5.1 L’Agenda 21 locale
5.1.1 Il sistema italiano
Nel 1993 l’Italia è uno dei primi Stati ad onorare l’impegno assunto nel corso alla Conferenza di Rio, elaborando un Piano nazionale per lo sviluppo sostenibile, che ha rappresentato il primo tentativo di orientare in modo coordinato le politiche dell’Italia verso la sostenibilità. Il Piano, che affrontava i temi energia, industria, agricoltura, trasporti, turismo e gestione dei rifiuti, non individuava tuttavia adeguate modalità di attuazione, e per questo motivo negli anni successivi ha incontrato concreti ostacoli per la realizzazione di quanto era stato previsto.
Nel 2002 il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) ha approvato la Strategia d’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia, che ha definitivamente sostituito il Piano nazionale del 199380.
L’elaborazione della Strategia è stata accompagnata da un confronto continuo con i principali attori coinvolti nella sua attuazione. Il testo del documento è stato sottoposto al vaglio delle Amministrazioni centrali e regionali, degli Enti locali, delle Associazioni ambientali, delle Organizzazioni non governative e dei consumatori, dei rappresentati del mondo della produzione e dei sindacati. Oltre ad aver costituito un’esperienza innovativa nel quadro politico nazionale, la concertazione ha contribuito all’elaborazione di una Strategia, seppure limitata agli aspetti ambientali della sostenibilità ambientale, dall’elevato potenziale attuativo. Nel documento sono, infatti, individuati strumenti e modalità di attuazione; inoltre, la struttura della Strategia segue fedelmente quella proposta dal VI Piano di Azione Ambientale dell’Unione Europea, particolarmente flessibile non tanto nella definizione degli obiettivi, quanto nelle modalità per il loro raggiungimento. La Strategia tratta dei seguenti temi: clima e atmosfera; natura e biodiversità; qualità dell’ambiente e della vita negli ambienti urbani; uso sostenibile e gestione delle risorse naturali e dei rifiuti. Per ognuna delle quattro aree prioritarie sono indicati obiettivi e azioni, derivanti dagli impegni internazionali che l’Italia ha sottoscritto in diverse sedi e dagli impegni nazionali che si è data, corredati da una serie di indicatori di sviluppo sostenibile in grado di misurarne il raggiungimento.
80 Comitato interministeriale per la programmazione economica, Strategia d’azione ambientale per lo sviluppo
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Nel capitolo dedicato all’ambiente urbano, tra gli strumenti individuati dalla Strategia, l’Agenda 21 Locale riveste un ruolo di primo piano per la promozione dello sviluppo sostenibile a livello locale. In particolare, una specifica linea di intervento è finalizzata al rafforzamento e alla promozione dell’orientamento sostenibile dei Piani locali (territoriali e di settore) e alla loro integrazione con l’Agenda 21 Locale.
È opportuno, comunque, sottolineare che accanto ai documenti di carattere politico-strategico precedentemente descritti, in Italia, fin dalla Conferenza di Aalborg del 1994, un ruolo chiave nella promozione dell’Agenda 21 Locale è stato giocato da alcune Amministrazioni locali – successivamente definite <<pionieri dell’Agenda 21 Locale>> – che si sono cimentate con questo strumento diventando esperienze di punta del panorama nazionale. Sono ben note le Agende 21 Locali di città come Modena, Ferrara, Roma che, con il loro impegno e la loro costanza, hanno rappresentato, e rappresentano tuttora, un importante punto di riferimento per tutte le amministrazioni che si accingono ad intraprendere processi di sostenibilità locale.
È proprio grazie all’attività di questi Enti che da alcuni anni partecipano con impegno alle attività della Campagna europea città sostenibili che il 29 aprile 1999 è nato a Ferrara il Coordinamento Agende 21 locali italiane. Idea di fondo del Coordinamento è adottare un “modello leggero” che non si sovrapponga alle altre attività già sviluppate in campo sia nazionale che internazionale. Gli scopi, gli obiettivi e le attività del Coordinamento sono contenuti nella cosiddetta Carta di Ferrara81.
Circa un anno più tardi (nel 2000) il Coordinamento si è trasformato in Associazione nazionale, con l’obiettivo di dare vita ad una stagione più matura di attività e di servizi a favore degli Enti locali impegnati in processi di Agenda 21 Locale. Tenendo fede ai propri impegni statutari, l’Associazione negli ultimi anni ha focalizzato la propria attenzione su due temi principali: monitorare lo stato di attuazione e individuare i principali orientamenti e i percorsi dell’Agenda 21 Locale in Italia82 tramite specifici gruppi di lavoro.
