Laura Calcagnini
Università degli Studi Roma Tre, Dipartimento di Architettura
Parole chiave
Residenze per studenti universitari, Programmi economici, Partenariato pubblico-privato, Università statali e no profit, Stati Uniti d’America
Abstract
The United States of America support the right to education with a total public expenditure of 6,9% of GDP, a share higher than most other countries, including Italy (1.5%).
The financing of U.S. universities has several sources: the students tuition fees, the state and federal funding, donations and private funds, endowment from invested capital, gains on sales, services, ancillary assets (including charges for room and board services for students and teachers).
When examining the cost of attendance at institutions of higher education, room and board represents approximately 50% (30% in private and 66% in public) of the expenses that students and their parents face. University administrations consider that provide housing and facilities on college campuses have a positive influence on the overall student enrollment, but at the same time, they struggle to manage applications from students in terms of quantity and quality.
Most States currently face deep budget deficits, which has led to an overall reduction of state allocations for student housing construction and renovation, the reprioritization of state budgets has left many public university housing administrators to their own devices for securing capital improvement funds. Many institution have therefore tried to solve their housing problems, by the end of the nineties, by privatizing some of their residence halls.
Each State, meeting the federal goals and standard, must take responsibility of raising funds and education in its territory: during the last decade the University of Kansas, one of the six universities in the State, was benefiting from three state-funded residence hall projects totaling $18.6 million; the State of Florida has used state assets to fund university housing capital improvements: so did the state of Texas; the University of Wisconsin have complained the cuts to residence halls budgets determined by the State; the University of Oregon has been desperately looked for money to renovate its residence halls during the past decade until today: a huge dormitory construction is scheduled to begin later this summer, it would be cost $45 million which will be funded by revenue bonds sold by the university itself.
This paper will present a critical overview of United States funding programs for residence halls maintenance and construction in higher education institutions.
Premessa
In termini di diritto allo studio, gli Stati Uniti risultano tra le nazioni che lo sostengono maggiormente con una spesa pubblica complessiva per l’istruzione superiore pari al 6,9% del Pil, una quota molto alta rispetto alla maggior parte degli altri Paesi (1,5%) [Istat 2014]. In termini di requisiti, il target prestazionale delle residenze universitarie negli Stati Uniti si muove da tempo verso standard tecnologici e spaziali che includono sistemi personalizzati per il comfort ambientale, spazi e risorse integrative per l’apprendimento, rispetto al quale il nostro Paese, grazie anche ai meccanismi di co-finanziamento e alla normativa che li supporta non è così distante. [Del Nord 2014]. Inoltre, il meccanismo delle residenze universitarie statunitensi viene considerato tra i migliori funzionanti nel mondo [Marrucci 2004] soprattutto per la capacità di aver esportato e reso efficiente un modello di studio e di vita
universitaria che include gli alloggi per gli studenti e che in realtà nacque in Europa1 e che trova nel
nostro continente un modello simile solo nella Gran Bretagna [Baratta 2014].
Lo stato del parco edilizio dei college e delle Università statunitensi è costituito da un portfolio di strutture per le residenze universitarie piuttosto datate costruite negli anni 1960 e 1970 per la generazione del dopoguerra. Le generazioni successive si riversano ad oggi nelle università della nazione senza avere alcun interesse a vivere in dormitori che abbiano lo stile di un tempo; gli studenti universitari americani già da qualche anno non concepiscono si possa condividere un bagno con un intero piano, si aspettano televisori a schermo piatto, accessi a Internet ad alta velocità ovunque, per ragioni accademiche e sociali, insieme con angoli accoglienti in cui studiare, o in caso di istituti in climi caldi addirittura una piscina per il tempo libero e un patio per il barbecue.
Questi servizi potrebbero sembrare eccessivi ma la competizione tra le università, tesa ad attrare i migliori talenti, fa in modo che esse cerchino di dare ai potenziali studenti tutto ciò che desiderano. Coloro che si occupano di programmazione, progettazione e costruzione di residenze universitarie considerano che i diversi meccanismi che influenzano il settore siano [Fabris 2011]:
i meccanismi di finanziamento, in particolare il finanziamento alternativo inteso come partenariato pubblico-privato: molte università hanno preso in esame molto attentamente le partnership con i privati per il finanziamento dei progetti;
le tipologie funzionali a uso misto e non esclusivamente residenziale e il rapporto con il contesto urbano: per contribuire a promuovere i quartieri più vivaci e aumentare possibilità delle comunità circostanti, alcuni recenti progetti di residenze comprendono negozi di vendita al dettaglio e ristoranti con spazi aperti a utenti non universitari;
la definizione di nuovi spazi comuni flessibili e innovativi: sono alte priorità la definizione di spazi per l’apprendimento informale e spazi per gli studenti di collaborare per progetti.
