva emerge poi, in tutta la sua rilevanza relativamente ai contributi destinati alla previdenza complementare. Solo per quest’ultimi infatti la ricostruzione giuridica del rapporto previdenziale sembra sostenere ragioni sufficienti ad escluderli dall’ambito applicativo dell’art. 53 Cost. se si ritiene che la rilevanza giuridica della commutatività costituisce condizione sufficiente a collocare un contributo, come quello per la previdenza complementare fuori dal principio costituzionale in questione.

200 Tali conclusioni vanno però lette anche in una prospettiva storica che tenga conto del conflitto fra il sistema di sicurezza sociale idealizzato nei progetti e la situazione concreta: il sistema italiano, pur compiendo il passaggio verso l’obbligatorietà della tutela, forse non permetteva un’applicazione integrale della sicurezza sociale proprio a causa della sua forte tradizione di tipo assicurativo mutualistico, che aveva improntato di sé le norme del primo cinquantennio del secolo XX. I principi della sicurezza sociale, invece, lungi dal rimanere ideali sociologici o politici, volevano essere tradotti in norme positive e rapporti giuridici, come era accaduto negli altri Stati, dando concretezza alla responsabilità sociale della collettività, attraverso la comprensività, l’universalità e l’uguaglianza delle prestazioni, e soprattutto la solidarietà generale e fra generazioni. Essendo la sicurezza sociale un concetto unitario e fondamentalmente finalistico, le soluzione attuative dovevano essere anch’esse unitarie: questo doveva essere l’elemento distintivo rispetto alle assicurazioni sociali, caratterizzate, invece, dalla molteplicità di soluzioni.

116 Come abbiano visto²⁰¹

Definito quindi il rapporto tra l’art. 53 e l’art. 38 Cost., cercheremo nel prossimo paragrafo di tracciare delle conclusioni circa la natura agevolativa dell’attuale sistema previdenziale privato e della sua compatibilità con le norma costituzionali.

la natura impositiva dei contributi alla previdenza complementare è smentita dalla inesistenza di un vero e proprio obbligo alla contribuzione, stante il perdurare della libertà di adesione al sistema previdenziale complementare, pur riconoscendo l’esistenza di condizionamenti forti (gli incentivi fiscali e le agevolazioni che analizzeremo nel prossimo paragrafo), ma insuscettibili di qualificare il rapporto in termini di obbligatorietà.

1.5.8 Adozione del modello EET “ibrido”, sua configurabilità in