Nello spirito rinnovato della disciplina delle leggi di spesa si inseriscono perfettamente le disposizioni del 3° comma dell'art. 18

La possibilità offerta alla Amministrazione di « stipulare contratti o, comunque, assumere impegni nei limiti dell'intera somma », indicata da leggi di spesa che prevedono opere od interventi ripartiti in più esercizi, infatti ,superando l'ostacolo posto dall'obbligo di disporre in bilancio del relativo stanziamento annuale per poter avviare le procedure di spesa, è volta a soddisfare quelle esigenze gestionali

tivi a spese correnti, 15.578 a spese in conto capitale e 1.553.7 miliardi per rimborso prestito. Di questi 9.443.6 miliardi (pari al 2 0 % ) riguardavano residui di stanziamento. Per il 19S1 si è arrivati a 67.941 miliardi, con un aumento dunque del 44,1 % , aumento da ricercarsi maggiormente nella spesa di inve-stimenti, arrivati a 29.971 miliardi (Reiasione al Rendiconto generale

dell'am-ministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 1981, in Atti parlamentari, Camera dei Deputati, V i l i legislatura, d.d.l. n. 3525).

(24) V. MINISTERO DEL TESORO, Libro bianco sui residui del bilancio dello

Stato, Istituto poligrafico dello Stato, Roma, 1969, e CASALENGO, I residui del

bilancio statale e i loro riflessi sulla tesoreria, in Rivista bancaria, Roma, 1972. (25) CAMERA DEI DEPUTATI, V i l i legislatura, atto n. 3629.

(26) Con le correzioni apportate dal d.d.l. legge finanziaria 1983 sono risultate riduzioni per complessivi 4.419 miliardi (250 per spese correnti e 4.169 per spese in conto capitale) rispetto alle quote in precedenza stabilite nel bilancio 1982 a legislazione vigente (v. CAMERA DEI DEPUTATI, atto n. 3629, cit.).

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che non possono non essere dettate che dalle necessità della program-mazione finanziaria.

Per comprendere appieno questo aspetto occorre dare uno sguar-do alle attuali procedure dell'amministrazione centrale, che vede i procedimenti di spesa affiancare o seguire il procedimento ammini-strativo principale, sicché quando si verifichi un qualche rallenta-mento in questo le conseguenze si riflettono inevitabilmente sul pro-cedimento contabile.

È ben noto come il fattore tempo abbia un rilievo fondamentale nel campo economico-finanziario; e rallentare i procedimento di spe-sa, nell'allungare i tempi tecnici intercorrenti tra la decisione di spesa e il pagamento, significa soprattutto favorire la crescita dei residui passivi.

La disposizione del 3° comma dell'art. 18, riprendendo in parte una disciplina già prevista per l'ordinamento regionale dell'art. 2 della legge n. 335, cit., in pratica, consente la stipulazione dei con-tratti, ovvero l'assunzione, in genere, di impegni, indipendentemente dall'approvazione del relativo bilancio, in base alla sola legge di spesa.

Ne consegue non solo che il procedimento amministrativo con-tabile, non essendo considerato più come nn continuum (27) che ha inizio solo al termine del procedimento legislativo e di quello di ap-provazione del bilancio, ne riceve evidenti benefici ai fini della spedi-tezza e tempestività della gestione che viene così accelerata, se non addirittura anticipata; ma ovvia anche ad altri inconvenienti che osterebbero al dispiegarsi di un efficace disegno programmatorio. Si consideri, per esempio, che, se per avviare una qualsiasi attività di spesa pluriennale occorresse sempre uno specifico stanziamento in bilancio, si ricadrebbe verosimilmente in una sopravvalutazione o in una sottovalutazione delle effettive necessità di stanziamento nell'eser-cizio di riferimento; ovvero, nell'individuazione delle priorità delle scelte, prevalerebbero considerazioni di tipo soggettivo e particolare piuttosto che valutazioni di tipo oggettivo. Il che condurrebbe, a seconda, o all'immobilizzazione delle risorse, o alla gestione degli interventi condizionati più dalla disponibilità delle risorse che dalle reali esigenze ; ovvero alla rigidità dei bilanci futuri (28).