La sostenibilità come strumento di apprendimento e stile di vita: le Università stanno usando tecnologie e sistemi verdi all’avanguardia per influenzare il comportamento degli studenti, promuovere la sostenibilità fisica, e migliorarne il curriculum. È evidente che, alla luce di un patrimonio esistente di edifici universitari statunitensi, non vetusto ma considerato tale, alla luce degli standard di comfort attesi oggi dagli studenti e nell’ottica dell’importanza del costo finale dell’alloggio vincolato alle logiche di mercato e dunque alla disponibilità degli studenti, i meccanismi di finanziamento assumono particolare importanza perché condizionano sia i termini precedenti sia, in linea più generale, la qualità del costruito. Da questi aspetti scaturisce la volontà di indagare il meccanismo di finanziamento delle residenze universitarie degli Stati Uniti.
1 Il Collegio di Spagna, sembra essere il primo edificio documentato, voluto dal Cardinale Arbozon, che affidò la progettazione
a Matteo Gattapone, costruito con l’intento di fornire un riparo agli studenti spagnoli che giungevano nella città bolognese [Chiarantoni, 2004].
È necessario sottolineare che il sistema universitario statunitense è piuttosto ampio se intenso come l’insieme di tutti gli istituti (Università, College, etc.) che definiscono un quadro di formazione a livello universitario. Esistono oltre 7400 istituti accreditati di formazione superiore, di cui possiamo considerarne circa 3000 come college e università che offrono titoli quadriennali o superiori;
l’articolazione tra pubblici2 e privati è così strutturata: circa 700, una minoranza del 23%, sono
pubblici ma accolgono circa il 65% degli studenti3; dei restanti 2300 privati tuttavia oltre 1600 sono
istituzioni no-profit e circa un terzo for-profit [IES 2014]. Nel complesso di questi oltre 2000 istituti,
circa il 10% sono classificati come Doctoral Universities - Highest Research Activity4 ossia università nate
con la missione della ricerca e della didattica.
Fonti generali del finanziamento delle Università degli Stati Uniti d’America
Il finanziamento delle residenze universitarie negli Stati Uniti d’America varia in funzione dello Stato e delle Istituzioni. Questo comporta una casistica piuttosto ampia che non solo, si differenzia tra i cinquanta Stati che costituiscono gli Stati Uniti d’America, ma anche, all’interno dei singoli Stati, tra le singole pubbliche Istituzioni. Alla luce di questa complessità il presente contributo prospetta un quadro generale dei meccanismi esistenti per il finanziamento delle Università, con particolare riferimento a quelle statali, e indaga, attraverso alcuni casi studio, le recenti applicazioni nell’ambito delle realizzazioni di alloggi universitari. In linea generale le università americane sono, sul piano normativo e amministrativo, in grande misura autonome (incluse quelle statali), mentre non lo sono in ugual misura, sul piano economico dove “l’intervento pubblico è assolutamente dominante sul piano finanziario, sia con il finanziamento diretto delle università statali che con il sostegno al diritto allo studio e alla ricerca scientifica di tutte le università pubbliche e private” [Marrucci 2004]. Non esiste un meccanismo preferenziale o unico per il finanziamento delle Università, piuttosto
2 Proprietà dello Stato locale (non del governo federale), è inoltre interessante rilevare che, tra quelli privati la grande
maggioranza ha comunque natura no-profit; solo il 10% circa è for-profit [Marrucci, 2004].
3 Nell’autunno 2013 oltre 10,5 milioni di studenti hanno fatto domanda per corsi di laurea di 4 anni. [NCES 2013]. 4 La classificazione è in realtà sotto articolata in due classi di High Research University: R1 (115 Istituti), R2 (107 Istituti);
delle Doctoral university di tipo R1 circa due terzi sono pubbliche, il resto private ma tutte no-profit; quelle pubbliche arrivano fino a 50.000 studenti, mentre quelle private fino a un massimo della metà [Marrucci 2004].
esistono diverse fonti attraverso le quali queste istituzioni si finanziano.
