La progressiva estensione delle competenze del Ministero L’istituzione dell’ANPA

Nella prima metà degli anni Novanta le critiche della dottrina circa la “parcellizzazione” delle competenze in materia ambientale avevano trovato qualche riscontro istituzionale e si è così assistito ad un primo parziale fenomeno di estensione delle competenze del Ministero dell’ambiente.

Così, nell’ambito del processo di riorganizzazione della pubblica amministrazione, l’art. 1, comma 10, della legge n. 537/1993, prevedeva il trasferimento al Ministro dell’ambiente delle funzioni e del personale del Ministero della marina mercantile in materia di tutela e di difesa dell’ambiente marino.

La legge 537 prevedeva che il Ministero dell’Ambiente si avvalesse dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare (ICRAM). Alla legge è stata data attuazione con d.m. ambiente 28 aprile 1994, che individuava e trasferiva al Ministero stesso mezzi finanziari, personale ed uffici del Ministero della marina mercantile69; manca tuttavia una specifica individuazione delle funzioni trasferite al Ministero dell’ambiente, in quanto le funzioni attribuite al Ministero della marina mercantile potrebbero essere attratte sia dal Ministero dell’ambiente sia dal nuovo ministero per i trasporti e la navigazione, tant’è che – con buona pace del principio di legalità- il d.m. citato fa riferimento, all’art. 5 ad

69 _{Ispettorato centrale per la difesa del mare, centro nazionale di coordinamento generale e raccolta} dati, centro pilota per la difesa del mare, centro per la difesa del mare Adriatico, consulta per la difesa del mare dagli inquinamenti, commissioni delle riserve marine, comitato permanente interministeriale di pronto intervento.

“una convenzione con la quale saranno dettate disposizioni per l’esercizio coordinato delle funzioni indicate dalle l. 979 del 1982 e 220 del 1992”70.

Inoltre, l’art. 3 della L. 28 gennaio 1994 n. 84, relativa al riordino della legislazione in materia portuale, ha previsto che il ministero dell’ambiente possa avvalersi delle Capitanerie di porto per le sue funzioni di tutela ambientale71. Erano state inoltre trasferite al Ministero, con d.p.c.m. 3 marzo 1994, le principali funzioni ( riguardanti l’elaborazione, l’attuazione e l’adozione, anche mediante interventi sperimentali, del piano di risanamento del mare Adriatico) di competenza dell’Autorità per l’Adriatico, che verrà poi soppressa nel 1993.

In una logica di riconduzione al Ministero dell’ambiente delle competenze in tema di controlli ambientali - prima attribuite al Ministero della sanità, al quale era affidato l’intero settore della prevenzione ambientale, dalla fissazione degli standard ambientali72, alle modalità e agli organismi di controllo degli standard ambientali73 - va letto anche il referendum del 1993 sui controlli ambientali delle ex USL e la successiva vicenda di istituzione dell’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente. Raccogliendo suggerimenti già avanzati in dottrina74 e, soprattutto, recependo la ratio del suddetto referendum, il parlamento convertiva in legge75, alla terza reiterazione, il decreto legge di istituzione dell’ANPA. Con tale organo si era inteso porre parziale rimedio al difetto d’impostazione del modello più volte denunciato dalla dottrina, delegando ad esso la predisposizione dei supporti conoscitivi e tecnici dell’azione ambientale del Ministero, mediante

70 _{Sul punto, v. M.Manna, cit., pag. 47}

71 _{Sempre sulla base di convenzioni da stipularsi fra il ministero dell’ambiente e il ministero dei} trasporti e della navigazione, ai sensi dell’art. 5 del d.m. citato.

72 _{Art. 4 L. n. 833/1978} 73 _{Artt. 20 e 22 n. L. 833/1978}

74 _{B. Caravita, Un’agenzia e un fondo per gestire il danno ambientale, in “L’impresa ambiente”,} 1991

l’attribuzione di compiti di consulenza e di studio, di indagini e di rilevazioni nazionali, di controllo, di preparazione della normativa tecnica76 . Per altro verso, risultava paradossale la vicenda del Ministero dell’agricoltura, abolito per effetto del referendum abrogativo del 1993 e ricostituito con la L. n. 491/93 istitutiva del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali. Mentre la dottrina77, infatti, aveva ritenuto che alla soppressione del Ministero dell’agricoltura avrebbe potuto e dovuto seguire l’attribuzione al Ministero dell’ambiente delle competenze di livello statale in tema di tutela ambientale e governo del territorio, la legge citata aveva seguito un percorso diverso e comunque non di riduzione delle competenze del nuovo Ministero, né a favore delle regioni, né a favore del Ministero dell’ambiente. Successivamente il D.Lgs. n. 143/97 aveva operato il trasferimento alle regioni di tutte le funzioni in materia di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale , alimentazione, a eccezione dei compiti attribuiti al Ministero per le politiche agricole. Manna rileva come “la legge istitutiva prevedeva che il “nuovo” Ministero subentrasse nelle competenze del Ministero della marina mercantile, ma con la soppressione del suddetto Ministero e il trasferimento delle sue funzioni al Ministero dell’ambiente, forse si assisteva già ad una devoluzione a favore di quest’ultimo delle funzioni di tutela dell’ambiente marino. Da quanto detto appare evidente che l’organizzazione di vertice dell’ambiente è stata sempre in continua evoluzione”78. Le fasi di tale evoluzione sono state a volte contraddittorie. Basti pensare alle proposte elaborate

76 _{Successivamente, con l’emanazione della L. n. 59/97 e le modifiche apportate alla L. n. 61/94, la} neonata Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e del Territorio (APAT) ha assorbito le funzioni già attribuite all’ANPA. All’APAT si affiancano, su scala regionale, le agenzie regionali (ARPA) dotate di ampia autonomia tecnica, amministrativa e contabile, che hanno assorbito i servizi ambientali affidati in precedenza alle USL

77 _{Cfr. B.G. Mattarella, Il futuro dell’agricoltura nel sistema amministrativo statale, Riv. Giur.} Amb., 1993

dalla commissione De Vergottini (per il riordinamento e l’accorpamento dei Ministeri) in merito alla riorganizzazione delle funzioni del Ministero dell’ambiente prevista dalla L. n. 537/93 e da effettuarsi mediante regolamento ex L. n. 400/88. Il regolamento avrebbe dovuto provvedere all’unificazione delle funzioni statali connesse con l’assetto del territorio, con la tutela dell’ambiente, con la protezione del paesaggio e della natura, mediante l’istituzione del Ministero dell’ambiente e del territorio. Negli anni a venire i governi non daranno seguito a tali previsioni e solo con il D.Lgs. n. 300/99 è stata scelta la strada del riordino di tutte le competenze incidenti sul territorio, con l’istituzione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio.