La ricognizione relativa all’impegno su scala continentale dei magistrati dell’Associazione nazionale italiana non sarebbe completa se non si

6 V. http://www.medelnet.org.

7 Anche in tale associazione, gli esponenti italiani hanno ricoperto ruoli di assoluto rilievo: il pre-sidente è attualmente il dott. Vito Monetti, sostituto Procuratore generale presso la Corte suprema di Cassazione; Past President è il dott. Ignazio Juan Patrone, anch’egli sostituto Procuratore generale pres-so la Corte suprema di cassazione.

nasse alla collaborazione (realizzatasi soprattutto per il tramite delle predette associazioni operanti a livello europeo) con quella che può ritenersi - sino a che l’Unione europea, nei limiti istituzionali che ancora la connotano, non avvierà concrete riflessioni, attualmente ancora solo allo stato iniziale, in tema di ordinamento giudiziario⁸ - l’organizzazione internazionale ove mag-giormente si sono elaborati standard in materia di giustizia, soprattutto a be-neficio delle nuove democrazie dell’Europa centrale ed orientale. Si tratta del Consiglio d’Europa, inteso sia come organizzazione internazionale di Stati (oggi in numero di 47 con 800 milioni di cittadini!), sia lato sensu come

“sistema” di tutela dei diritti dell’uomo nell’ambito del sistema-giustizia di cui all’art. 6 Cedu, in primo luogo attraverso la giurisdizione della Corte di Strasburgo.

Ad obiettivi di salvaguardia dell’indipendenza e della professionalità giu-diziaria, in piena coerenza con le impostazioni di principio dell’Associazione nazionale italiana, sono i tre strumenti che ancora oggi rappresentano i capi-saldi dell’elaborazione normativa del Consiglio d’Europa:

- la Raccomandazione n. R (94) 12 sull’”indipendenza, efficienza e ruolo dei giudici” del 1994⁹;

- la “Carta Europea sullo Statuto dei Giudici” del 1998;

- la Raccomandazione n. Rec (2000) 19 sul “ruolo del pubblico ministero nel sistema di giustizia penale”.

Detti testi muovono, anzitutto, dal riconoscimento del ruolo che l’associazionismo giudiziario riveste ai fini della riflessione sui modelli ordi-namentali e sul funzionamento stesso della macchina della giustizia: può ri-cordarsi, in proposito, il Principio VI della Raccomandazione del 1994 che solennemente afferma: «I giudici dovranno essere liberi di formare associa-zioni che, da sole o in collegamento con un altro organismo, abbiano il

8 In tema di formazione giudiziaria, si v. tuttavia la importante “Comunicazione della Commis-sione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 29 giugno 2006 sulla formazione giudiziaria nell'U-nione europea”, COM(2006) 356 def., non pubblicata in Gazzetta Ufficiale ma reperibile con gli ordi-nari strumenti di ricerca nel sito eurlex.europa.eu. Il sostegno alla formazione giudiziaria, ambito di attività per il quale è più semplice per l’Ue superare gli stretti confini entro i quali i Trattati istitutivi relegano l’operatività in tema di giustizia, si è concretato, nel quadro di diversi programmi, anche nell’appoggio finanziario alla Rete europea di formazione giudiziaria (Refg), su cui può consultarsi il sito www.ejtn.net. L’Ue si è altresì raccordata con la Rete europea dei Consigli di giustizia (Encj), che - tra gli altri obiettivi - si interessa della promozione della professionalità giudiziaria per mezzo degli organi di autogoverno o equivalenti (vedasi www.encj.net).

9 In traduzione italiana, a cura dell’A., in La Magistratura, n. 3/4, luglio-dicembre 2003, p. 26 ss. e in www.csm.it/CCJE/pages/raccomandazione.html.

compito di salvaguardare la loro indipendenza e di proteggere i loro interes-si».

Ciò che però più pare necessario sottolineare, senza indulgere ad autoce-lebrazioni e limitando l’osservazione ai soli dati obiettivi, è che il modello di ordinamento giudiziario proposto dall’associazionismo italiano, sulla base della nostra Costituzione repubblicana, in ampie parti ispira i principi-cardine che il Consiglio d’Europa indica come preferibili anche a Paesi di diversa tradizione. Il riferimento va operato, in particolare, al ruolo del Con-siglio superiore¹⁰ in tema di tutela dell’indipendenza, nomina e promozione dei magistrati; all’autonomia della formazione giudiziaria; all’estensione al pubblico ministero delle garanzie di indipendenza, anche nei Paesi in cui non vi è una siffatta tradizione; alla necessità dell’interscambio tra funzioni di giudice e pm, in ogni Paese in cui l’ordinamento lo consenta.

