IL PERCORSO VERSO L’ARMONIZZAZIONE E LA DIRETTIVA 2014/26/UE
2. La proposta di direttiva sulle società di gestione collettiva
Il percorso intrapreso dall’Unione Europea, e in particolare la linea d’intervento adottata dalla Commissione, è proseguito con la proposta di direttiva del 2012 sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multi- territoriali per i diritti online su opere musicali147. Questa era stata preannunciata in
una Comunicazione del 2011148 che, inserendosi nel più ampio progetto di Un’Agenda
digitale europea, evidenziava la necessità di colmare le lacune presenti nella
disponibilità di servizi online e promuoveva un quadro europeo comune e stabile per la concessione di licenze online, circostanze queste che avrebbero permesso un maggiore sfruttamento dei prodotti culturali protetti dal diritto d’autore. Qui in particolare si affermava che la Commissione avrebbe presentato proposte atte a creare un contesto giuridico comune con riferimento alla gestione collettiva dei diritti d’autore, in modo da favorire la concessione di licenze multiterritoriali e paneuropee; senza, peraltro,
tralasciare un altro aspetto meritevole di attenzione, attinente alla struttura delle società di gestione collettiva in generale, bisognosa di regole comuni in termini di governance e trasparenza.
A ciò ha quindi fatto seguito la citata proposta del 2012; nella relazione che la precede viene delineato il contesto in cui l’iniziativa si inserisce, indicando i motivi che ad essa hanno portato, gli obiettivi che la medesima si prefigge e le disposizioni vigenti nello stesso settore di interesse.
In particolare, viene evidenziata l’importanza delle società di gestione collettiva le quali, concedendo licenze su diritti per conto dei loro titolari nazionali ed esteri, hanno un enorme impatto sullo sfruttamento di tali diritti in tutto il mercato interno. Considerata detta importanza e il fatto che, in più di un’occasione, il funzionamento di alcune
collecting aveva sollevato dubbi con riguardo alla loro trasparenza, governance, gestione dei diritti e relazione con i propri membri, è emersa la necessità di intervenire
147 Proposta di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla gestione collettiva dei diritti
d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno, 11 luglio 2012, COM(2012) 372 final.
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puntualmente sul loro modus operandi al fine di migliorarne gli standard di efficacia, trasparenza e responsabilità indipendentemente dal settore in cui esse operano.
Il secondo aspetto che viene preso in considerazione riguarda il settore musicale: qui si è reso necessario un intervento sulla concessione di licenze a seguito dello sviluppo di un mercato unico dei contenuti culturali online. Il contesto di riferimento è caratterizzato da un’elevata frammentarietà del mercato UE dei servizi musicali online, con implicazioni sui fornitori di tali servizi, i quali hanno difficoltà a ottenere licenze multiterritoriali, e dunque faticano ad accedere a repertori aggregati per un territorio che si estenda oltre a quello dello Stato membro. Le implicazioni negative si riversano anche sui consumatori in generale, per i quali sarebbe pregiudicata la possibilità di accedere alla grande diversità di repertori musicali. Pertanto si rende necessaria l’introduzione di una specifica disciplina volta a stimolare l’offerta legale di musica online all’interno dell’Unione Europea.
In sintesi, in relazione agli argomenti appena visti di cui la proposta di direttiva concretamente si occupa, due sono gli obiettivi che essa si prefigge: migliorare
l’operatività delle collecting societies in termini di governance e trasparenza e facilitare la concessione di licenze multiterritoriali.
L’atto in esame muove indubbiamente dal solco tracciato dai precedenti interventi, ma si caratterizza altresì per alcuni profili innovativi. Senza scendere troppo nei dettagli, dato che verrà dedicato più spazio alla direttiva del 2014 nei prossimi paragrafi, può essere interessante evidenziare in questa sede alcuni elementi di novità.
