Non solo sanzioni contro l’irregolarità: legge 94/09 e condizione giuridica degli immigrati regolar

Le nuove disposizioni che non concernono direttamente il trattamento amministrativo e penale del soggiorno irregolare si possono distinguere come segue: a) modifiche alle condizioni di ingresso e soggiorno; b) ulteriori modifiche alla disciplina del ricongiungimento familiare7_{; c) restrizioni e nuove condizioni per l’acquisto della}

cittadinanza italiana.

a) Le condizioni di ingresso e soggiorno vengono modificate dalla legge 94/09 con una serie di interventi che a vario titolo incidono sulle condizioni per il rilascio dei visti e per il rilascio e rinnovo sia dei permessi ordinari, sia del permesso di soggiorno CEper soggiornanti di lungo periodo. Per quanto concerne l’in-

gresso nel territorio dello Stato, viene estesa a tutti i tipi di visto8_{la preclusione al rilascio già introdotta}

nel 2002 soltanto per il lavoro autonomo9, consistente nell’aver riportato condanna anche non definitiva per i delitti di contraffazione previsti dal codice penale10_{e per violazione della legge a tutela del diritto di au-}

tore11_{. La modifica delle condizioni di ingresso incide indirettamente anche sul rilascio e sul rinnovo dei per-}

messi di soggiorno12_{, introducendo una nuova condizione automaticamente ostativa alla possibilità di}

mantenere la condizione di regolare soggiorno, oltre a quelle già in precedenza previste. Da questo punto di vista, peraltro, le novità più rilevanti sono costituite dall’innalzamento dei costi di rinnovo del permesso di soggiorno e dall’introduzione del permesso di soggiorno “a punti”. Dispone infatti il nuovo comma 2 ter13

dell’articolo 5 Testo Unico che la richiesta di rilascio e di rinnovo del permesso di soggiorno è soggetta al pagamento di un “contributo”, il cui importo deve essere fissato tra un minimo di 80 e un massimo di 200 euro14_{. In proposito}, _{è da ricordare che a fronte dell’aumento dei costi non è corrisposta una effettiva ridu-}

zione dei tempi del procedimento amministrativo di rilascio del permesso di soggiorno e che, a maggior ra- gione nell’attuale periodo di crisi economica, le spese da affrontare specie per le famiglie numerose, dove

7 _{Le prime restrizioni, introdotte con il d. lgs. 160/08, sono state commentate nel Rapporto 2008.}

8 _{Si rammenta che la preclusione in questione, così come le altre previste dall’art. 4, comma 3, d.lgs. 286/98, non opera più automaticamente nel}

caso dei visti per motivi familiari, giacché in tal caso l’ingresso dello straniero per il quale è stato richiesto il ricongiungimento può essere negato so- lo quando questi rappresenti una minaccia concreta e attuale per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato (art. 4, co. 3, come modificato dal d. lgs. 5/2007).

9 _{Articolo 26, comma 7 bis, Testo Unico Immgrazione, come introdotto dalla legge 189/2002.}

10 _{Articoli 473 (Contraffazione, alterazione o uso di segni distintivi di opere dell’ingegno o di prodotti industriali), e 474 (Introduzione nello Stato e}

commercio di prodotti con segni falsi) del codice penale.

11 _{Si tratta dei reati previsti nel titolo III, capo III, sezione II della legge 633/1941.}

12 _{Dispone infatti l’art. 5, co. 5, del testo unico, che il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati “quando mancano o vengono a manca-}

re i requisiti richiesti per l’ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato”.

13 _{Inserito dall’art. 1, comma 22, lettera b), legge 94/2009.}

14 _{L’ammontare del contributo deve essere in concreto fissato con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero}

ogni membro deve rinnovare il proprio titolo, possono risultare difficilmente sostenibili. Un’altra rilevante novità è costituita dall’introduzione del “permesso a punti” 15_{. Secondo il nuovo sistema, che comunque}

riguarderà soltanto i nuovi ingressi, il rilascio del permesso di soggiorno è subordinato alla stipula di un Ac- cordo di integrazione che prevede l’assegnazione di crediti, la cui perdita “determina la revoca del per- messo di soggiorno e l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato”16_{. I criteri e le modalità per la}

sottoscrizione dell’Accordo di integrazione devono ancora essere stabiliti con regolamento17_{, come pre-}

