Programma di conversione dei terreni agricoli in aree boscate

Il “Programma di Conversione dei Terreni Agricoli in Aree Boscate” (Program on Converting

Cropland to Forest, PCCF) venne avviato dal governo di Pechino nel 1999 con l’obiettivo di

ridurre erosione del suolo e desertificazione, oltre che a puntare ad un aumento della copertura forestale, ritirando i terreni marginali a forte pendenza dalla produzione agricola. Conosciuto nel mondo anche come “Grain for Green” (letteralmente “Grano per il Verde”) è il più grande programma di ritiro dei terreni nei paesi in via di sviluppo, con l’obiettivo di convertire circa 14,67 milioni di ettari di aree coltivate in foresta (di cui 4,4 milioni di ettari sono terreni con pendenze superiori ai 25°) entro il 201 0 (Bennet, 2007).

Anche se in attesa del suo completamento, questo programma potrebbe rappresentare un aumento del 10-20% della superficie forestale nazionale, e una diminuzione del 10% della superficie coltivata.

Oltre ai 14,67 milioni di ettari da convertire entro il 2010, l’Amministrazione Forestale di Stato ha pianificato un secondo obiettivo che è quello di imboschire un’area approssimativamente uguale di terreni incolti e montuosi. In realtà questo rappresenta semplicemente la volontà di

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continuare con questa politica di riforestazione anche oltre l’anno di scadenza del programma. Il periodo delle sovvenzioni quindi verrà esteso fino al 2017 (Bennet, 2007).

La fase pilota del programma venne condotta dal 1999 al 2001 nelle provincie dello Shaanxi e Gansu, situate nel medio-alto bacino del Fiume Giallo, e nella provincia del Sichuan, nell’alto bacino del Fiume Azzurro. Alla fine di questa fase, il programma PCCF venne attuato in circa 27 000 villaggi in 400 contee in 20 provincie, con un totale di 1,2 milioni di ettari di terreni coltivati già convertiti e 0,47 milioni di ettari di zone incolte già riforestate (Xu et al., 2004). Secondo i rapporti annuali del governo, dopo la piena attuazione del programma nel 2002, esso è stato esteso in 1897 contee in 25 provincie; alla fine del 2003 il programma comprendeva oltre 2000 contee, aveva convertito 7,2 milioni di ettari di terreni coltivabili e riforestato 4,92 milioni di ettari di zone incolte.

Durante la fase pilota venivano convertiti mediamente di 408 000 ettari. Subito dopo la piena attuazione del programma questi balzarono a 2,9 milioni di ettari all’anno, nel periodo 2002-2003, più di sei volte tanto. Nella fine del 2005, un totale di circa 9 milioni di ettari di terreni coltivabili erano già predisposti alla conversione.

Attualmente il programma è portato avanti in oltre 2 000 contee in 25 provincie, un’area molto vasta con ampia eterogeneità ecologia ed economica, e prevede la partecipazione di decine di milioni di famiglie che vivono in zone rurali. Il budget totale del programma è di 337 miliardi RMB (pari a oltre 28 miliardi di euro) (Bennet, 2007).

Il “Programma di Conversione dei Terreni Agricoli in Aree Boscate” si distingue dagli altri programmi forestali per il ruolo nella conservazione delle acque e del suolo e poiché uno dei primi, e sicuramente il più ambizioso, programma che sfrutta “pagamenti per i servizi ambientali” (“payment for environmental services”, PES). La maggior parte degli altri programmi forestali, come il Three Norths Shelterbelt Program ed il Programma di protezione delle foreste naturali, sono resi operativi dalle imprese forestali statali o dalle autorità forestali locali. Diversamente, il PCCF utilizza un regime di pagamento pubblico che coinvolge direttamente milioni di famiglie che vivono in ambiente rurale come agenti fondamentali per l’attuazione del progetto (SFA, 2003). Questo rappresenta un importante punto di partenza di una diversa gestione delle risorse forestali in Cina, basata su una partecipazione che parte dal basso, decentralizzata e volontaria (Bennet, 2007).

