3 L’efficacia delle sentenze della Corte europea dei diritt
4.3 La responsabilità dello stato membro per fatto degli organ
Il principio della responsabilità dello Stato membro per i danni procurati ai singoli da uno dei suoi organi è un istituto di origine giurisprudenziale la cui nascita viene attribuita alla sentenza Francovich256. Tale giurisprudenza fissa dei principi
successivamente integrati dagli interventi della Corte di giustizia dell’UE. In tale contesto innovativo si collocano tra le altre sentenze come Brasserie du p𝑒̂cheur257.
In base alle elaborazioni giurisprudenziali dunque si è realizzata la possibilità per il soggetto che vede lesi i propri diritti discendenti dal diritto dell’Unione europea di richiedere allo Stato membro il risarcimento del danno per una qualsiasi attività o omissione posta in essere da un organo statale (sia esso una pubblica amministrazione, il legislatore o il giudice). A prescindere dall’autorità danneggiante il singolo dovrà intentare l’azione risarcitoria nei confronti dello Stato.
256 Sent. della Corte di Giustizia dell’Ue del 19 novembre 1991, Francovich, C-6/90 e 9/90.
257 Sent. della Corte di giustizia dell’Ue del 5 marzo 1996, Brasserie du p𝑒̂cheur, c-
146 I presupposti legittimanti la richiesta di parte sono cumulativamente:
• La violazione di una norma preordinata a conferire diritti ai singoli;
• La connotazione della violazione come grave e manifesta; • Il nesso di causalità tra la violazione della norma e la
produzione del danno.
Queste tre condizioni inizialmente previste dalla giurisprudenza comunitaria rappresentano lo schema generale su cui poggia la responsabilità extracontrattuale dello Stato membro258.
Con la sentenza Kobler259 si è ampliata la possibilità di richiedere
il risarcimento ai casi in cui la lesione del proprio diritto europeo derivi dall’attività di una Corte nazionale superiore. Tuttavia, sono state fissate delle linee più restrittivi di applicazione rispetto allo schema sopra evidenziato, considerando sia il ruolo del giudice nella tutela dei diritti europei sia la specificità della funzione del giudice e il principio della certezza del diritto. Invero, i giudici europei dichiarano che “la responsabilità dello Stato a causa della
violazione del diritto comunitario in una tale decisione può sussistere solo nel caso eccezionale in cui il giudice abbia violato in maniera manifesta il diritto vigente”260 e fissano degli elementi da valutare
affinché questa ultima condizione sia soddisfatta261.
258 Sull’argomento v. E. A. Favara, Corte di giustizia e res iudicata: abbattute le colonne d’Ercole?, in rass. Avv. dello stato, apr.-giu, 2016, p. 1 ss.
259 Sent. della Corte di giustizia dell’UE del 30 settembre 2003, Kobler c. Repubblica d’Austria, C-224/01 con nota di P.Biavati, Inadempimento degli Stati membri al diritto comunitario per fatto del giudice supremo: alla prova la nozione europea di giudicato, in Corr. Giur., 2005; G. Alpa, la responsabilità dello stato per “atti giudiziari” A proposito del caso Köbler c. Repubblica d’Austria, in Nuova giurisp. Comm., 2005, II, 1 ss.
260 Ivi,Punto 53.
261 Ivi, punto 55: “La responsabilità dello Stato a causa della violazione del diritto comunitario in una tale decisione può sussistere solo nel caso eccezionale in cui il giudice abbia violato in maniera manifesta il diritto vigente.”
147 La dottrina262 ha definito tale strumento un rimedio debole per
vari motivi.
In primo luogo, perché la parte deve dimostrare di aver esperito tutti i mezzi di ricorso interni contro la pronuncia. Ciò pare ovvio, dato che altrimenti ella ben poteva impugnare la sentenza al fine di eliminare il vizio.
In secondo luogo, non viene individuato l’organo competente. Tale scelta spetta agli Stati membri. In merito a questo punto si contesta il fatto che un giudice di una giurisdizione inferiore si troverebbe a sindacare l’atto di una giurisdizione superiore provocando di fatto una incoerenza nel sistema interno263.