Innanzitutto, con la proposta di direttiva si disciplinano due specifici argomenti, gestione collettiva e licenze multiterritoriali, lasciati per lo più, sino ad allora, alle dinamiche del mercato e mai regolati in dettaglio con la previsione di misure ex ante; ciò non con uno specifico obiettivo di liberalizzazione del mercato della gestione collettiva, piuttosto con l’intento di rendere più omogeneo il quadro normativo di riferimento, data la notevole frammentarietà delle prassi nazionali149. Va comunque rilevato che, come negli
interventi precedenti, si è scelto di mantenere una generale indifferenza per la forma organizzativa degli enti di gestione collettiva, anche nel rispetto delle tradizioni
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giuridiche nazionali. In tal senso si può comprendere la scelta di adottare uno strumento normativo quale la direttiva. Infatti, si era constatato che quanto fatto fino a quel
momento non aveva sortito gli effetti desiderati, dato che la scelta delle istituzioni comunitarie era ricaduta su strumenti di soft-law non vincolanti che si erano rivelati pressoché inefficaci. Questi, infatti, si ponevano solo come uno stimolo per i legislatori nazionali a intervenire per regolare la materia in modo adeguato, cosa che non è avvenuta per le resistenze del mercato e degli stessi Stati membri a seguire l’indirizzo suggerito dall’UE. Pertanto, si è reso necessario un intervento più vincolante, ma che al contempo fosse flessibile ed in grado di rispettare le peculiarità e le radici storiche dei vari modelli giuridici nazionali. Da qui l’uso dello strumento della direttiva, più vincolante rispetto ad una raccomandazione, ma meno incisivo di un regolamento, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità150.
In termini di contenuto, la proposta di direttiva riprende i vincoli contemplati nelle precedenti comunicazioni e raccomandazioni, con la differenza che gli stessi vincoli qui non solo sono previsti, ma anche imposti. Il riferimento, in particolare, è a quei punti che introducono principi di trasparenza e suggeriscono l’adozione di strumenti informativi e mezzi alternativi per la risoluzione delle controversie.
Un altro elemento di novità consiste nella previsione di una serie di norme suddivise in due corpi autonomi151: il primo contiene disposizioni volte a regolare la governance delle
società di gestione collettiva, anche con riferimento agli obblighi di informazione e trasparenza, il secondo contiene disposizioni per regolare la concessione di licenze transfrontaliere per i diritti online su opere musicali.
Questa separazione in due insiemi di norme si riflette anche sui loro destinatari: il primo
corpus di disposizioni è trasversalmente applicabile a tutte le collecting societies, il
150 Il principio di sussidiarietà, definito dall’art. 5 del Trattato sull’Unione Europea, stabilisce la
portata dell’intervento dell’UE: questa può intervenire nei settori che non sono di sua esclusiva competenza solo nei casi in cui la sua azione sia ritenuta più efficace di quella intrapresa a livello nazionale, regionale o locale. Il principio di sussidiarietà si affianca a quello di proporzionalità, di cui lo stesso articolo prima citato, il quale prevede che il contenuto e la forma dell’azione dell’UE siano commisurati agli obiettivi perseguiti.
151 Così AREZZO E., Aggregazione e frammentazione dei diritti nella Proposta di Direttiva sulla
concessione di licenze multi territoriali per i diritti online relativi alle opere musicali: quali spazi per le licenze-multi diritto?, in AIDA, 2013, p. 87.
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secondo, invece, solo a quegli enti di gestione che si occupano dei diritti sulle opere musicali. Da ciò si desumono anche le due direzioni cui tendono gli obiettivi di
armonizzazione della proposta di direttiva, l’una interna e generale, con il fine di una più trasparente ed efficace gestione dei diritti d’autore e connessi da parte delle collecting, l’altra esterna e particolare, riferita ad un mercato specifico, quello della musica online, entro il quale si vuole superare, con l’introduzione delle licenze multiterritoriali, la frammentazione nella gestione collettiva dei diritti152. Da notare, inoltre, che la tendenza
della proposta di direttiva, come pure gli orientamenti degli interventi precedenti, è quella di circoscrivere il tema delle licenze multiterritoriali al solo ambito dei diritti online; ciò in ragione della natura di questo settore, che ben si presta all’abbandono del tradizionale principio di territorialità.