visto dall’articolo 4 bis testo Unico Tuttavia, la norma di nuova introduzione già specifica che l’Accordo è “articolato per crediti, con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione da conseguire nel pe- riodo di validità del permesso di soggiorno”. La sottoscrizione dell’accordo, i cui contenuti e le cui con- dizioni vengono stabiliti sulla base di quanto indicato nel regolamento, costituisce “condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno”. Alla stipula dell’Accordo è poi legato un sistema di crediti, la cui eventuale “perdita integrale” determina la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero. Viene così introdotta una nuova causa di revoca del permesso e di espulsione, per “mancato con- seguimento degli obiettivi di integrazione”, come definiti nell’Accordo sulla base della definizione di inte-

grazione che viene normativamente dettata dal 1° comma dell’art. 4 bis18_{. Un’ulteriore novità, istituita an-}

ch’essa nell’ottica del controllo del processo di integrazione, è rappresentata dal test di conoscenza della lingua italiana19che lo straniero deve superare ai fini del rilascio del permesso di soggiorno CEper sog- giornanti di lungo periodo.

b) Le ulteriori modifiche alla disciplina del ricongiungimento familiare, che si aggiungono a quelle già in- trodotte con il d.lgs. 160/08, completano il progetto di introdurre, come “misure legislative per la sicurez- za”, anche una serie di “restrizioni per i ricongiungimenti”20. Così, la modifica della definizione del requisi- to soggettivo dell’“idoneità dell’alloggio” 21_{si aggiunge a quella concernente i requisiti di reddito, già in-}

trodotta con il citato decreto legislativo. Nel nuovo testo dell’art. 29, comma 3, lett. a), viene soppresso il riferimento ai parametri regionali in materia di edilizia residenziale pubblica, prevedendo che l’alloggio deb- ba essere conforme “ai requisiti igienico-sanitari, nonché di idoneità abitativa, accertati dai competenti uf- fici comunali”. La nuova formulazione ha subito causato gravi incertezze applicative, facendo paventare un’eccessiva discrezionalità per le amministrazioni comunali nello stabilire i criteri cui ancorare l’accerta- mento. Tali dubbi sono stati solo in parte fugati dall’emanazione di una circolare del Ministero dell’interno, con la quale è stato precisato che i Comuni, comunque “nel rispetto della propria autonomia […] possono

15 _{Nuovo art. 4 bis d. gs. 286/98, come inserito dall‘art. 1, co. 25, legge 94/09.}

16 _{Sono esclusi dalle conseguenze della perdita integrale dei crediti, ma non dalla stipula dell’Accordo di integrazione, gli stranieri titolari di permes-}

si per asilo, richiesta di asilo, protezione sussidiaria, motivi umanitari e motivi familiari, nonché il permesso di soggiorno CEper soggiornanti di lun- go periodo, la carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell’UE, ed i permessi a qualsiasi titolo il cui titolare ha esercitato il diritto al ri- congiungimento familiare (art. 4 bis, ultimo comma).

17 _{Lo schema di regolamento recante la disciplina dell’accordo di integrazione è stato approvato dal governo nel mese di maggio 2010, ma non è}

ancora entrato in vigore.

18_{Secondo il 1° comma dell’art. 4 bis, si intende con integrazione “quel processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di}

quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e cultu- rale della società”.

19_{Nuovo comma 2 bis dell’art. 9 d.lgs. 286/98, come introdotto dalla legge 94/09.}

20_{Per una più ampia disamina, v. M. Pastore, Il diritto all’unità familiare: una questione di sicurezza?, in Dir. Imm. Citt., 2009, 4, p. 167.} 21_{Nuova lettera a) dell’articolo 29, comma 3.}

fare riferimento alla normativa contenuta nel Decreto 5 luglio del 1975 del Ministero della sanità che sta- bilisce i requisiti igienico-sanitari principali dei locali di abitazione e che precisa anche i requisiti minimi di superficie degli alloggi, in relazione al numero previsto degli occupanti”22. Vengono poi introdotte due dis- posizioni volte rispettivamente a impedire il ricongiungimento con il coniuge e con i genitori, ovvero il rilas- cio/rinnovo del permesso di soggiorno per motivi familiari nei confronti degli stessi soggetti, nel caso di

matrimoni poligamici23_{. Viene inoltre rivista la disciplina del c.d. “ricongiungimento a rovescio”, con-}