Non è fuori luogo, in proposito, ricordare che già la legge generale di contabilità (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440) prevedeva all'art. 49,

(27) Cosi CASSESE, La nuova disciplina della contabilità regionale. Aspetti

giuridici, in Quaderni Formez, cit., 29. (28) C f r . G CARINI, op. cit., 61.

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2° comma, la possibilità che l'impegno potesse essere esteso a più anni per le spese in conto capitale (29), per quanto i pagamenti dovessero essere contenuti nei limiti dei fondi assegnati per ogni esercizio.

E anche la legge 22 dicembre 1977, n. 951, che, nel recare dispo-sizioni per la formazione del bilancio di previsione dello Stato, si prefigurava come un'anticipazione della futura legge n. 468, preve-deva alcune norme intese a commisurare le dotazioni da iscrivere in bilancio alle effettive esigenze delle amministrazioni. In particolare all'art. 1, 3° comma, consentiva che le amministrazioni procedessero all'assunzione di impegni sulle autorizzazioni di spesa «recate da leggi di contenuto particolare », fermo restando che il volume dei pa-gamenti non potesse eccedere le somme iscritte in bilancio, ivi com-prese le disponibilità esistenti nel conto dei residui passivi.

Ciò detto, i fini proposti dal legislatore del 3° comma dell'art. 18, tramite lo sganciamento dallo stanziamento in bilancio — riduzione dei residui passivi nel più generale ambito di efficace e razionale uti-lizzazione delle risorse pubbliche — verrebbero sicuramente compro-messi, anzi, si porrebbero in contrasto con la ratio del sistema, ove si accedesse alla tesi, recentemente proposta dalla giurisprudenza (30), che l'Amministrazione, nell'autorizzare la spesa complessiva di un provvedimento, è tenuta a quantificarla oltre che relativamente alle occorrenze dell'esercizio in corso, anche a quelle di ciascuno degli esercizi successivi relativamente alle obbligazioni assunte per il com-pimento dell'opera. In caso contrario — sempre secondo la suddetta fonte — le obbligazioni che verranno a scadere negli anni successivi al primo, sarebbero prive di copertura finanziaria.

Appare subito chiaro che ove l'Amministrazione fosse obbligata a indicare anzitempo gli importi delle quote degli anni a venire ope-rerebbe prescindendo dalle sue effettive possibilità operative, mentre la facoltatività della norma segnala, invero, come l'Amministrazione sia tenuta a valutare proprio caso per caso, di fronte alle prospettive delle sue capacità di realizzazione, soggette a condizionamenti di vario genere, se sia il caso o meno di procedere all'assunzione del-l'intero impegno. Ma ove ritenesse di farlo, non potrebbe imporlesi di indicare le quote da impegnarsi anno per anno, in quanto l'in-tempestività del suo operato si rifletterebbe negativamente su quegli

(29) Vedi, infra. Il testo originario riportava « straordinarie », poi mo-dificato dalla legge 1 marzo 1964, n. 62.

(30) Corte dei Conti, Sez. contr. Stato, 15 ottobre 1981, n. 1194, in Rass.

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stessi benefici gestionali che presumibilmente essa avrà ritenuto di ricevere dallo svincolo dello stanziamento in bilancio e che verrebbero inevitabilmente ad essere compromessi dalla necessità di attenersi annualmente al pagamento di somme predeterminate tempo addietro nel loro ammontare e di cui nulla e nessuno grantisce, al momento, la futura congruità. E le noti, dolenti, batterebbero nuovamente sul tasto, è inutile dirlo, dei residui passivi.