Da ultimo, vale la pena di evidenziare un aspetto problematico, concernente il tema dei repertori minori e locali, già discusso in occasione degli interventi anteriori, e che in questa sede non trova comunque una soluzione precisa e definita. Il rischio di effetti negativi sulla diversità culturale era già stato sollevato tra le critiche alla decisione della Commissione nel caso CISAC, occasione in cui si era evidenziato che gli autori di musica che non godono di un elevato richiamo culturale non avrebbero più avuto la certezza che le loro opere venissero date in licenza153. La questione viene trattata anche nella
proposta di direttiva, ove si prospetta, come conseguenza indiretta dell’intervento legislativo, un aumento del livello di competitività del mercato. Questa possibile conseguenza rende necessaria una valutazione delle implicazioni culturali che potrebbero conseguirne, identificabili in una scarsa rappresentanza dei cosiddetti repertori minori e locali. Pertanto sarà doveroso prevedere soluzioni che rispettino e promuovano la diversità culturale, e quindi garantiscano la sopravvivenza dei repertori minori e locali. Il fatto è che il testo della proposta nulla dice su come il problema debba
152 Cfr. BASSAN F. (nt. 137), p. 55.
153 Cfr. RICCIO G. M. (nt. 67), p. 145; in tal senso anche la Risoluzione del Parlamento Europeo
del 25 settembre 2008 sulla gestione transfrontaliera collettiva dei diritti d'autore e dei diritti
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essere risolto, e quindi si può presumere che sia compito dei singoli Stati membri scegliere le forme di garanzia più adeguate154.
3.
La Direttiva 2014/26/UE
Il 20 marzo 2014 nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea è stata pubblicata la Direttiva 2014/26/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulla
gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno. Nota
anche come direttiva Barnier, dal nome del Commissario UE al Mercato Interno che ne fu il relatore, la stessa è entrata in vigore il 9 aprile 2014, con termine di recepimento fissato per il 10 aprile 2016.
Come si è già accennato, si tratta della prima direttiva europea specificatamente dedicata agli organismi di gestione collettiva, sui quali ci sono solamente dei semplici riferimenti nelle precedenti direttive in tema di diritto d’autore, e dei quali viene qui dettagliatamente trattato il modus operandi; dunque l’attenzione si rivolge non tanto al modello organizzativo di tali organismi, per il quale coerentemente con gli interventi pregressi viene manifestata una certa indifferenza155, ma alla loro fase di gestione e
funzionamento, con l’intento di ravvicinare le diverse normative nazionali.
La direttiva, infatti, muove dalla considerazione per cui “esistono notevoli differenze tra le normative nazionali che disciplinano il funzionamento degli organismi di gestione collettiva, in particolare per quanto riguarda la trasparenza e la responsabilità nei confronti dei loro membri e dei titolari dei diritti” con conseguenti difficoltà per i titolari di altri Paesi nell’esercizio dei loro diritti; inoltre “i problemi nel funzionamento degli organismi di gestione collettiva comportano inefficienze nello sfruttamento dei diritti d’autore e dei diritti connessi nell’ambito del mercato interno, a scapito dei membri degli
154 Cfr. BASSAN F. (nt.137), p. 61 e RICCIO G. M. (nt. 67), p. 186.
155 Al considerando n. 14 della direttiva si afferma che non è obiettivo di quest’ultima imporre
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organismi di gestione collettiva, dei titolari e degli utenti”156. Da ciò l’esigenza di
uniformazione e armonizzazione dei regimi di collecting che costituiscono l’obiettivo della direttiva157.
