Il processo della codificazione comporta sempre delle difficoltà partendo dal presupposto che esso deve culminare con un corpus normativo completo, e perché no, anche autonomo all‟interno dell‟ordinamento. La codificazione in qualsiasi campo del diritto è un processo molto difficile sia nella fase del drafting sia nell‟implementazione dei principi ivi previsti che tendono verso una sistematica trattazione e un‟autonomia della materia.
Il diritto aereo, anche per la sua natura prevalentemente internazionale, per la maggior parte è regolato da normativa pattuita a livello internazionale 284. A livello internazionale, oltre alle convenzioni nelle quali gli stati hanno aderito, è prevista una normativa soft in senno all‟ICAO che gli stati membri devono recepire, al fine di uniformare i
284 Bisogna sottolineare che la natura «internazionale» del trasporto è condizione necessaria
perché le convenzioni di diritto uniforme vengano applicate. A questo proposito bisogna fare una divisione fra strumenti internazionali che disciplinano solo casi che hanno il carattere di «internazionalità» e gli altri strumenti che si applicano anche alle situazioni che sono interne a un determinato ordinamento nazionale. Vedi sul caso delle convenzioni come fonti di diritto S. ZUNARELLI, M.M. COMENALE PINTO, Manuale di diritto della
Arber Gjeta 108 requisiti tecnici, prevedendo dei requisiti minimi che tendono verso l‟uniformità della disciplina, importante per operare il traffico aereo tra gli stati membri in condizioni di sicurezza. L‟Albania è uno Stato membro dell‟ICAO ed ha ratificato la Convezione di Chicago. Inoltre, l‟Albania è firmataria delle convenzioni del settore285 che, indubbiamente, incidono il diritto interno, specialmente in una materia caratterizzata da un alto grado d‟internazionalità. E‟ ovvio che il trend verso un corpus normativo completo costituisca una necessità degli ordinamenti moderni, all‟interno dei quali una parte delle disposizioni internazionali sono recepite direttamente mentre ad altre si fa espresso rinvio alle norme di ordine pattizio286.
Allo stesso tempo l‟Albania, nell‟ambito degli sforzi verso l‟integrazione europea, è sottoposta all‟influenza delle organizzazioni regionali come l‟Unione Europea287
. Tale influenza si esprime sia pattiziamente, dove possiamo menzionare sin da ora che l‟Albania è firmataria di un Accordo multilaterale sull‟istituzione di uno Spazio aereo comune europeo288 [in seguito, ECAA] tra la UE e i paesi confinanti, sia tramite il recepimento dell‟acquis comunitario, come parte integrante del processo d‟integrazione europea. Il diritto aereo è profondamente inciso da questi sviluppi. In aggiunta a queste considerazioni bisogna menzionare gli
285 Tra i quali possiamo menzionare le Convenzioni di Varsavia (1929), Montreal (1999),
Tokio (1963), Aja (1970) mentre, in aggiunta, possiamo menzionare l‟adesione agli organismi internazionali e di cooperazione regionale come ICAO, Eurocontrol, ECAC
286 G. CONTALDI, L‟incidenza del diritto europeo e internazionale sulla configurazione
giuridica dell‟ENAC in APAC (a cura di), Prospettive per un governo dell‟aviazione civile in Italia, Jovene, Napoli, 2011, pp. 205-212
287
Si veda il Titolo VIII dell‟Accordo di Stabilizzazione e Associazione (ASA), firmata il 12 giugno 2006, sotto la rubrica «Politiche di cooperazione», e di specifico nel suo art. 106 sui trasporti dispone che «[l]a cooperazione fra le parti si concentra sui settori prioritari
connessi all‟acquis comunitario nel settore dei trasporti» puntando principalmente a
«ristrutturare e modernizzare i trasporti albanesi, migliorare la libera circolazione dei
viaggiatori e delle merci, come pure l‟accesso al mercato dei trasporti e alle infrastrutture di trasporto, compresi porti e aeroporti, favorire lo sviluppo di infrastrutture multimodali connesse alle principali reti transeuropee, specie per rafforzare i collegamenti regionali, raggiungere livelli operativi paragonabili a quelli della Comunità» in GUUE L 107/166
del 28.4.2009
288 Decisione del Consiglio 2006/682/EC pubblicato in GUUE L 285/2006 del 16 ottobre
Arber Gjeta 109 sviluppi interni che coincidono con l‟entrata nel mercato di nuovi vettori aerei e con l‟approvazione del contratto concessionario dell‟aeroporto da parte governativa.