81 http://www.a21italy.it/upload/associazione/Carta_Ferrara.pdf
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La promozione dell’Agenda 21 Locale da parte del Ministero dell’Ambiente
Il Ministero dell’Ambiente, fin dalla metà degli anni Novanta, ha avviato numerose iniziative per rispondere in maniera adeguata al rilancio internazionale della sostenibilità nei contesti urbani e agli impegni sottoscritti a livello internazionale. Sono stati istituiti due riconoscimenti, il <<Premio per le città sostenibili>> e <<Le Città sostenibili delle bambine e dei bambini>>, per valorizzare e diffondere iniziative ambientali particolarmente innovative ed interventi per la tutela e la riqualificazione delle condizioni di vita urbana dell’infanzia.
Anche le <<Domeniche ecologiche>>, sebbene di più recente istituzione e rivolte ad uno specifico settore di intervento, hanno rappresentato un ulteriore importante tentativo di sensibilizzazione ai problemi ambientali delle città. L’attenzione per l’Agenda 21 Locale è iniziata nel 1998 quando, nell’ambito di un accordo di programma-quadro stipulato con l’ENEA, il Ministero dell’Ambiente ha avviato un progetto sperimentale per l’applicazione del processo in un ristretto gruppo di città di dimensione medio-piccole, con popolazione compresa tra i 30 mila e i 60 mila abitanti. Il progetto, durato due anni, è consistito nel supporto tecnico e informativo per l’organizzazione del Forum civico e per la realizzazione di un Rapporto sullo stato dell’ambiente (RSA) a un numero limitato di comuni, scelti in base a particolari requisiti socio-economici.
Tuttavia, l’iniziativa più importante intrapresa è stata la promozione del <<Bando per il cofinanziamento di programmi di sviluppo sostenibile e di attuazione di Agende 21 locali>> del 18 dicembre 2000, per il quale il Ministero ha stanziato complessivamente circa 13 milioni di euro.
Il programma di finanziamento ministeriale ha contribuito a ridisegnare, in brevissimo tempo, il panorama attuativo dell’Agenda 21 Locale in Italia, consentendo di avviare su tutto il territorio nazionale 111 nuovi progetti per la sostenibilità ambientale promossi da altrettante Amministrazioni locali; grazie al primo Bando promosso dal Ministero in un solo anno il numero dei processi di Agenda 21 Locale si è più che triplicato.
Contestualmente all’avvio delle Agende 21 Locali co-finanziate con il Bando del 2000, il Ministero ha avviato un’attività di monitoraggio costituendo un gruppo di lavoro ad hoc. L’attività è stata condotta su due differenti piani: da
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un lato il monitoraggio tecnico83 sull’attuazione, fase per fase, dei progetti co-
finanziati, dall’altro il controllo amministrativo-contabile al fine di garantire che l’impiego delle risorse finanziarie trasferite avvenisse nel rispetto delle modalità previste dalle linee guida.
Come già ricordato, l’approvazione della “Strategia di azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia” ha rilanciato il ruolo delle Agende 21 Locali come strumento privilegiato per favorire la partecipazione delle comunità locali nei processi decisionali e garantire l’integrazione degli obiettivi di politica ambientale in tutti i settori di governo del territorio.
L’approvazione della Strategia è stata anticipata dall’emanazione del secondo bando84 di finanziamento per la promozione delle Agenda 21 Locali,
quando ancora non si erano conclusi i progetti avviati nel 2001. Il secondo bando è stato emanato con lo scopo di favorire l’ulteriore l’attivazione di nuovi processi di Agenda 21 locale sul territorio nazionale e di far evolvere ad una fase di ulteriore sviluppo quelli già avviati, proseguendo al tempo stesso la sperimentazione nei vari ambiti territoriali di applicazione (province, comunità montane, associazioni di comuni, aree naturali protette). Le oltre 800 istanze pervenute in risposta al secondo bando hanno confermato il forte interesse delle amministrarli locali nei confronti di questo strumento volontario di sviluppo sostenibile.
Il nuovo programma di finanziamento ha consentito l’attivazione di 98 nuovi processi di Agenda 21 Locale e l’ulteriore sviluppo di 19 processi già in corso, per un totale di 117 iniziative co-finanziate.