La continuità con gli interventi precedenti si manifesta nel richiamo della
raccomandazione 2005/737/CE, della quale si esplicita in particolare il fatto che i titolari dei diritti dovrebbero poter scegliere autonomamente a quale organismo di gestione collettiva affidarsi, considerate anche le libertà sancite dal TFUE, con la conseguente facoltà di revocare la gestione di diritti o categorie di diritti a un ente per affidarli a un altro o gestirli da sé; tutto ciò senza discriminazioni di nazionalità o residenza dei vari soggetti coinvolti. La libertà dei titolari dovrebbe esplicarsi anche nel riconoscere a questi la facoltà di affidare la gestione dei propri diritti ad entità di gestione
indipendenti che, come si vedrà, si distinguono dagli organismi di gestione collettiva. Un altro punto interessante riguarda gli accordi di reciproca rappresentanza, tanto criticati in altre occasioni; qui si specifica che nessuna disposizione della direttiva dovrebbe impedire la conclusione di tali accordi nella misura in cui essi facilitano, migliorano e semplificano il rilascio di licenze, anche multiterritoriali. Tuttavia, viene esplicitato che, al fine di tutelare tutte le categorie di titolari di diritti, un organismo di gestione collettiva non deve distinguere tra i repertori propri e quelli gestiti in virtù di un accordo di rappresentanza.
In via generale, si è visto come la direttiva indichi una serie di regole e requisiti, delineando degli obiettivi che si diramano in due direzioni: da un lato il miglioramento degli organismi di gestione collettiva in termini di governance, rappresentanza dei propri membri e trasparenza, dall’altro il fine di promuovere e favorire la concessione di licenze multiterritoriali per le opere musicali online.
156 V. considerando n. 5 della direttiva.
157 Come si è visto in sede di analisi della proposta di direttiva, tali esigenze devono essere
contemperate con la necessità di rispettare le peculiari radici storiche e le diverse tradizioni giuridiche nazionali, in osservanza dell’articolo 167 del TFUE, per cui le azioni dell’Unione Europea devono avvenire nel rispetto e nella promozione delle diversità culturali: da qui la scelta della forma di direttiva. Infatti, attraverso questo strumento normativo, il legislatore europeo detta dei principi e degli obiettivi di fondo, lasciando a quello nazionale la definizione delle scelte tecniche per attuarli e raggiungerli; cfr. RICCIO G. M. (nt. 67), p. 166.
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Più nello specifico, sul primo versante (applicabile a tutti gli organismi di gestione collettiva) la lettura dei considerando che introducono la direttiva fa desumere che i requisiti qui previsti ruotano attorno ad un generale principio di non discriminazione e di equità, da rispettare sia nel momento della concessione delle licenze, sia nella fase di adesione dei membri158.
Si stabilisce inoltre che la determinazione delle tariffe da applicare dovrebbe essere basata su criteri oggettivi e, anche qui, non discriminatori, e che le licenze dovrebbero essere negoziate dagli organismi di gestione e dagli utilizzatori secondo il principio di buona fede.
Viene altresì sottolineata l’importanza di assicurare ai membri una partecipazione adeguata all’interno dell’organismo, la quale si esplichi tanto nel processo decisionale e nel diritto di voto in seno all’assemblea generale dei membri, quanto nel continuo controllo della gestione, anche prevedendo a tal fine un organo con funzione di
sorveglianza, in linea con la struttura organizzativa dell’ente, entro il quale sia garantita una rappresentanza dei membri159.
Emerge poi un altro tema, già ricorrente ni precedenti interventi, ossia quello della trasparenza. Perché questa sia garantita si prevedono in capo agli organismi di gestione collettiva degli obblighi di comunicazione e di informazione circa la struttura, le modalità di conduzione delle proprie attività, gli statuti e le politiche generali relative a spese di gestione, detrazioni e tariffe; è poi previsto un obbligo di pubblicazione di relazioni annuali sulla trasparenza e sull’uso degli importi destinati a servizi sociali, culturali ed educativi.