In primis, sia le università private che quelle pubbliche, utilizzano come finanziamento le tasse di iscrizione degli studenti (evidentemente molto alte nel caso delle istituzioni private), a seguire un importante contributo viene dalle donazioni da parte di benefattori che sono spesso ex alunni (questa pratica è piuttosto diffusa perché incentivata fiscalmente) e dalle rendite finanziare che l’Università stessa ottiene grazie ai propri capitali accumulati e investiti (questo meccanismo viene chiamato
endowment), le istituzioni pubbliche ricevono anche finanziamenti dal proprio Stato (ma non dal
Governo Federale); infine i docenti ottengono quote considerevoli di finanziamento della ricerca per buona parte dalle agenzie governative federali. Gli utili dovuti ad attività ausiliare, servizi (incluse le tariffe dei servizi di vitto e alloggio per studenti e docenti) corrispondono in genere alle spese che l’università sostiene per offrire quegli stessi servizi.
È bene specificare il fine prevalente di queste diverse forme di finanziamento: il contributo statale è quasi interamente costituito da un finanziamento per le spese generali che ciascuno Stato attribuisce alle proprie università pubbliche, ovviamente a carico della fiscalità generale dello Stato; solo una minima quota del finanziamento di provenienza statale (2%) è invece diretto a finanziare specifici progetti di ricerca o a compensare attività di servizio svolte dall’università. Viceversa, il Governo Federale non contribuisce direttamente alle spese generali delle università, ma finanzia gran parte della ricerca che si svolge in esse, tramite le sue agenzie federali, come la National Science Foundation (NSF),
i National Institutes of Health (NIH), etc.5 Le donazioni sono prevalentemente destinate a scopi diversi
dalla ricerca quali il miglioramento delle strutture didattiche e la costruzione di edifici; più di ogni altra fonte di finanziamento i contributi delle agenzie federali e le donazioni innescano un meccanismo che incentiva la qualità della produzione accademica, sia per accedere ai finanziamenti della ricerca, sia per formare futuri ex alunni brillanti e riconoscenti nei confronti della facoltà di origine. In un rapido confronto tra la distribuzione percentuale delle fonti di finanziamento tra il parco delle
Research University pubbliche americane6 e le Università italiane è possibile notare che la differenza
rispetto al contributo del finanziamento da fonti pubbliche non è molto rilevante [Coniglione 2011]. I due meccanismi economici presentano comunque alcune differenze che è opportuno sottolineare: le università italiane, a differenza di quelle americane, possono utilizzare una quota consistente dei fondi di ricerca acquisiti da fonte pubblica (Comunità Europea, Stato, Regioni) per le proprie spese generali; il contributo del Governo Federale nelle università americane sostiene tramite borse di studio e prestiti agevolati le tasse di iscrizione degli studenti. [Marrucci 2004].
Meccanismi di finanziamento delle Residenze Universitarie
La realizzazione di residenze universitarie negli Stati Uniti è un obiettivo che deve rispondere sia a standard prestazionali determinati dal Governo Federale sia ad attese sociali apparentemente più elevate delle nostre: i direttori delle strutture universitarie americane ambiscono a provvedere a strutture per le residenze che soddisfino i requisiti distributivi e funzionali dell’Americans with Disabilities Act (ADA) e di sicurezza, e siano efficienti e sicure sotto il profilo ambientale riuscendo ad andare incontro ai bisogni (nuovi) degli studenti di oggi. Esaminando i costi delle istituzioni, le residenze rappresentano approssimativamente il 50% della spesa degli studenti o dei genitori (rispettivamente il 30% nelle istituzioni private e il 66% in quelle pubbliche) [Ryan 2003]: l’impatto economico di vivere in un campus è un fatto sostanziale per gli studenti e le loro famiglie.
5 Le agenzie operano selezionando i migliori progetti di ricerca presentati dai singoli professori e gruppi di ricerca delle
università e finanziandoli. I fondi acquisiti per un progetto di ricerca, vengono trattenuti per una quota delle volte anche superiore al 30% delle università per le proprie spese generali (i “costi indiretti” della ricerca).