cernente il diritto del genitore naturale a ricongiungersi con il figlio già residente in Italia con l’altro genitore. Mentre la previsione originaria dell’art. 29, comma 5, non subordinava il diritto del genitore naturale a rag- giungere il figlio al possesso degli ordinari criteri di reddito ed alloggio, esigendo soltanto che tale disponi- bilità venisse dimostrata “entro un anno dall’ingresso in Italia”, il nuovo testo della stessa disposizione prevede invece che il genitore naturale debba dimostrare, per ottenere il visto, il possesso dei requisiti in questione, aggiungendo che, a tal fine, “si tiene conto del possesso di tali requisiti da parte dell’altro gen- itore”. Appare chiaro che, in base alla nuova previsione, il diritto al ricongiungimento con il figlio da parte del genitore naturale resta condizionato alla volontà del partner già residente in Italia, la cui collaborazione diventa indispensabile al fine di ottenere il visto di ingresso, così configurando l’ipotesi come una sorta di ricongiungimento tra conviventi more uxorio, quando dall’unione siano nati dei figli. Infine, un’importante modifica introdotta dalla legge 94/09 riguarda il procedimento amministrativo volto al rilascio del nul- laosta e quindi del visto per ricongiungimento familiare. La modifica, che segue quella già varata con il d.lgs. 160/08 (che ha raddoppiato – da 90 a 180 giorni – il termine previsto per la conclusione del proced- imento da parte dello Sportello unico per l’immigrazione), consiste nell’abolizione del criterio del “silenzio- assenso” collegato all’eventuale decorso di tale termine senza che lo Sportello unico si sia pronunciato sulla richiesta di ricongiungimento. Secondo l’originaria previsione, abolita appunto dalla legge 94/0924_,

l’interessato poteva in tal caso rivolgersi direttamente all’autorità consolare per il rilascio del visto di in- gresso, “dietro presentazione della copia degli atti contrassegnata dallo Sportello unico per l’immigrazione, da cui risulti la data di presentazione della domanda e della relativa documentazione”.

c In attesa della riforma della legge sulla cittadinanza, la legge 94/09 ha provveduto a modificarne alcune disposizioni, rispettivamente concernenti l’acquisto c.d. iure communicationis, a seguito di matrimonio con cittadino italiano, e la c.d. “naturalizzazione”, mediante concessione della cittadinanza allo straniero che abbia soggiornato regolarmente in Italia per almeno 10 anni. La riforma sicuramente più incisiva riguarda l’acquisto per matrimonio, verso il quale sono state introdotte nuove norme restrittive. Secondo il nuovo articolo 5 della legge 91/199225_{, infatti, il periodo di residenza legale in Italia successivo al matrimonio, nec-}

essario per poter presentare la domanda, viene fissato in due anni (mentre in precedenza era di sei mesi); rimane invece invariato il termine di tre anni in caso di residenza all’estero. I termini in questione sono però dimezzati in presenza di figli nati o adottati dai coniugi. Inoltre, lo scioglimento, l’annullamento o la ces- sazione degli effetti civili del matrimonio, ovvero la separazione legale, comportano la decadenza dal dirit-

22_{Circolare del Ministero dell’interno, n. 7170 del 18 novembre 2009.} 23_{Nuovo comma 1 ter dell’art. 29 e nuovo comma 5 ter dell’art. 5 Testo Unico.}

24_{Nuovo testo dell’art. 29, co. 8, d.lgs. 286/98, come sostituito dall’art. 1, co. 22, lett. u), legge 94/09.} 25_{Come sostituito dall’articolo 1, comma 11, legge 94/09.}

to all’acquisto della cittadinanza da parte del coniuge straniero, se intervengono prima dell’adozione del decreto ministeriale con cui viene conferita la cittadinanza. Resta ferma peraltro la previsione26_{secondo la}

quale l’emanazione del decreto di rigetto è preclusa quando siano decorsi due anni dalla data di presen- tazione della domanda27_{. La nuova disciplina appare chiaramente rivolta a scoraggiare i matrimoni di co-}

modo, finalizzati all’acquisto in tempi brevi della cittadinanza italiana, e deve essere letta in connessione con la disposizione della stessa legge 94/0928_{, con la quale è stato modificato l’articolo 116 del codice}

civile, prevedendo che lo straniero che intende contrarre matrimonio in Italia debba presentare all’ufficiale di stato civile, oltre al nulla osta al matrimonio, anche “un documento attestante la regolarità del soggiorno nel territorio nazionale”29_{. Ulteriori disposizioni}30_{sono state infine introdotte per modificare la procedura}

relativa alle domande di concessione della cittadinanza italiana per residenza ultradecennale. Analogamente a quanto previsto per i permessi di soggiorno dal nuovo comma 2 ter dell’art. 5 Testo Uni- co sull’immigrazione, la riforma prevede anche per la presentazione delle domande di cittadinanza il ver- samento di un “contributo”, determinato nella misura di 200 euro31_{. Non solo, ma la stessa disposizione ha}

previsto l’onere per lo straniero di allegare alla domanda tutte le certificazioni comprovanti il possesso dei requisiti previsti dalla legge, escludendo quindi la possibilità di ricorrere all’autocertificazione.