Per quanto concerne il secondo ambito di applicazione della direttiva, ossia quello delle licenze multiterritoriali, la considerazione di partenza mette in luce il disarmonico rapporto tra la portata del fenomeno di Internet, che non conosce frontiere, e il mercato per i servizi musicali online europeo, che è ancora molto frammentato, a causa anche
158 Si specifica, ad ogni modo, che i criteri non discriminatori su cui deve basarsi l’adesione non
dovrebbero obbligare gli organismi di gestione collettiva ad accettare membri se la gestione dei diritti di questi non rientra nel loro settore di attività; così secondo il considerando n. 20 della direttiva.
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delle difficoltà nella gestione collettiva. Si rileva inoltre che il mercato unico digitale non è ancora pienamente funzionante e che la gestione collettiva del diritto d’autore su base territoriale rimane la norma nel campo della musica online.
La situazione così delineata “è in netto contrasto con la crescente domanda dei
consumatori, che chiedono di accedere ai contenuti digitali e ai relativi servizi innovativi anche al di là delle frontiere nazionali”160. Da ciò l’esigenza di un sistema di concessione
delle licenze per i diritti sulle opere musicali online che si adatti al carattere di ubiquità tipico della rete Internet e che sia multiterritoriale: in altri termini, un incoraggiamento alla diffusione delle licenze multiterritoriali, come già sostenuto dalla raccomandazione 2005/737/CE, alla quale tuttavia non era stato dato ampio seguito.
In altre parole, in un contesto transfrontaliero, risulta indispensabile creare le condizioni che favoriscano la concessione di queste particolari licenze, stabilendo anche delle norme che ne definiscano le condizioni, di modo che tali concessioni siano efficaci e trasparenti (ciò, comunque, circoscritto al settore delle opere musicali per l’uso online). Le norme previste sono relative all’utilizzo di banche dati adeguatamente predisposte e aggiornate per un’elaborazione dettagliata, accurata e rapida dei dati relativi alle opere musicali, dei titolari dei diritti e dei diritti che ogni società è autorizzata a concedere in licenza. Gli organismi di gestione collettiva devono poi prevedere misure di protezione della correttezza e dell’integrità dei dati e garantire l’accesso alle informazioni necessarie per identificare il repertorio rappresentato ai potenziali utilizzatori, titolari dei diritti e altri organismi di gestione.
La linea decisa nel favorire l’utilizzo di licenze multiterritoriali emerge chiaramente quando, al considerando n. 44, si afferma che gli organismi di gestione collettiva che non vogliono o non sono in grado di concederle direttamente dovrebbero conferire un
mandato per la gestione del loro repertorio ad altri organismi. Parallelamente è
opportuno che gli enti che forniscono queste licenze accettino di rappresentare i repertori di quegli organismi che decidono di non farlo direttamente.
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Ad ogni modo occorre che gli accordi di rappresentanza per la concessione di licenze multiterritoriali non siano conclusi su base esclusiva, al fine di non limitare la libertà di scelta degli utilizzatori e degli organismi di gestione stessi.
3.1 Analisi della direttiva
La direttiva si compone di quarantacinque articoli, suddivisi in cinque titoli. I Titoli I, II e IV (Disposizioni generali, Organismi di gestione collettiva e Misure di esecuzione) contengono disposizioni applicabili trasversalmente a tutti gli organismi di gestione collettiva. Invece il Titolo III (Concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere
musicali online da parte di organismi di gestione collettiva) tratta nello specifico la
materia delle licenze multiterritoriali. Infine il Titolo V (Relazioni e disposizioni finali) stabilisce il termine di recepimento, l’entrata in vigore, i destinatari, nonché la redazione di una relazione sull’applicazione della direttiva, da parte della Commissione, da
trasmettere al Parlamento Europeo e al Consiglio.