83 Il monitoraggio tecnico è stato svolto attraverso la richiesta agli Enti locali di documenti, dati e informazioni
durante tutto il periodo di attuazione dei progetti: lo strumento privilegiato è stato il questionario, somministrato in due fasi, uno all’avvio dei progetti e un secondo al 12° mese di attuazione (coincidente fra l’altro con l’erogazione del secondo rateo di co-finanziamento). I questionari sono stati integrati con informazioni e documenti prelevati direttamente sul posto, facendo partecipare i componenti del gruppo di lavoro alle fasi principali dei processi di Agenda 21 Locale (forum, manifestazioni, tavoli tecnici, convegni ecc.). Il monitoraggio tecnico ha inteso perseguire un duplice obiettivo: verificare da un punto di vista tecnico la corretta attuazione dei progetti, intervenendo laddove necessario anche in termini di assistenza diretta agli enti locali in difficoltà, e valutare, più in generale, le potenzialità dell’Agenda 21 Locale nel migliorare concretamente la qualità dei processi decisionali degli enti, integrando le politiche ambientali in tutti gli altri settori di governo del territorio.
84 Per il “Bando di co-finanziamento di programmi di attivazione e di attuazione di Agende 21 Locali” la copertura
finanziaria è stata garantita dalla prima annualità del “Fondo per la promozione dello sviluppo sostenibile” (istituito con l’art. 109 della legge 388/2000) con lo stanziamento complessivo di circa 13 milioni di euro, come per il precedente programma di finanziamento.
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Bandi Progetti pervenuti Progetti idonei Progetti cofinanziati
18/12/2000 709 548 111
04/07/2002 803 738 117
Il secondo Bando rappresenta l’ultima iniziativa attraverso la quale il Ministero dell’ambiente è riuscito ad intervenire concretamente per la diffusione dell’Agenda 21 Locale in Italia.
Un quadro sullo stato d’implementazione dell’Agenda 21 locale in Italia ci viene fornito dall’indagine, promossa dal Coordinamento delle Agende 21 locali insieme all'Unione Province Italiane e dal Formez e realizzata dal centro di ricerca Focus Lab, sullo stato di attuazione dei processi di Agenda 21 Locale (A21L) ad inizio 2004. In particolare si tratta di un’analisi sulle esperienze di utilizzo di questo strumento di partecipazione e progettazione da parte delle Amministrazioni locali italiane di vario livello, Comuni, Comunità Montane, Enti Parco, Province, che partecipano volontariamente e ufficialmente alla Campagna Europea delle Città Sostenibili e al Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali Italiane. L’indagine ha preso in esame l’universo, ossia tutti, gli Enti Pubblici italiani che sono impegnati formalmente in processi di A21L in base alla loro adesione ufficiale e volontaria alla Carta di Aalborg della Campagna Europea Città Sostenibili, e al Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali Italiane85.
Le A21L italiane operativamente avviate sono distribuite su tutto il territorio nazionale, indicatore istituzionale dell’utilizzo generalizzato sul territorio nazionale di questo nuovo strumento di governance di supporto alle politiche di sviluppo sostenibile. La distribuzione geografica indica una quasi equilibrata ripartizione nel Nord Est e nel Centro: 79 nel Nord Ovest (32%), 74 nel Nord Est (29%), 64 nel Centro (25%) e, in misura minore, 39 (15%) nel Sud-Isole (Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali Italiane, 2004).
85 Gli enti pubblici coinvolti per le interviste sono stati circa 850, di vario livello (Comuni- Municipi, Comunità
Montane, Enti Parco, Consorzi di Comuni, Province, Regioni) che ad inizio gennaio 2004 risultavano essere registrati al principale network europeo di Amministrazioni Locali impegnati per lo sviluppo sostenibile e al network degli Enti italiani A21L, a cui sono stati aggiunti altri 50 Enti sebbene non risultati aderenti ai 2 Network, per complessivi 900 Enti.
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Per quanto concerne la tipologia degli Enti impegnati in processi di A21L, è significativo che tutti i livelli di governo utilizzino in generale questo strumento-processo, anche in contesti extra-urbani. Dai dati emerge chiaramente il ruolo preponderante dei Comuni (71%), livello decisionale più vicino alle comunità e come indicato dall’ONU il riferimento ottimale per l’applicazione dell’A21L, seguiti dalle Province (16%), dalle Comunità Montane (7%), dagli Enti Parco (7%) e dalle Regioni (2%). Significativo, rispetto al 2002, l’aumento delle Province coinvolte in A21L (+5% sul 2002) (Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali Italiane, 2004).
L’A21L come proposto dal Programma Agenda 21 dell’ONU dovrebbe essere, in quanto strumento di governance, tecnicamente neutrale e trasversale dal punto di vista politico. Anche il contesto italiano vede questo processo promosso e utilizzato da diverse coalizioni politiche, sia di Centro-Sinistra che di Centro-Destra che da Liste Civiche e istituzionali, sebbene i dati rilevano come le Amministrazioni impegnate in A21L siano prevalentemente di Centro-Sinistra per il 72% (184 Enti) e 24% di Centro-Destra (62), tendenza che si registra anche per tipologie di Enti e per macro-regioni (Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali Italiane, 2004).
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