Per quanto le argomentazioni addotte dalla giurisprudenza suc-citata a sostegno della sua pronuncia si richiamino alla disciplina degli impegni di spesa, che, ove non osservata nel suo rigore, pregiu-dicherebbe la sfera patrimoniale del privato, esse non possono non inserirsi nella più vasta problematica della legge di riforma di con-tabilità, e non toccare in particolare il tema della legge finanziaria, ovvero quello relativo al crescente antagonismo tra bilancio di com-petenza e bilancio di cassa.

Procedendo con ordine, si ricorda cbe nel nostro ordinamento contabile l'esecuzione della spesa, ed in ispecie l'erogazione delle somme, è sottoposta a un particolare procedimento che si snoda attraverso l'impegno della spesa, per passare tramite la liquidazione, indi per l'emissione dell'atto di ordinazione della spesa e conclu-dersi con il pagamento operato dall'Ufficio di tesoreria (art. 270 del regolamento di contabilità, R.D. 25 maggio 1924, n. 827).

Tutto quanto sopra, in virtù della circostanza che l'attività con-tabile si estrinseca in procedimenti formali, giusta la rilevanza del principio di legalità che richiede che l'azione della Pubblica Ammi-nistrazione trovi fondamento in una norma giuridica, la quale, nello stesso tempo, si ponga in termini di autorizzazione e limite della azione dei pubblici poteri per quella funzione di garanzia costitu-zionale della sfera personale e patrimoniale dei soggetti estranei alla Amministrazione stessa, oltre che, naturalmente, in funzione degli interessi generali che presiedono alla corretta gestione finanziaria del-lo -Stato. Esempio significativo del principio in oggetto proprio la norma dell'art. 50 della legge generale di contabilità, cit., che se da un lato vincola l'Amministrazione, ove giuridicamente obbligata, al pagamento di somme a carico dello Stato, d'altro verso impedisce che vengano erogate somme dalla Pubblica Amministrazione che non tro-vino giustificazione in un obbligo giuridico a pagare somme a carico del bilancio dello Stato (31).

( 3 1 ) C f r . CONSIGLIO DI STATO, S e z . I , p a r e r e 2 3 g e n n a i o 1 9 7 0 , n. 3 0 5 7 . i n Rass. Cons. di Stato, 1970, I, 1810.

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Chiarito quanto sopra, preme rilevare come l'impegno di spesa, oltre ad essere visto dal suo lato più propriamente contabile, ovvero come uno stadio del procedimento di spesa che produce l'effetto di rendere in atto o potenzialmente indisponibile una determinata som-ma per pagamenti diversi da quelli a cui viene riferito (32), va consi-derato congiuntamente anche nel suo aspetto giuridico, perché nei confronti del privato creditore l'impegno si pone come «l'aspetto estrinseco e formale dell'obbligazione » (33) assunta dallo Stato, di effettuare, nel tempo stabilito, la pattuita controprestazione.

L'intangibilità della somma per altri fini è, cioè, la conseguenza contabile del vincolo giuridico posto dall'ordinamento a garanzia dei creditori dello Stato, sicché alfine l'impegno possa atteggiarsi come un vincolo « concreto » di destinazione della somma impegnata al fine particolare determinato nell'atto cui accede (34).

Quanto sia rilevante la « vincolatività » della disponibilità di bi-lancio ad un determinato impiego lo dimostra il fatto, per esempio, che gli Uffici amministrativi sono obbligati a comunicare alle rispet-tive ragionerie centrali non solo i provvedimenti che pongono in atto gli impegni c.d. definitivi che si concretizzano in « atti costi-tuenti un vincolo perfetto ed irrevocabile per l'amministrazione » (35), ma anche i provvedimenti « di qualsiasi natura dai quali possano derivare impegni di spesa » (art. 50, 5° comma, legge generale di contabilià, cit.), che costituiscono i. c.d. impegni provvisori.

Per inquadrare con più esattezza l'accennata vicenda giuridico-contabile relativa a quella prima fase della procedura finanziaria di spesa rappresentata dall'impegno, va fatto un indispensabile col-legamento tra gli intenti del legislatore del 1923 e quelli del riforma-tore del 1978 che ha ridisegnato il regime degli impegni.