I sussidi del PCCF agli agricoltori sono sia in denaro che in natura. Il programma prevede che gli agricoltori che decidono di convertire terreni coltivati degradati e pendenti in “foreste ecologiche” (così vengono definite, quasi ironicamente, dall’Amministrazione Forestale di Stato le foreste per la produzione di legname), “foreste economiche” (frutteti o piantagioni coltivate a scopi medicinali) o praterie saranno compensati con tre tipologie di contributo: una fornitura annuale in grano, un aiuto in denaro, semenzali gratuiti forniti poco prima del periodo di piantagione (Bennet, 2007).

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In base al piano del programma del 2003, la fornitura annuale di grano è di 2250 kg/ha nelle zone del bacino del Fiume Azzurro e di 1500 kg/ha nelle zone del bacino del Fiume Giallo. Il sussidio annuale in denaro è di 300 RMB (circa 25 euro) per ogni ettaro di superficie ammissibile. Entrambi i contributi, grano e denaro, hanno una durata di otto o cinque anni, a seconda che venga messa a dimora rispettivamente “foresta ecologica” o “foresta economica” e prateria (Xu et al., 2004).

Infine, tutti i redditi derivanti da foreste e praterie nell’ambito del PCCF sono esenti dalla tassazione.

Il programma quindi può definirsi uno schema pubblico per il pagamento di servizi (PES): esso è principalmente a carico del governo centrale, con i fondi del progetto gestiti dal Ministero delle Finanze.

I pagamenti del programma sono in media molto generosi, anche per gli standard internazionali, senza contare che nel lungo periodo gli agricoltori delle località nelle quali il PCCF è attuato saranno i beneficiari diretti sia dei futuri servizi ambientali, sia dei futuri introiti (difficili da stimare) derivanti dal legname tagliato.

Tuttavia non mancano i problemi, soprattutto nei benefici a breve termine che i partecipanti dovrebbero recepire. Per esempio alcune norme di compensazione non tengono conto in modo adeguato della produttività regionale e inter-familiare, generando in certi casi un deficit di risarcimento alle famiglie dei partecipanti. Un altro problema è quello di verificare se i sussidi vengano effettivamente recapitati ai partecipanti. Alcuni studi effettuati durante la fase pilota hanno dimostrato che non è stato raggiunto il risarcimento integrale ad una certa percentuale di partecipanti al programma (Zuo, 2001). Infine, in base ad un sondaggio nazionale di valutazione del PCCF, condotto dall’Amministrazione Forestale di Stato alla fine del 2003, il 21% delle famiglie intervistate lamentava che la lentezza dei sussidi è stato il problema maggiore nella partecipazione al programma (Bennet, 2007).

Nonostante i problemi, se il programma sarà ultimato con successo, i benefici ricavabili potrebbero estendersi ben oltre i confini del paese; la superficie forestale potrebbe avere un aumento del 10-20% con un notevole impatto sulla fornitura nazionale del legname, dando alla Cina un’impronta crescente in campo internazionale nei mercati del legno, e quindi sulle pressioni nelle foreste di tutto il mondo.

Recentemente l’Amministrazione Forestale di Stato si è impegnata ad ultimare la conversione dei 14,67 milioni di ettari entro i tempi previsti dal programma. Nella metà del 2007 è stata avviata una nuova politica che estende il programma di ulteriori 8 anni, nei quali il governo si impegna a migliorare la qualità della realizzazione e della progettazione.

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Figura 6.9 Area di piantagione con il programma PCCF in Cina, suddivisa in terreni coltivabili (croplands) e terreni aridi non coltivabili (barren lands) (Chen et al., 2009).

Nel 2007 sono stati realizzati 1,12 milioni di ettari attraverso il PCCF, dei quali 85 300 ettari di terreno coltivabile convertito in foresta, 1 milione di ettari di riforestazione in zone incolte e 36 900 ettari di aree boscate fuori foresta, di recente incluse nel programma (SFA, 2008).

Delle piantagioni realizzate in terreni agricoli, l’86,22% sono stati convertiti in “foreste ecologiche”, il 24,70% si tratta di terreni con pendenza superiore ai 25° ed il 21,58% erano zone a grave rischio di desertificazione.

L’investimento complessivo nel 2007 per il “Programma di Conversione dei Terreni Agricoli in Aree Boscate” è stato di 23,514 miliardi RMB, dei quali circa l’80% impiegati direttamente dal governo centrale. In quell’anno sono state coinvolte nel progetto circa 30 milioni di famiglie che vivono in zone rurali del paese (SFA, 2008).