In terzo luogo, si rileva che essendo uno strumento residuale, esso non garantisce l’efficacia della tutela.
In quarto luogo si prospetta la possibilità che i privati perdano fiducia nella figura del giudice interno come giudice europeo di diritto comune.
In ultimo, si sottolinea come si verrebbe a creare una disparità di trattamento tra il giudice nazionale e la Corte di giustizia dell’Unione europea poiché per quest’ultima non è offerta nessuna tutela simile per eventuali danni cagionati dalla sua attività.
Dal momento che è stata resa la sentenza Kobler, inoltre, si è posta la questione di un potenziale pregiudizio del principio dell’intangibilità del giudicato nazionale.
In particolare, nel caso di specie si trattava di un professore che, vistosi negare dallo giudice nazionale l’indennità speciale di
262 G. Gattinara, La responsabilità dello Stato nei confronti dell’Unione europea per le violazioni commesse dai giudici di ultima istanza: la procedura di infrazione come possibile alternativa alla responsabilità extracontrattuale dello Stato, in F. Spitaleri, L’incidenza del diritto comunitario sugli atti nazionali definitivi, milano, 2009.
148 anzianità di servizio264, intentava l’azione di risarcimento nei
confronti dello Stato austriaco per l’illecito commesso dal giudice di ultimo grado mediante la sua sentenza passata in giudicato in quanto contrastante con il diritto alla libera circolazione dei lavoratori contenuto nei Trattati europei.
In sede giurisdizionale europea alcuni governi sollevavano l’impossibilità di applicare la disciplina sulla responsabilità dello Stato per i danni imputabili all’organo giurisdizionale nazionale in quanto se ciò fosse stato ammesso sarebbe stata pregiudicata la certezza del diritto e l’autorità di cosa giudicata.
La Corte di Giustizia a tal proposito sottolineava l’importanza di tali principi e dichiarava la sua volontà di non rimettere in discussione la decisione definitiva nazionale. Inoltre, rilevava che
“un procedimento inteso a far dichiarare la responsabilità dello Stato non ha lo stesso oggetto e non implica necessariamente le stesse parti del procedimento che ha dato luogo alla decisione che ha acquisito l'autorità della cosa definitivamente giudicata. Infatti, il ricorrente in un'azione per responsabilità contro lo Stato ottiene, in caso di successo, la condanna di quest'ultimo a risarcire il danno subito, a non necessariamente che sia rimessa in discussione l'autorità della cosa definitivamente giudicata della decisione giurisdizionale che ha causato il danno. In ogni caso, il principio della responsabilità dello Stato inerente all'ordinamento giuridico comunitario richiede un tale risarcimento, ma non la revisione della decisione giurisdizionale che ha causato il danno”.
Due sono le considerazioni della dottrina processuale che permettono di affermare come di fatto il caso in esame non pregiudica il giudicato sostanziale.
264 Nello specifico al professor Kobler non venivano conteggiati gli anni di
149 Una parte della dottrina265 rileva che l’azione di risarcimento ha
delle parti diverse rispetto a quelle del processo che ha portato a un giudicato ingiusto e anche una diversa causa paetendi. In base a questo il giudicato non verrebbe pregiudicato poiché il secondo giudizio (quello risarcitorio) sarebbe esorbitante rispetto ai limiti del primo processo (quello nel quale è stata resa la decisione definitiva non conforme al diritto dell’UE). Di conseguenza, non si realizzerebbe un conflitto pratico tra il giudicato “ingiusto” e il giudicato formatosi a seguito della richiesta risarcitoria di parte.
Un’altra parte della dottrina266, inoltre, afferma che, in realtà, la
sentenza definitiva dell’organo giudicante interno di ultimo grado si sarebbe formata in spregio al dovere di rimettere la questione alla Corte del Lussemburgo. Di tal che si tratterebbe di una decisione affetta da nullità processuale e dunque il vizio ricade nella sfera della invalidità e non in quella dell’ingiustizia267.
