Il ruolo dell'Unione Europea

Il Mediterraneo è il tratto di mare più pericoloso del mondo per migranti e rifugiati. Soltanto nei primi sei mesi del 2014 secondo l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) sono morti 500 migranti nel tentativo di raggiungere le frontiere marine dell'Unione Europea.

Le tragedie del mare sono il risultato finale sia dei processi di globalizzazione economica, sia delle relazioni tra l'Unione Europea ed i Paesi di provenienza dei migranti, sia di come la stessa UE si è posta nei confronti di questi attraverso le varie direttive, che saranno analizzate in questo paragrafo. In ogni caso va subito riconosciuto che l'UE ha un approccio tendenzialmente inclusivo. È indicativo che tutti i Paesi a ridosso dei suoi confini chiedano di entrarvi. La tendenza all'inclusività sta emergendo anche all'interno della stessa UE, perché, come si vedrà più avanti, anche se a rilento, si sta andando verso un riconoscimento completo dei diritti dei migranti.

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La premessa è complementare a quanto sostiene Ulrich Beck, secondo il quale ciò che sta diventando l'Europa non può essere più spiegato con i concetti tradizionali di politica e Stato. Il sociologo bavarese, infatti, ritiene che bisogna superare il nazionalismo metodologico, deontologizzando e storicizzando lo sguardo nazionale, divenuto anacronistico, dato che il nostro continente è diventato cosmopolita. È necessario ripensare radicalmente le categorie convenzionali dell'analisi sociale e politica, per fare ciò dovremmo reinserire nell'arco del cosmopolitismo i concetti di potere, Stato, società, identità, classe, diritto, immigrazione e democrazia. Beck, infatti, sottolinea che «l'Europa per essere realmente e totalmente

cosmopolita deve garantire la coabitazione di diversi stili di vita etnici, religiosi e politici, in base al principio della tolleranza cosmopolita al di là delle frontiere statali19». La tesi di Beck è che la globalizzazione

dell'economia ha determinato processi di cosmopolitismo, per cui è auspicabile che questo cosmopolitismo venga applicato anche alle persone ed in particolare nel confronto con i migranti, prodotti loro stessi del cosmopolitismo della globalizzazione dell'economia. Si dovrebbe dunque passare dalla logica 'aut-aut' a quella del sia – sia20.

Le politiche migratorie europee affondano le loro radici nella chiusura delle frontiere applicata dai principali Paesi di ricezione in seguito alla crisi petrolifera del 1973. Nonostante siano passati oltre quattro decenni, quell'episodio continua a determinare il rapporto tra il vecchio continente e gli immigrati, tanto è vero che le migrazioni internazionali sono competenza dell'alto commissario agli 'affari interni'. Tuttavia, dai primi anni '70 si è avviato un processo di graduale istituzionalizzazione e diversificazione che ha portato negli ultimi anni ad un orientamento che tenga conto della collaborazione con i Paesi di invio, volto a facilitare la gestione del fenomeno e affinché questo abbia un impatto positivo sui paesi di arrivo per il loro sviluppo. L'UE ha quindi considerato le migrazioni come motore di sviluppo, per cui ha creato un'agenda apposita: Migration and Devolpment (M&D), che comunque non è esente da conflitti perché viene gestita in una molteplicità di livelli istituzionali21.

L'UE ha stabilito che i diritti dei migranti discendono dalla dottrina dei diritti umani, che sono alla base dell'art. 2 della Dichiarazione universale del 1948, che assegna ad ogni individuo, in quanto essere umano, tutti i diritti e le libertà specificate nella Dichiarazione, senza distinzione di razza, 







19 _{Cfr. Beck U. (2009), “L'Europa cosmopolita. Realtà e utopia”, in Mondi migranti, 2, p 8.} 20 _{Cfr. Beck U. (2003), La società cosmopolita, il Mulino, Bologna; Beck U. (2005), Lo}

sguardo cosmpolita, Carocci, Roma.