Il legislatore albanese, con la legge 10040 del 22.12.2008, coglie appieno questi sviluppi interni ed esterni e rimodella l‟ordinamento del trasporto aereo ponendosi l‟obiettivo di una costruzione sistematica della materia289. Diversamente da altri paesi con un impianto codicistico
289
Il quadro descritto in precedenza, frutto della transizione, unito alla necessità di una nuova legislazione che avrebbe colto gli sviluppi degli anni ‟90 nella vicina UE, ha portato alla profonda riforma del 2009 con l‟intenzione di dare una «regolamentazione legislativa dell‟uso dello spazio aereo albanese e dei rapporti giuridici nel campo del trasporto aereo» (art. 2 Codice Aereo) ribadendo, comunque, nel suo primo articolo la piena sovranità sullo spazio aereo albanese.
La normativa precedente regolava in modo frammentario il trasporto aereo. Essa era costituita principalmente dalla legge 7877 del 1994 «Sull‟Aviazione Civile Albanese» nell‟art. 9 della quale individuava la Direzione Generale dell‟Aviazione Civile (Regolamento n. 96 del 21.02.1995 del Consiglio dei Ministri) come organo deputato alla gestione del trasporto aereo, senza autonomia finanziaria (art. 10), sottoposto alla direzione del Ministero dei Trasporti. La DGCA svolgeva funzioni eterogenee che svariavano dal rilascio dei certificati di operatore aereo e quello di navigabilità, le licenze del personale, adattamento delle misure della sicurezza al volo, definizione dei corridoi aerei fino alla gestione diretta degli aeroporti, qualora fossero di proprietà dello Stato (art. 68), l‟offerta dei servizi a terra (art. 76), le misure di sicurezza negli aeroporti e i servizi di assistenza alla navigazione e metereologici (art. 74 e 75) mentre la fase antecedente alla costruzione di un aeroporto era sottoposta al controllo governativo. Il Consiglio dei Ministri era l‟organo deputato a decidere sull‟inizio degli studi, progetti o le costruzioni degli aerodromi dopo aver ricevuto le raccomandazioni del Ministro competente sull‟assetto proprietario da adottare e gli altri bisogni tecnici dello scalo (art. 68), e la determinazione delle tariffe aeroportuali, su proposta del Ministro competente (art. 71).
Vale menzionare che la normativa prevedeva anche la costituzione di un Consiglio Consultivo dell‟Aviazione Civile, il quale avrebbe avuto lo scopo di armonizzare gli interessi economici generali del paese, come il turismo, l‟economia produttiva, etc. con gli interessi dell‟aviazione civile. Tale organo consultivo era composto con i rappresentanti di vari Ministeri e i suoi compiti erano definiti dal Consiglio dei Ministri (art. 8).
La legge 8310 del 1998 «Sulla sicurezza nell‟Aviazione Civile Albanese» (aggiornato dalla l. 9149 del 30.10.2003) invece, emanata in base alla l. 7877 del 1994, racchiude norme sulla sicurezza sia negli aeroporti sia nell‟assistenza al volo. Anche questa legge individuava la DGCA come l‟autorità responsabile per la corretta applicazione delle regole nel campo della sicurezza sia da parte degli aeroporti (sottoposti alla gestione della stessa DGCA), sia dell‟operatore di assistenza al volo e gestione del traffico aereo. I servizi di controllo e sicurezza nella Rep. D‟Albania erano di competenza della Polizia di Stato, la quale agiva di concerto con gli organi doganali (art. 30 e ss. l. 8310 del 1998) e l‟organo responsabile era il Ministero dell‟Interno. La legge del 1998 segna un mattone importante
Arber Gjeta 110
nel diritto del trasporto aereo albanese perché per la prima volta si da una regolamentazione cosi corposa a livello di legge ad una materia specifica come la sicurezza e la prevenzione degli atti di interferenze illecite. Tale testo normativo, con 72 articoli, era uno tra i più corposi e completi fino alla sua abrogazione con l‟emanazione del nuovo Codice (art. 105- 113 Cod. Aereo).