Dopo aver indicato al 1° comma dell'art. 20 della legge n. 468 i soggetti titolari della potestà di impegnare le spese dello Stato, e prodotto, a quello successivo, norme riguardanti i soggetti dotati di autonomia contabile, al 3° comma il legislatore specifica la generica formula della legge generale di contabilità, secondo cui l'impegno di

(32) Formula generalmente accolta in dottrina e giurisprudenza, v. CORTE DEI CONTI, sez. contr. Stato 1 aprile 1958, n. 118, in Riv. Corte dei Conti, 1958, II, 46, 1.

(33) CORTE DEI CONTI, sez. contr. Stato 15 novembre 1973, n. 534, in Rass.

Cons. di Stato, II, 931.

(34) CORTE DEI CONTI, sez. contr. Stato n. 534, cit.

(35) Giurispr. costante: CORTE DEI CONTI, sez. contr. risol. coord. n. 247 del 6 dicembre 1958, in Riv. Corte dei Conti, 1958, II, 281.

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spesa nasce da qualsiasi atto da cui può derivare « l'obbligo di pagare somme a carico del bilancio dello Stato » (art. 50, 1° comma, cit.), fornendo, per la prima volta nell'ordinamento contabile statale una definizione rigorosa dell'impegno, e, cioè, cbe formano impegni sugli stanziamenti di competenza le « sole » somme dovute dallo Stato a se-guito di « obbligazioni giuridicamente perfezionate ».

Due sono, invero, i convincimenti che emergono nettamente dalla lettura dell'art. 20, cit.: 1) che l'impegno di spesa trovi necessaria-mente fondamento in una obbligazione giuridica che riveste, dunque, carattere di precedenza; 2) che l'impegno debba sopraggiungere dopo che dette obbligazioni siano divenute giuridicamente perfezionate.

La prima convinzione porta non solo a concludere definitiva-mente che l'atto di impegno non è mai di per sé atto costitutivo di obbligazione o comunque fonte dell'obbligo pecuniario a carico dello Stato (36), ma anche a considerare non più compatibile con la nuova disciplina il dettato dell'art. 50, 1° comma, cit., il quale ammetteva la possibilità che si facesse luogo all'impegno, anche in assenza di una vera e propria obbligazione, bensì in seguito ad atti anche interni autorizzativi di spesa (« tutti gli atti con i quali ... si autorizzano spese... » (art. 50, 1° comma, cit.), alcuni dei quali possono essere individuati nell'art. 273 del Regolamento R.D. 25 maggio 1024, n. 827, come, per esempio, le autorizzazioni a provvedere a lavori in eco-nomia).

Ora, non sembra utile ai nostri fini stabilire tanto se la « susse-guenza » dell'atto contabile rispetto al provvedimento amministrativo

ex 3° comma dell'art. 20 si risolva in una accessorietà o in una

com-plementarietà (37) dell'atto d'impegno rispetto all'atto amministra-tivo, quanto porre l'accento sul fatto che l'atto di impegno è necessa-riamente destinato a vivere in funzione del provvedimento cui accede ; il quale ultimo costituisce la fonte dell'obbligo giuridico di assumere la spesa in una data misura a carico del bilancio (38).

(36) Tesi che ha trovato in passato autorevoli sostenitori : v. BENTIVENGA,

Elementi di contabilità pubblica, Milano, 1975, 328 ss.

(37) Tema che, invece, ha a lungo diviso la dottrina: v., tra gli altri, GIANNINI, Le obbligazioni pubbliche, Roma, 1964, 84 ss. e da ultimo Istituzioni, cit., 593 ; ZACCARIA, Corso di contabilità di Stato e degli enti pubblici, Roma, 1974, 433 e II Bilancio e la sua gestione dopo la riforma del 1918, Roma, 1979, 223.

(38) La dottrina più recente distingue giustamente tra la fonte dell'« ob-bligo » di erogare la spesa e la fonte del « p o t e r e » di erogare la spesa (v.