21 _{Cfr. Pastore F. (2007), “Europe, migration and development. Critical remarks on an}

religione, genere, lingua, colore, opinione politica, origine nazionale o sociale, proprietà, nascita o altri status. Questi diritti vengono estesi anche nel settore lavorativo, nel quale sono tutelati da norme di organismi internazionali (OIL con 2 risoluzioni: 97/1949 e 143/1975 e Onu, con la “Convenzione sui diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie”, n. 45/158 del 18 dicembre 1990), che stabiliscono che i lavoratori immigrati hanno diritto ad un equo trattamento e che non devono subire alcuna forma di discriminazione. Oltre alla condizione di straniero, anche quella di irregolarità non deve essere considerata pregiudizievole per l'accesso ai diritti civili e sociali riconosciuti ai lavoratori. Gli Stati che hanno ratificato questa convenzione sono stati soltanto 35, tra questi l'Italia non è presente.

Nel 1997 è stato ratificato il Trattato di Amsterdam, nel quale la materia dell'immigrazione è stata accostata alla libera circolazione nell'ambito del nuovo Titolo IV° del Trattato istitutivo della Comunità europea. Si prevede che l'UE intervenga per la lotta alla discriminazione su base etnica, razziale e religiosa e per promuovere parità di diritti tra cittadini comunitari e di paesi terzi.

Nel 2000, in seguito all'ascesa del partito xenofobo e razzista di Heider in Austria, il Freedom Party, sono state approvate due direttive: 2000/43/Ce e 2000/78/Ce, la prima riguarda la parità di trattamento tra persone a prescindere dall'origine etnica, la seconda ha l'obiettivo di tutelare la parità di trattamento nell'accesso al lavoro, all'orientamento e alla formazione professionale, alle prestazioni sociali e all'istruzione indipendentemente da razza, origine etnica, genere, religione, disabilità, età e orientamento sessuale. Le due direttive sanzionano sia la discriminazione diretta, che attua differenze di trattamento esplicite tra individui, sia quella indiretta, derivante da una norma o pratica apparentemente neutra, ma che produce un trattamento sfavorevole a una o più persone. L'onere della prova è assegnata a chi viene accusato di aver perpetrato una discriminazione.

Il principio di equo trattamento è anche alla base della direttiva n. 2003/109/Ce sullo “Status dei cittadini di paesi terzi residenti di lungo periodo”, che stabilisce che tutti i cittadini non UE residenti legalmente e ininterrottamente in un paese membro da almeno cinque anni abbiano uno status uniforme.

Con la Direttiva 2003/109/Ce è stato esteso anche un pacchetto di diritti (a parte quelli politici) ai cittadini di Paesi terzi sulla base della condizione di residenza. L'uguaglianza diviene così sostanziale e non resta solo formale. L'ottica è prettamente economica, come lo è anche quella della direttiva n. 2009/50/Ce sulle condizioni di ingresso e di soggiorno di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati; a

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questi viene data la “Carta blu”, un permesso di soggiorno, di durata variabile tra uno e quattro anni, che consente la libera circolazione per il titolare e per i suoi familiari, e con tale documento il titolare ha diritto all'accesso al mercato del lavoro nel settore interessato e alla parità di trattamento con i cittadini nazionali sulle condizioni di lavoro, la sicurezza sociale, la pensione, il riconoscimento del titolo di studio, l'istruzione e la formazione professionale.

Va precisato che «se nel diritto internazionale i principi di equo

trattamento e non discriminazione degli immigrati si ispirano essenzialmente alla dottrina dei diritti umani, nel caso del diritto europeo tali principi si giustificano soprattutto in un'ottica economica, in quanto precondizioni necessarie per la libera circolazione delle persone (soprattutto dei lavoratori) e la realizzazione del mercato unico. Ne consegue una maggiore e più incondizionata uguaglianza rispetto ai cittadini UE, dei migranti dei paesi terzi altamente qualificati e residenti da lungo periodo, presumibilmente più integrati rispetto ai nuovi arrivati» 22 . Questa

impostazione è dettata dalla consapevolezza che i migranti resteranno un elemento centrale della futura domanda di lavoro. I decisori politici europei dovrebbero accelerare il percorso di adeguamento al cambiamento ed avere una prospettiva di medio-lungo termine e non limitarsi ad un visione monodimensionale. È quindi opportuno prepararsi alle sfide future. Per raggiungere questo obiettivo si dovrebbe superare la fase di stallo nella quale si trova l'UE per quanto riguarda la politiche migratorie, per ridisegnare l'approccio rispetto agli immigrati e alle loro comunità, adattando le politiche in tema di scuola/formazione, impiego, salute e servizi sociali. In questo panorama socio-politico in mutamento sia le istituzioni dell’UE, sia quelle locali dovrebbero incorporare le sfide apportate dal fenomeno migratorio.