Le comunità dei College e delle Università stanno crescendo molto, mentre allo stesso tempo le istituzioni universitarie stanno vivendo, da qualche anno, poco successo nella feroce battaglia per il finanziamento pubblico. Coloro che amministrano le Università ritengono che fornire alloggi nei campus universitari aumenti le iscrizioni e gli accessi, ma allo stesso tempo si trovano in difficoltà nel gestire le domande degli studenti in termini quantitativi e qualitativi, di conseguenza devono cercare strade alternative per la realizzazione delle residenze all’interno dei campus.
Il meccanismo di finanziamento pubblico più comune per le Università statali è l’emissione di obbligazioni ossia di titoli di credito emessi da enti pubblici (le Università in questo caso) che ricevono un prestito da chi li acquisisce (organismi o autorità dello Stato) con diritto di rimborso del capitale e degli interessi eventualmente maturati nel tempo. Questo meccanismo di finanziamento è tuttavia irto di complicazioni, perchè spesso non è disponibile la capacità di debito (ossia la garanzia di restituzione del capitale) necessaria per la costruzione delle residenze. La necessità di avere maggiori introiti per la realizzazione delle residenze spesso comporta che gli istituti aumentino gli affitti delle residenze entrando in conflitto con l’etica degli istituti statali e no-profit nell’obiettivo di contenere i costi di vita degli studenti. In assenza di meccanismi di finanziamento a debito (debt-financing), le università pubbliche hanno da sempre cercato finanziamenti dallo Stato.
Tuttavia, la maggior parte degli Stati attualmente è già in difficoltà ad affrontare deficit di bilancio profondi, con la conseguente riduzione complessiva degli stanziamenti statali per la costruzione e ristrutturazione di alloggi per studenti. Dalla fine degli anni Novanta molte università, laddove i fondi istituzionali (sia in termini di finanziamenti pubblici sia interni) non erano sufficienti, hanno iniziato ad attingere a donazioni private o a partnership private che potessero finanziare, costruire e gestire i bisogni dell’interno campus; questa pratica ha comportato che, con il crescere della domanda, sia cresciuto il ricorso alla privatizzazione delle residenze universitarie; la letteratura in materia è, tuttavia, molto poca [Bekurs 2007]. Dal 2000 al 2005 le università pubbliche hanno letteralmente invocato assegnazioni statali per importi corrispondenti al 34% dei loro guadagni (confrontato all’1,5% delle università private), ma meno del 2% delle università pubbliche con nuovi progetti per residenze universitarie ha indicato gli stanziamenti statali come fonte primaria di finanziamento del progetto. La ridefinizione delle priorità dei bilanci statali ha lasciato molti amministratori di alloggi universitari a fare i conti con i propri strumenti per la ricerca fondi.
Nonostante la tendenza generale di tagli statali e finanziamenti governativi ridotti per la costruzione di residenze, molte università statali ancora dipendono dal denaro pubblico per il miglioramento del proprio capitale. Le sovvenzioni del Governo per le residenze universitarie hanno, tuttavia, diversi limiti; tra gli aspetti più importanti, le sovvenzioni utilizzano soldi dei contribuenti e inoltre, è tutt’altro che scontato che decidere di allocare fondi per la costruzione di alloggi universitari, piuttosto che per altre forme di sovvenzioni per gli studenti, non abbia effetti economici negativi rivelandosi un’allocazione inefficiente delle risorse. [Gilroy, Davis, Anzia e Segal 2007]
Da pochi anni, molte università, pubbliche e private ma soprattutto pubbliche, in virtù della riduzione di bilanci statali e, di contro, dell’elevata domanda di formazione universitaria si stanno facendo supportare da società di servizi private specializzate nello sviluppo e nel finanziamento delle
costruzioni e delle residenze universitarie (developer-driven construction)7; questo perché, anche prima
della recessione, queste società, che si sono specializzate in residenze per studenti, sono in grado di seguire il processo e realizzare le residenze in modo più rapido ed economico rispetto a quanto
7 Questo meccanismo attrae meno i college e le università private perché hanno tradizionalmente finanziato i loro alloggi
privati con meccanismi delle donazioni e delle tasse universitarie e anche perché il fabbisogno di alloggi è in genere inferiore rispetto a quello delle università pubbliche. Inoltre, spesso i risparmi di una operazione del genere non sono necessariamente trasferiti in termini di risparmio sui costi delle abitazioni.