Infine, completava tale quadro la legge 8374 del 1998 «Sull‟uso dello spazio aereo della Repubblica d‟Albania» che in parte modificava la legge del 1994, specialmente riguardante le norme sulle restrizioni dello spazio aereo e relativi organi competenti (l‟articolo 39.2 della legge 7877 del 1994 prevedeva che le restrizioni dello spazio aereo albanese e le misure di sicurezza al volo si prendono di concerto tra il Comando Centrale del Commando della Difesa Contraerea e dell‟Aviazione del Ministero della Difesa con l‟Agenzia Nazionale Traffico Aereo con la sicurezza al volo garantita dalla DGCA, comunque in concerto con il Comando Centrale [art. 41 l. 7877 del 1994]). In particolare furono modificate le disposizioni delle art. 8 e 9, che definivano le competenze per le restrizioni dello spazio aereo. La competenza spettava al DGCA e al Ministero della Difesa, da adottare con un ordine congiunto, ma si riscontra un fondamentale cambiamento riguardo alle modalità con le quali le restrizioni venivano imposte. Se nella normativa precedente tale collaborazione era prevista come obbligatoria per ogni decisione, nel 1998 si prevedeva che la collaborazione del Ministero della Difesa era necessaria solo in quattro specifici casi: la sicurezza al volo; evitare effetti di disturbo dell‟aviazione verso persone o oggetti; sicurezza delle operazioni di ricerca e salvataggio; mantenimento dell‟ordine pubblico e sicurezza. Restava fermo il potere del Ministero della Difesa di configurare delle zone di divieto di volo quando lo richiede la protezione della sovranità aerea, solo per un periodo di 15 giorni (art. 9 l. 8374 del 1998).
Queste furono le principali materie regolate a livello di legge statale in Albania, senza nulla disporre su temi quali i diritti dei passeggeri, liberalizzazione del mercato aereo, i servizi di handling (offerti in regime di competenza statale dall‟aeroporto stesso), etc. Allo stesso tempo scarna era la normativa sugli aeroporti (art. 68-78 L. 7877/1994), che lasciava un vuoto legislativo difficilmente colmabile con il ricorso all‟analogia iuris o ad altre norme del sistema civilistico, specialmente per quanto riguardava le norme sulla gestione aeroportuale. De facto, tale settore ha poi trovato una sua sistemazione normativa nell‟accordo di concessione concluso tra il governo albanese e la società concessionaria e ratificata dal Parlamento nel 2004. Poiché l‟aeroporto internazionale di Tirana e tuttora l‟unico aeroporto in Albania aperto al traffico civile internazionale le pattuizioni ivi negoziate devono considerarsi valide per l‟intero mercato aeroportuale.
Il quadro legale definiva cosi un sistema molto rigido con tariffe commerciali fissate e sottoposte all‟approvazione preventiva della DGCA (art. 60 l. 7877 del 1994) in un contesto di puro bilateralismo, dirigistico e con l‟applicazione del principio di reciprocità nel riconoscimento delle rispettive certificazioni e nello scambio di diritti di traffico fuori dalle previsioni degli accordi bilaterali o multilaterali in cui l‟Albania è parte, aprendo al riconoscimento delle «Convenzioni Europee del Traffico Aereo» riferendosi, probabilmente, al Terzo Pacchetto (art. 67 l. 1994). In più, l‟art. 66 racchiudeva una previsione sui servizi di cabotaggio, la quale non viene più ripresa nel nuovo codice, secondo il quale il trasporto ai fini commerciali fra due punti del territorio albanese poteva svolgersi con aerei registrati in Albania o all‟estero senza nulla predisporre sulla nazionalità del vettore che può effettuare il servizio. Si menziona da adesso che il trasporto aereo
Arber Gjeta 111 consolidato in materia, l‟Albania ha optato per una totale divisione della materia di navigazione, tra quella aerea e quella marittima290, non essendo percepite le due realtà come simili e ridursi ad una unità formale ed a una unitarietà della disciplina della navigazione anche se è indubbia la tendenza di una osmosi reciproca fra diritto marittimo e quello aereo per quanto
domestico non costituisce un fattore rilevante, avendo l‟Albania, allo stato attuale, un solo aeroporto adibito al traffico commerciale.