Il ruolo del Consiglio superiore in tema di nomina e promozione dei ma-gistrati, quale è affermato nella Costituzione italiana, è senza incertezze indi-cato come modello, quanto ai magistrati giudicanti, dalla Raccomandazione n. R (94) 12¹¹che, al principio I, n. 2, lett. c, afferma che: «L’autorità compe-tente in materia di selezione e di carriera dei giudici dovrà essere indipen-dente dal governo e dall’amministrazione. Per garantire la sua indipendenza, dovranno essere previste disposizioni per assicurare, per esempio, che i suoi

10 Si veda, circa il ruolo degli organi di autogoverno della magistratura (anche) nella garanzia degli interessi degli utenti della giustizia, oltre che delle prerogative di indipendenza, il Parere n. 10 del Consiglio consultivo dei giudici europei (Ccje), significativamente intitolato proprio “Il Consiglio del-la Magistratura al servizio deldel-la società”, adottato il 23 novembre 2007, in www.coe.int/ccje. La fun-zione di “modello” indicata nel testo per le scelte del Costituente italiano non esclude che in taluni settori anche l’attuale ordinamento giudiziario del nostro Paese non abbia ancora sviluppato appieno la funzione di tutela dell’indipendenza della magistratura coessenziale con l’istituzione del Csm. E-semplare può essere il riferimento all’eventuale ruolo che il Csm potrebbe assumere in tema di tutela dell’indipendenza della magistratura a mezzo dell'intervento nelle scelte di bilancio concernenti la giu-stizia. Al riguardo, va segnalato che con i suoi pareri n. 2 (2001) e n. 10 (2007), il Consiglio consultivo dei giudici europei ha sottolineato che, sebbene il finanziamento degli uffici giudiziari sia un elemento del bilancio presentato dai governi alle assemblee parlamentari, esso non deve essere dipendente dalle fluttuazioni politiche e deve essere assicurato nel rispetto più rigoroso dell'indipendenza dei giudici;

occorre dunque che le decisioni in tema di bilancio della giustizia del Parlamento seguano una proce-dura che tenga conto del parere del potere giudiziario. A tal fine, il Consiglio consultivo ha indicato che una delle forme possibili di questo coinvolgimento attivo della magistratura nell’elaborazione del bilancio consisterebbe nell’affidare all’organo di autogoverno un ruolo di coordinamento nella prepa-razione delle istanze finanziarie dei tribunali, facendo di questo organo un interlocutore diretto del Parlamento per l’apprezzamento dei bisogni degli uffici.

11 V. anche la Carta europea sullo statuto dei giudici. V. esplicitamente, per riferimenti al modello italiano, il parere n. 1 (2001), § 42 (i), del Consiglio consultivo europeo dei giudici.

componenti siano designati dall’ordine giudiziario e che l’autorità decida au-tonomamente sulle proprie norme di procedura»¹².

La stessa Raccomandazione dispone, al principio VI, n. 3, che gli Stati debbano costituire per legge «un organo speciale competente per l’applica-zione delle sanzioni e delle misure disciplinari», con pieno rispetto delle ga-ranzie di cui all’art. 6 Cedu e con possibilità di gravame innanzi ad un orga-no apicale della giurisdizione, per l’ipotesi che esse orga-non siaorga-no delibate diret-tamente da un organo giurisdizionale apicale¹³. L’autorità incaricata di no-minare l’organo disciplinare «potrà e dovr໹⁴ essere il medesimo organo in-dipendente competente per il reclutamento, composto maggioritariamente da magistrati eletti democraticamente all’interno della categoria; per evitare il rischio di corporativismo, ciò non esclude che l’organo disciplinare potrà comprendere personalità esterne, non appartenenti ad organi legislativi o e-secutivi, o alla pubblica amministrazione.

Secondo i principi del Consiglio d’Europa, poi, la formazione è per il magistrato un dovere, ma anche un diritto¹⁵. La formazione giudiziaria è in-fatti garanzia della competenza professionale, dell’indipendenza e dell’im-parzialità della magistratura. È altresì una condizione affinché la società ac-cordi la sua fiducia alla giustizia. Essa presenta, dunque, un interesse pubbli-co, che implica la necessità di assicurare l’indipendenza dell’autorità incarica-ta di definire i programmi e le modalità di realizzazione dell’offerincarica-ta formati-va. Secondo il paragrafo 2.3 della Carta europea sullo statuto dei giudici, l’autorità incaricata della formazione deve essere, ancora una volta, organo indipendente dai poteri esecutivo e legislativo ed essere composta maggiori-tariamente da magistrati¹⁶.

12 Il principio affermato dalla Raccomandazione è stato indicato come possibile regola generale anche per Paesi di diversa tradizione democratica, nel proprio parere n. 1 (2001), § 45, dal Consiglio consultivo europeo dei giudici.

13 Il principio del doppio grado di giurisdizione in materia disciplinare è affermato nel parere n. 3 (2002) del Consiglio consultivo europeo dei giudici.

14 V. in tal senso pareri n. 1 (2001), § 60, e n. 3 (2002), § 71 del Consiglio consultivo, cit., nonché la Carta europea sullo statuto dei giudici, § 5.1 ed il relativo memorandum esplicativo.

