Il Single Supervisory Mechanism e il nuovo ruolo dell’ECB

Il legislatore europeo, mediante l’istituzione del SEVIF, è stato troppo timido nel delineare l’accentramento del sistema di vigilanza, nonostante si sia ispirato alle linee di intervento proposte dal Rapporto de Larosière. La crisi ha dimostrato che il solo coordinamento delle autorità di vigilanza non basta per preservare la stabilità finanziaria nell’Unione. Perseguendo questo obiettivo occorre creare una vera e propria Unione Bancaria Europea, basata su un corpus unico di norme per un controllo ottimale e libero da considerazioni estranee all’ottica prudenziale150

.

Il decisivo impulso di riavvicinamento delle discipline nazionali e dei criteri di esercizio dei poteri di vigilanza vi è stato a seguito del vertice dell’Eurozona del 29 giugno 2012, con il regolamento n. 575/2013 e la direttiva 2013/36/UE. A settembre del 2013, è stato avviato un progetto ancor più radicale che prevede il trasferimento delle funzioni e dei poteri di vigilanza dalle autorità nazionali a quelle europee: la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento151 con la quale vengono conferiti all’ECB specifici compiti di vigilanza sulle banche152.

La novità è indubbia visto che con questa iniziativa le istituzioni europee non svolgono solo un compito di regolazione, ma vengono investite di funzioni di supervisione, accelerando il processo di unificazione, a fronte di un contesto tuttora basato su una vigilanza parcellizzata, seppur coordinata.

Rispetto al testo presentato a settembre del 2012 dalla Commissione europea, la proposta di regolamento istitutiva del SSM ha subito nel tempo correzioni fino ad arrivare alla formulazione odierna del 18 aprile del 2013 dal Comitato dei Rappresentanti Permanenti dell’Unione Europea (COREPER153

) e del 12 settembre del 2013 dal Parlamento europeo in seduta plenaria154 che ha ridotto le competenze dirette della nuova autorità di vigilanza europea, ma senza intaccare le finalità della riforma.

150

Cfr. COM (2010) 716 definitivo – Potenziare i regimi sanzionatori nel settore dei servizi finanziari, p. 3.

151

Cfr. Proposta di regolamento COM (2012), 511/3, 12 settembre 212 (governata dalla procedura speciale dell’art.127 TFUE).

152

L’iniziativa della Commissione è accompagnata da un’ulteriore proposta, COM2012, 512/3, retta dalla procedura ordinaria degli artt. 289 e 294 del TFUE, la quale apporta parziali modifiche al regolamento n. 1093/2010 per quanto riguarda i meccanismi di voto interno all’EBA.

153_{Il COREPER è un organo del Consiglio Europeo, la cui base legale è integrata dall’art.240 TFUE.} 154

Cfr. Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 12 settembre 2013 sulla proposta di regolamento COM (2012) 0511 del Consiglio che attribuisce all’ECB compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi.

La portata innovativa del regolamento è legata all’accentramento dell’esercizio della funzione di vigilanza e dei poteri in un network che non ha personalità giuridica, vale a dire il SSM, composto dall’ECB e dalle autorità nazionali degli stati membri partecipanti155. Resteranno esclusi dalle funzioni spettanti al SSM, continuando a far capo alle autorità nazionali, tutti i compiti in materia di:

 vigilanza sui servizi di pagamento;  antiriciclaggio;

 eventuali competenze di applicazione degli strumenti macro prudenziali, non previsti dalle disposizioni europee;

 protezione del consumatore;

 vigilanza sulle succursali di banche extra europee, insediate negli stati europei aderenti.

L’ECB e le autorità nazionali hanno l’obbligo di cooperare per il buon funzionamento del meccanismo unico di vigilanza, che garantisce all’ECB una piena indipendenza. A quest’ultima spetta:

1. la sorveglianza del network;

2. la responsabilità sul funzionamento efficacie e coerente dello stesso156;

E’ previsto che, nell’assolvimento di queste funzioni, l’ECB debba rispondere dell’attuazione del regolamento al Parlamento e al Consiglio europei e trasmettere annualmente una relazione sull’esecuzione dei suoi compiti secondo le regole di accountability stabiliti dal regolamento. Inoltre è previsto che l’ECB sarà tenuta ad applicare il diritto dell’Unione e la legislazione nazionale di recepimento157.

Si tratta di una ripartizione non lineare dei poteri all’interno del meccanismo unico di vigilanza158.

155

MANCINI M., op. cit., p. 16.

156

Ibidem.

157

Si legittima l’ECB all’applicazione diretta della normativa nazionale, ma senza prendere in esame l’ipotesi in cui l’Autorità di vigilanza europea riscontri un eventuale divergenza palese tra la direttiva e la norma di recepimento a livello nazionale, non legittimate dalle opzioni. Secondo Marco Mancini si potrebbe pensare che l’ECB, in veste di istituzione europea, abbia il potere di adeguare in sede interpretativa la norma nazionale incompatibile. L’ECB rimane comunque soggetta al principio del primato del diritto dell’Unione Europea, per cui, qualora “adotti orientamenti o raccomandazioni o prenda decisioni, dovrebbe basarsi sulla

pertinente normativa vincolante dell‟Unione e agire in conformità con quest‟ultima”.