riuscirebbero a fare le Università stesse [Kaysen 2012] e perché i meccanismi di finanziamento privato offrono una strada possibile per la costruzione di dormitori di alto livello senza toccare o dover tassare i fogli di bilancio delle Università. Alcune Università che hanno aderito a questo meccanismo sono l’Università della California, Irvine (UCI); lo stato dell’Arizona; lo stato di Portland, l’Università del Kentucky (UK) e la Montclair State in New Jersey (MSU), in tempi più recenti invece sono la Portland State University in Oregon, l’università di La Verne in California, la Northeastern University in Massachusetts, la UMass a Boston.
Altre università invece hanno avuto la possibilità di beneficiare di fondi statali quali, nel 2007, l’Università del Kansas, una delle sei università nello Stato, per tre progetti di residenze finanziate dallo Stato per un totale di 18,6 milioni di dollari. Alcuni Stati, quali la Florida e il Texas hanno usato bene le risorse statali mantenendo fondi per finanziare il miglioramento del capitale delle residenze universitarie; altri invece, quali la Georgia, hanno eliminato completamente la disponibilità di fondi per le residenze universitarie, o l’Iowa che descrive il suo sistema di residenze universitarie come “operazioni auto supportate […] che non ricevono fondi appropriati dallo Stato per alcuna azione o miglioramento dei capitali”.
Caso peculiare, che merita di essere citato per aver rifiutato un meccanismo di finanziamento con partnership privata, è la Boise State University in Idaho che rifiutò un accordo con un privato, coordinato dalla American Campus Communities per costruire 900 posti alloggio e decise di finanziare meno posti alloggio (350) ma attraverso i titoli obbligazionari statali. Senza pretesa di esaustività sono stati approfonditi alcuni casi studio di realizzazione di residenze universitarie attraverso i meccanismi ad oggi prevalenti di finanziamento delle strutture pubbliche: da fondi statali o da partenariati pubblici-privati.
Finanziamento in partenariato pubblico-privato
Tra le esperienze che sono state oggetto di approfondimento, nell’ambito dei modelli di partenariato pubblico-privato, lo Stato del Massachusetts, e in particolare le università della città di Boston presentano due casi di finanziamento (uno da parte di una università privata no-profit, l’altra pubblica) di alloggi universitari molto recenti e che insistono sullo stesso territorio.
Il sistema universitario pubblico dello Stato americano del Massachusetts è costituito dalla Università del Massachusetts (UMass), le cui strutture sono articolate in cinque campus di cui uno nella città di Boston (UMass Boston) e che costituisce l’unica Research University pubblica di Boston. In linea generale le Università e i College pubblici in Massachusetts sono finanziati da fondi statali e titoli di stato (obbligazioni) emessi specificatamente per queste istituzioni. Esistono due istituzioni che si occupano dei meccanismi di finanziamento: la Massachusetts State Colleges Building Authority
(MSCBA) per i College e la University of Massachusetts Building Authority (UMBA) per le Università. Il sistema universitario privato è costituito da sette Research University, tra queste la Northeastern University è tra le prime con il maggior numero di iscritti ed è quella che ha recentemente realizzato una nuova costruzione per alloggi universitari. Le istituzioni della città di Boston si sono prefisse di
raggiungere il duplice obiettivo di creare 18.500 nuovi posti alloggio8 per il 2030 e liberare molti
appartamenti di singoli privati attualmente affittati a studenti. Questo obiettivo include il desiderio di realizzare residenze di qualità, tenendo presente l’importanza sia di mantenere un prezzo finale per gli alloggi che possa essere sostenuto dagli studenti sia una logistica confortevole e il più possibile prossima o interna al campus considerando che costruire vicino ai campus comporta costruire su terreni che hanno costi elevati, mentre costruire dentro i campus consente di accedere a terreni più economici ma con maggiori condizionamenti dovuti alla partecipazione dell’istituzione scolastica sul prodotto finale qualora la realizzazione non sia a solo carico dell’istituzione pubblica ma con partnership privata. La UMass Boston, a seguito delle proposte di sviluppo di un masterplan a lungo