15 È sintomatico che il diritto alla formazione sia sancito nell'ambito del Principio III, dedicato al-le “Condizioni di lavoro adeguate”, della Raccomandazione n. R (94) 12, cit.

16 Le tematiche relative alla formazione di giudici e pubblici ministeri sono trattate nell'ambito di una Rete costituita tra i Paesi del Consiglio d'Europa (c.d. “Rete di Lisbona”, su cui v. infra nel testo).

La Rete di Lisbona ha sottolineato come anche la formazione dei pubblici ministeri debba essere sot-toposta al controllo delle organizzazioni professionali di giudici e pubblici ministeri o di «organismi in cui i loro rappresentanti ricoprano un ruolo prevalente» (Conclusioni della riunione della Rete di Li-sbona tenutasi a Strasburgo il 13-15 maggio 1996 sul tema “Formazione di giudici e pubblici ministeri

(segue)

Con la Raccomandazione n. Rec (2000) 19 sul “ruolo del pubblico ministero nel sistema della giustizia penale”, pur movendo dalla realistica constatazione che l’Europa è divisa, quanto ai rapporti tra le funzioni del pm e le altre funzioni dello Stato, tra sistemi nell’ambito dei quali il pubblico ministero gode della piena e formale indipendenza dal potere legislativo e dall’esecuti-vo e quelli in cui è alle dipendenze di uno di tali poteri dello Stato, benché godendo di possibilità di azione indipendente, il Consiglio d’Europa punta ad avvicinare il secondo modello al primo, non viceversa:

a) da un primo punto di vista, infatti, la Raccomandazione¹⁷ afferma che, nonostante l’eventuale posizione formale del pm alle dipendenze di altro potere nella struttura istituzionale, gli Stati debbano prendere misure idonee ad assicurarne l’indipendenza, almeno nella pratica, così che il pm sia capace di adempiere al suo dovere professionale senza ingiustificate interferenze (ed in particolare con l’esclusione di istruzioni governative a non esercitare l’azione penale) o esposizioni a responsabilità;

b) sulla base, poi, del riconoscimento della «natura complementare delle ...

funzioni» di giudici e pubblici ministeri e del «fatto che sono richieste garan-zie simili in termini di qualificazione, competenza professionale e status in relazione ad ambo le professioni», la Raccomandazione (art. 18) richiede che gli Stati consentano, a domanda dell’interessato, ogni qualvolta ciò sia pos-sibile sul piano giuridico, che la stessa persona svolga successivamente le funzioni di pubblico ministero e quelle di giudice o viceversa.

Come è chiarito nel memorandum esplicativo alla Raccomandazione, dunque, se «la nozione netta di armonizzazione europea intorno ad un uni-co uni-concetto» nel settore della pubblica accusa «è sembrata prematura», cio-nonostante l’estensione al pm del regime di garanzie della giurisdizione e la previsione dell’interscambio delle funzioni sono accolte con decisione dal Consiglio d’Europa.

In tal senso, è significativo che, pur a fronte della separazione di funzioni giudicanti e requirenti ammessa ancora in molti Paesi europei, il Consiglio d’Europa punti sulla formazione congiunta tra le due categorie di magistrati quale momento di avvio concreto di tale interscambio necessario di

in materie relative ai loro obblighi professionali ed alla deontologia”). Il Parere n. 4 (2003) del Ccje ha riguardato la formazione dei giudici; anche in tale quadro il modello italiano è stato tenuto in altissima considerazione.

17 Per il richiamo dell’indipendenza della funzione del pm, si vedano anche “La formazione dei giudici e dei pubblici ministeri in Europa”, Conclusioni della prima riunione della Rete di Lisbona, Li-sbona, 27-28 aprile 1995.

sionalità: la c.d. “Rete di Lisbona”¹⁸ ha, infatti, come suo obiettivo la co-operazione nel settore della formazione comune di giudici e pm.

Le elaborazioni del Consiglio d’Europa hanno toccato, poi, la problema-tica dei carichi di lavoro e dell’individuazione delle modalità per ridurre il sovraccarico degli uffici giudiziari.

La Raccomandazione n. R (86) 12 relativa alle “misure che mirano a prevenire e ridurre il sovraccarico degli uffici giudiziari” fornisce utili indicazioni in tal senso.

Un aspetto essenziale è quello della creazione di un ufficio di assistenti che forniscano al giudice un aiuto nella decisione e nella redazione dei testi giudiziari, ampliando allo stesso tempo l’utilizzo dei mezzi informatici e do-cumentali che dovrebbero in ogni caso essere disponibili¹⁹.

Infine, può menzionarsi l’interesse del Consiglio d’Europa per i temi del-la deontologia giudiziaria, suldel-la base deldel-la convinzione che, a fronte dei si-gnificativi poteri attribuiti nelle democrazie a giudici e pubblici ministeri, debba essere garantito alle categorie stesse un ambito di autocontrollo se-condo elevati livelli comportamentali²⁰.

6. Al di là della fissazione di standard da offrirsi agli Stati membri, il merito