Visto tale impianto normativo molto frammentario possiamo affermare che durante gli anni della transizione l‟Albania ha avuto una normativa non in linea con gli sviluppi di respiro europeo e internazionale e allo stesso tempo non totalmente funzionale e molto incerto, con una legiferazione sporadica, senza porre dei principi cardini al fine di dare un‟interpretazione unica alle norme che si susseguono in una materia caratterizzata da una rapida trasformazione e con importanti sviluppi a livello internazionale. Si è tentato di colmare tale frammentarietà con interventi sporadici a livello di normativa secondaria e amministrativa emanata dal Consiglio dei Ministri su questioni come per esempio l‟organizzazione del funzionamento, struttura e organico della DGCA (Decisione Primo Ministro 253/2006; Decisione Ministro 4608/1 del 2007). Questo era un percorso erroneamente perseguito, secondo il nostro parere, dettato forse dagli sviluppi istituzionali e politici, portando in secondo piano la regolamentazione della materia aerea. Gli sviluppi politici in questo contesto storico sono stati determinanti. Si può trattare a parte il caso della materia aeroportuale che ha trovato una sistemazione nell‟accordo concessionario approvato con la legge 9312 del 11.11.2004. I nuovi scenari ai quali aprono gli impegni presi in sede comunitaria (il recepimento dell‟acquis e l‟accordo ECAA) hanno portato alla necessità di invertire questa tendenza legislativa. Ora, il distaccamento da un‟epoca di bilateralismo, almeno nella regione con la quale si operano i maggiori scambi commerciali, e di dirigismo nel mercato del trasporto aereo è pienamente raggiunto.
L‟emanazione di questo codice non era solo la necessità di racchiudere in un unico testo legislativo o dare una fisionomia sistematica alla normativa già esistente, ma quello più ambizioso di creare ex novo delle norme in linea con la nuova realtà, sia commerciale, ovvero la continua e crescente domanda di servizi aerei (specialmente verso i paesi UE) e il susseguirsi della nascita di diversi nuovi vettori, sia sociale, contraddistinta da una maggiore libertà di circolazione e crescita della consapevolezza dei diritti dei passeggeri a seguito di un crescente numero di voli. Inoltre, era necessario emanare una normativa in linea con la disciplina UE sulla materia, sia alla luce agli impegni presi nell‟ambito dell‟ECAA, sia alla luce degli impegni istituzionali orientati verso la futura adesione nell‟UE.
290 Il Codice di navigazione marittima albanese precede di 5 anni quello aereo (L. 9251 del
08.07.2004) Bisogna rilevare che anche in quel caso la tecnica legislativa fu simile, cercando di introdurre all‟interno del codice di navigazione marittima la normativa internazionale e, in contemporanea, affermando espressamente (art. 5) la supremazia del diritto internazionale legalmente recepito.
Arber Gjeta 112 riguarda gli strumenti di diritto uniforme, ove per situazioni analoghe vengono previste scelte normative simili 291.
Si intende illustrare gli ultimi sviluppi nel settore alla luce di queste considerazioni, fermandosi sull‟impianto normativo albanese di nuova costituzione e dell‟implemento della normativa secondaria di riferimento. L‟obiettivo di questo scritto non è solo la descrizione delle scelte legislative che hanno portato all‟unificazione della normativa secondo i modelli europei, ma anche quello di dare una risposta alla domanda se questo nuovo e rigenerato dettato legislativo può considerarsi una pietra miliare verso un sistema autonomo della materia navigazione all‟interno dell‟ordinamento giuridico.
2. Le novità introdotte dal Codice Aereo Albanese sul piano