All’ECB saranno attribuite competenze esclusive159 nei confronti di tutte le banche dei paesi partecipanti, come:

 il rilascio e la revoca dell’autorizzazione alle banche;

 la valutazione delle domande d’acquisto o di cessione di partecipazioni qualificate nelle banche;

 la verifica del rispetto dei requisiti prudenziali minimi per i fondi propri, la liquidità, il leverage, la concentrazione dei rischi, l’adeguatezza del governo societario e dei controlli interni alle banche;

 la possibilità di richiedere informazioni e svolgere indagini generali, anche con ispezioni in loco, e intervenire tempestivamente in presenza di violazioni dei requisiti prudenziali160.

Ciò in base sia all’utilizzo di criteri soggettivi161 e di una vigilanza prudenziale diretta sui soggetti più rilevanti, valutando i criteri fissati dal regolamento all’art 6. I criteri di rilevanza individuati da questo articolo sono:

1. dimensione;

2. significatività delle attività transfrontaliere;

3. importanza per l’economia europea o di qualsiasi stato membro.

Saranno sottoposte al controllo diretto circa 130 banche europee, tra cui le tre più rilevanti di ogni stato e quelle che avranno richiesto o ricevuto assistenza dall’EFSF o dall’ESM. E’ previsto che l’ECB, sulla base di una propria iniziativa e in qualsiasi momento, potrà assumere il controllo sia dei soggetti rilevanti su base consolidata162 sia sulle banche meno rilevanti su base consolidata per una applicazione coerente degli standard di vigilanza163.

159

Si tratta di una chiara volontà del legislatore europeo di sottrarre agli stati nazionali il potere di imporre politiche protezionistiche sul mercato del credito, per una effettiva integrazione dei mercati.

160

BONFATTI S., “Le procedure di prevenzione e di regolamentazione delle situazioni di crisi delle banche nella prospettiva

dell‟integrazione comunitaria”, tratto dalla relazione al convegno «L’ordinamento italiano del mercato finanziario tra continuità e

innovazioni», 19 novembre 2013, p. 5 .

161

Secondo tale articolo rientrerebbero tra i soggetti vigilati le società finanziarie, gli enti creditizi, le società di partecipazione finanziaria anche miste, le succursali, stabilite in stati membri, di enti creditizi con sede in stati membri non partecipanti.

162

Ad esempio su una banca che abbia stabilito filiazioni in più di uno stato membro partecipante, le cui attività e passività transfrontaliere rappresentino una parte significativa delle attività o passività totali di tale stato.

163

Cfr. Regolamento (EU) n. 1024/2013 del Consiglio che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale delle banche, 15 ottobre 2013.

L’ECB concentrerà su di sé la carica di autorità competente e quella di autorità designata al SSM degli stati partecipanti, assumendo i poteri attribuiti dalla legislazione europea e, nei casi eccezionali, anche quelli previsti dalle legislazioni nazionali.

Alle autorità nazionali verrà affidata la vigilanza delle banche meno rilevanti su base consolidata e i relativi poteri, ad accezione delle competenze esclusive dell’ECB, delle attività collegate ai piani di risanamento, di intervento precoce e ai cambiamenti strutturali richiesti agli enti per prevenire lo stesso stress finanziario o il fallimento164. Fino a settembre del 2014, sarà demandato alle autorità nazionali anche il compito di coadiuvare la Banca centrale nella preparazione e nell’attuazione degli atti che sarà tenuta ad adottare entro 6 mesi dall’entrata in vigore del regolamento istitutivo del SSM165.

L’ECB è attualmente l’organo responsabile della funzione di politica monetaria ed è a capo dell’ESRB166. La vigilanza a livello micro, volta a valutare la sicurezza e la solidità delle singole banche, può entrare in conflitto con gli obiettivi della politica monetaria poiché perde la visione d’insieme del sistema.

Valutando poi che la politica monetaria ha un approccio anticiclico, mentre quello della supervisione è pro-ciclico, il pericolo in cui si incorre non è quello di dar vita a una politica monetaria lassista167, ma è quello di pregiudicare l’imparzialità dell’ECB a causa delle possibili controversie con gli stati membri per l’applicazione delle prassi di vigilanza. La best solution poteva essere quella di creare un nuovo Supervisory Board con una piena autonomia organizzativa, ma ciò non è stato considerato compatibile con quanto stabilito dallo statuto dell’ECB.

A differenza del Consiglio direttivo dell’ECB, il Supervisory Board non comprende né un Comitato esecutivo composto da funzionari indipendenti, né ha la possibilità di prendere decisioni operative in piena indipendenza dalle autorità di vigilanza nazionali. Ciò rappresenta un ulteriore elemento di debolezza che non può essere superato mediante la costituzione di un Comitato direttivo di vigilanza. Il probabile risultato

164

Cfr. Regolamento (EU) n. 1024/2013, art.6, paragrafo 6.

165

MANCINI M., op. cit., p. 18.

166

Il Vice presidente sarà scelto invece tra uno dei paesi non aderente all’Unione Europea, ma che volontariamente ha deciso di sottoscrivere il SSM.

167

finale vedrà le decisioni di vigilanza come il frutto di negoziati politici tra le autorità di vigilanza nazionali168.

La concentrazione di queste funzioni presso l’ECB implica un grado di responsabilità maggiore al quale la stessa viene sottoposta169.