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Sia che si presenti in veste strumentale o accessoria, od anche indipendente, l'elemento caratterizzante l'impegno di spesa si rin-viene, comunque, nella soggezione di esso alle vicende che viene a subire l'obbligazione giuridica (39), che si pone in veste presuppo-nente e preesistente. Il che acquista particolare significato, ove se ne considerino i riflessi nel campo della sfera patrimoniale dei privati; in regime di non-autonomia l'Amministrazione non può operare un cambiamento soggettivo dei destinatari dell'atto di impegno, ovvero un mutamento oggettivo delle finalità. Così per esempio, in presenza della caducazione del provvedimento amministrativo, l'Amministrazio-ne non può disporre la somma, già impegnata, per altri fini, cam-biando pertanto i soggetti creditori a distanza di tempo dalla data di assunzione dell'originario impegno (40).

Aver accertato la natura susseguente dell'atto d'impegno non è, però, sufficiente a definire compiutamente detto atto in quanto l'art. 20 della legge n. 468 esige un'altra condizione per la legittimità della sua assunzione: la «perfezione» dell'obbligazione giuridica.

È noto che quella della « perfezione » dell'atto di impegno è una prerogativa propria della contabilità statale; ché la legge, sia in relazione all'ordinamento regionale (v. art. 17 della legge n. 335, cit.), che a quello dei Comuni e delle Provincie (v. art. 20 del D.P.R. 19 giugno 1979, n. 421), nonché al regime degli enti istituzionali di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70 (v. art. 17 del D.P.R. 18 dicembre 1979, n. 696), correla l'efficacia degli impegni non già al momento della per-fezione del provvedimento, bensì a quello dell'assunzione della deli-berazione dell'ente, cioè al momento del manifestarsi del fenomeno, oppure a quello della scadenza dell'obbligazione.

Di certo andrebbe adeguatamente approfondito se sia più cor-retto, dal punto di vista giuridico-amministrativo-fmanziario, il con-cetto di « impegno di spesa » quale appare individuato per l'azione statale, ovvero per quella degli altri soggetti pubblici suddetti; ma ciò richiederebbe ben altro spazio che non questo non potendo pre-scindere il discorso da un'accurata analisi delle singole discipline

(39) La non autonoma esistenza dell'atto di impegno è, in effetti, quanto la giurisprudenza ha da sempre sentenziato : v. CORTE Dia: CONTI, Sez. contr. Stato, 20 dicembre 1976, n. 728, in Rass. Cons. Stato, II, 1977, 676: CORTE DEI CONTI, Sez. contr. Stato 8 giugno 1978, n. 880, in Ross. Cons. Stato, II, 1978, 989-990: CORTE DEI CONTI, Sez. contr. Stato 19 ottobre 1979, n. 1007, in Rass.

Const. Stato, 1980, II, 585.

(40) CORTE DEI CONTI, Sez. contr. Stato, 18 ottobre 1979, n. 1006, in

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procedimentali di spesa negli ordinamenti degli enti territoriali e degli enti istituzionali.

Comunque — a parte i motivi di ordine prettamente gestionale, che, in ordine all'efficacia, sicuramente consigliano l'adozione del si-stema di assunzione dell'impegno adottato al di fuori della conta-bilità statale, per il maggiore affidamento che esso procura ai fini della individuazione del momento esatto in cui nasce l'obbligo pecu-niario dello Stato — in chiave strettamente giuridica, non sembra potersi dubitare che sia il momento di manifestazione della volontà dell'agente, specificata in un atto amministrativo, quello che produce gli effetti sulla gestione economica e finanziaria dell'ente pubblico; cionondimeno la coincidenza del momento dell'efficacia dell'atto d'im-pegno con il perfezionamento dell'obbligazione appare regola più ri-spondente ai canoni di una piena tutela della sfera patrimoniale dei terzi.