Ciò detto si può concludere la sentenza Kobler non affonda un colpo all’autorità di cosa giudicata. La finalità perseguita dai giudici europei appare essere, piuttosto, quella di lanciare un messaggio politico per evitare che ai piani superiori delle giurisdizioni nazionali si annidino delle resistenze rispetto all’avanzata del diritto dell’Unione europea268.
Sebbene ciò sia condivisibile, non si può non notare come l’istituto della responsabilità dello stato per l’illecito imputabile all’autorità giudiziaria ponga in essere un conflitto logico stante nel fatto che il risultato del processo risarcitorio potrebbe essere opposto sul
265 P. Biavati, op. cit.
266 Luiso, op. cit., p. 24.
267 Ivi; l’a. afferma che tutte le volte in cui il giudice interno di ultima istanza
viola l’obbligo di rinvio alla Corte di Giustizia dell’UE viene posta in essere una nullità processuale che invalida la sentenza. Secondo l’a. i casi in cui si pone il problema della mancata osservanza del dovere di interrogare pregiudizialmente la Corte europea non viene ridimensionata la cosa giudicata sostanziale.
150 piano valoriale rispetto al risultato ottenuto con il primo accertamento posto a fondamento dell’azione risarcitoria269. In altri
termini, servendoci del caso ivi richiamato, il professor Kobler vedendosi riconosciuta una determinata somma a titolo di risarcimento otterrebbe, di fatto, un vantaggio analogo a quello che avrebbe ottenuto se gli fosse stata corrisposta l’indennità di anzianità di servizio nel primo processo e che di fatto gli è stata negata.
Le stesse conclusioni possono essere adattate al caso in cui la Corte EDU emana una sentenza ex articolo 41 della CEDU.
4.3.1 La responsabilità civile dei magistrati in Italia
In Italia, prima della riforma, vigeva in materia di responsabilità civile dei magistrati la c. d. legge Vassalli del 1988270, la quale fu
dichiarata dalla Corte di giustizia inidonea ad assicurare una tutela effettiva a chi avesse subito un pregiudizio per il fatto del giudice, soprattutto nel caso in cui l’illecito derivasse dall’inosservanza del diritto comunitario271. Peraltro, anche la Commissione l’aveva
censurata avviando nei confronti dello stato italiano una procedura di infrazione272.
269 Caponi, op. cit., p. 65.
270 L. del 13 aprile 1988 n. 117.
271 Sent. della Corte di Giustizia del 13 giugno 2006, Traghetti del Mediterraneo SpA contro Repubblica italiana, C-173/03; v. commento di R. Bifulco, l’attività interpretativa del giudice non è esente da responsabilità (a proposito della sentenza Corte di Giustizia 13 giugno 2006, C-173/03, Traghetti del Mediterraneo S.p.a), in giustamm.it, 2006.
272 Procedura d'infrazione n. 2009/2230 del 26 settembre 2013, ai sensi
dell'articolo 258 del Trattato, per non conformità al diritto dell'Unione europea della legge 13 aprile 1988, n. 117 relativa al risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati per l’inadempimento della sentenza della Corte nella causa Commissione contro Italia, C-379/10,
151 A seguito delle critiche rivolte dagli organi europei il legislatore italiano ha modificato la disciplina in materia nel 2015273.
In base alla riforma la parte può rivolgersi alla autorità giudiziaria competente per ottenere il risarcimento del danno dallo Stato italiano. La parte dunque non agisce direttamente nei confronti del magistrato sul quale semmai eserciterà la rivalsa lo stato.
Elemento costitutivo della responsabilità è, a differenza della vecchia disposizione, anche l’illecito prodotto nella interpretazione del diritto e nella valutazione dei fatti e delle prove, ove sussistano dolo o colpa grave274.
Per colpa grave si intende la violazione manifesta della legge, nonché del diritto dell’Unione europea.
Al fine di valutare la condotta del magistrato rilevano i seguenti elementi, peraltro già individuati dalla sentenza Kobler:
o la chiarezza e la precisione della norma violata; o l’inescusabilità e la gravità dell’inosservanza; o l’osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale; o il contrasto della sentenza con l’interpretazione
della Corte di giustizia dell’Unione europea.