Non è un mistero, infatti, che i creditori dello Stato hanno rice-vuto non pochi pregiudizi dal comportamento scorretto tenuto finora dall'Amministrazione che è sovente ricorsa all'assunzione di impe-gni quando mancasse o non fosse compiuto il sottostante titolo giu-ridico. Si pensi agli impegni assunti sulla base della sola decisione di contrattare, ancorché sia stato ancora stipulato e approvato il con-tratto ; mentre è risaputo che solo con l'intervento dell'atto di appro-vazione si perfeziona definitivamente il vincolo contrattuale additan-dosi non conforme a legge l'operato della Pubblica Amministrazione che ritiene di poter assumere un valido impegno di spesa sulla scorta del solo atto di aggiudicazione, il quale di per sé « non costituisce valido titolo dell'obbligo giuridico di pagare » (41).

È ininfluente stabilire se impegni così assunti possono qualifi-carsi almeno impegni provvisori, perché la realtà giuridica ex art. 20, cit., più che lumeggiare la loro inidoneità a costituire un vincolo perfetto ed irrevocabile per l'Amministrazione, evidenzia l'illegittimi-tà degli impegni comunque presi in assenza di perfezione dell'atto a porsi addirittura come vincolo concreto di destinazione della somma. Considerati, quindi, i requisiti che l'atto di impegno deve pos-sedere per ritenersi legittimamente assunto nei confronti dei terzi, si può concludere che l'impegno, superando la stessa dualità impegno giuri dico-impegno contabile, potrebbe essere definito come l'atto at-traverso il quale un'autorità amministrativa conferisce una specifica

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destinazione ad una somma già stanziata in bilancio, rendendola, al contempo, indisponibile per altre finalità in virtù della perfezione dell'obbligazione cui accede, che si pone, pertanto, come condizione necessaria a vincolare giuridicamente lo stanziamento all'originaria destinazione.

3. Proseguendo nella riformulazione della disciplina dell'impe-gno, il legislatore dell'art. 20 della legge n. 468 volge, quindi, l'atten-zione ai tempi dell'assunl'atten-zione degli impegni. A fronte di una dispo-sizione, quale quella del 4° comma, secondo cui gli impegni assunti pos-sono riferirsi soltanto all'esercizio in corso, e che ribadisce una norma già espressa dal 1° comma dell'art. 272 del regolamento generale di contabilità (tanto è vero che, secondo l'art. 274, reg. cont., nessun im-pegno può essere assunto a carico dell'esercizio scaduto, per cui « la differenza che risulti tra la somma stanziata nei rispettivi capitoli del bilancio della spesa e la somma che forma impegno ai sensi dell'art. 273 dev'esser portata in economia ») vi è tutta una serie di deroghe, anch'esse, peraltro, variamente mutuate dalla passata normativa (cfr. sempre, art. 272 del regolamento di contabilità, cit.).

In particolare viene in rilievo il disposto del 7° comma del-l'art. 20, secondo cui per gli impegni di spesa in conto capitale che prevedono opere od interventi ripartiti in più esercizi si applicano le disposizioni di cui all'art. 18, 3° comma, e, cioè, che l'amministra-zione può stipulare contratti o comunque assumere impegni nei limiti dell'intera spesa, purché i relativi pagamenti siano contenuti nei li-miti delle autorizzazioni annuali di bilancio.

Posta, dunque, la facoltà di assumere impegni nei limiti dell'tera somma, stando alla ricordata giurisprudenza, se non fossero in-dividuate le somme relative alle obbligazioni secondo la loro scadenza temporale, gli stanziamenti in bilancio resterebbero privi di puntuali vincoli di destinazione e ciò potrebbe arrecare pregiudizio ai cre-ditori.

Non v'è chi non veda come il discorso investa il tema ampio e dibattuto della incidenza delle norme e degli atti contabili sulle si-tuazioni soggettive, ossia della loro rilevanza esterna o meno ; sarebbe, quindi ,di estrema utilità potersi avvalere di precisi orientamenti sul tema.

Al riguardo, invece, ad una incerta dottrina, si è contrapposta una giurisprudenza altrettanto restia ad affrontare specificamente