Capitolo 3. Il caso del Comune di Pisa
3.2 Struttura organizzativa del Comune
Il Decreto Legislativo 165/2001 all’articolo 2, comma 1, prevede che“Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive (…) ʼʼ (60).
60L’articolo 2, al comma 1, continua:
“(…)Esse ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri: a) funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di
efficienza, efficacia ed economicità. A tal fine, periodicamente e comunque all'atto della definizione dei programmi operativi e dell'assegnazione delle risorse, si procede a specifica verifica e ad eventuale revisione; b) ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell'articolo 5, comma 2; c) collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici; d) garanzia dell'imparzialità e della trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso; e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell'Unione europea.”
58 Nella disposizione dell’art. n. 89 del Decreto legislativo n. 267/2000, sono attribuiti alla competenza esclusiva della Giunta che, sulla base dei principi di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione fissati dalla legge e in conformità allo Statuto, nonché sulla base dei criteri determinati dal Consiglio, è chiamata a determinare l’assetto organizzativo e funzionale dell’Ente in relazione a:
a) i criteri di riferimento per l’attribuzione delle responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell’espletamento delle procedure
amministrative;
b) gli uffici di maggior rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
c) i principi fondamentali di organizzazione degli uffici;
d) la disciplina dei procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;
e) l’individuazione dei ruoli, la determinazione delle dotazioni organiche e della loro consistenza complessiva;
f) la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra impiego nelle pubbliche amministrazioni ed altre attività e casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.
La potestà conferita alle Autonomie locali di regolamentare autonomamente l’ordinamento degli uffici e dei servizi costituisce il fulcro attorno a
cui ruota la definizione formale dell’assetto organizzativo dell’Ente e, quindi, costituisce lo strumento principale di cui avvalersi per introdurre un
modello strutturale e funzionale realmente rispondente alle esigenze di efficacia ed economicità nei processi gestiti.
59 Il regolamento sull’assetto organizzativo e strutturale del Comune di Pisa, nella parte I delle disposizioni generali, all’articolo 1 comma 1, dice: << Ai sensi dell’art. 89 del D.lgs. 267/2000 ed in conformità con lo Statuto, il presente
regolamento, nell’ambito dell’ordinamento degli uffici e dei servizi, disciplina l’assetto
organizzativo e gestionale del Comune di Pisa ed in particolare: a) i principi fondamentali di organizzazione degli uffici;
b) la materia relativa agli organi gestionali;
c) la materia relativa agli uffici ed ai modi di conferimento della relativa titolarità;
d) i rapporti organizzativi, le relazioni funzionali e le responsabilità dei soggetti operanti nell’ambito dell’organizzazione e della gestione; >>
Nell’esercizio della potestà di autonoma regolamentazione, la Giunta, in
forza del rinvio contenuto nella previsione dell’art. n. 88 del Decreto legislativo n. 267/2000, dovrà attenersi, oltre che ai principi della Costituzione, alle
disposizioni di legge che regolano l’organizzazione e il lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione e il regime di disciplina adottato, dovrà
opportunamente tener conto delle previsioni della contrattazione collettiva. Il limite del rispetto delle disposizioni introdotte dalla contrattazione collettiva, oltre ad essere espressamente previsto dal comma 1 dell’art. n. 89, citato, si trova compiutamente disciplinato nell’ambito dell’art. n. 2 del Decreto legislativo n. 165/2001.
Un’ulteriore criterio guida nella formulazione del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi è costituito dalla demarcazione, sancita
dall’ordinamento, tra atti di indirizzo politico-amministrativo e di controllo, riservati agli organi di governo e atti di gestione amministrativa, attribuiti alla competenza esclusiva dei dirigenti e dei responsabili dei servizio.
Occorre dunque che le disposizioni che operano il riparto delle competenze all’interno dell’Ente si mantengano nella ferma osservanza, operando una netta distinzione tra le competenze che si concretano in atti di indirizzo
60 politico-amministrativo e di controllo, che devono essere quindi attribuite
agli organi elettivi (l’individuazione delle risorse umane, materiali ed
economico-finanziarie da destinare alle diverse funzioni e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale, attività che compete senz’altro alla Giunta) e atti gestionali che devono essere inderogabilmente affidati alla competenza dei dirigenti e dei responsabili dei servizi, (gli atti di organizzazione interni alla struttura assegnata, inclusi i provvedimenti di individuazione dei responsabili delle diverse articolazioni organizzative della stessa e gli atti di gestione dei rapporti di lavoro, che sono assunti dalla dirigenza con i poteri del privato datore di lavoro).
Il modello di riferimento deve dunque essere individuato in un’organizzazione strutturata per obiettivi, in cui la struttura organizzativa, tradizionalmente intesa come assetto organizzativo tendenzialmente stabile, passa in
secondo piano a favore dell’adozione di un sistema flessibile, articolato in relazione alle funzioni assegnate, in una logica di perseguimento del risultato atteso.
I ruoli e le responsabilità devono essere chiaramente esplicitate attraverso la definizione di due strumenti:l’ organigramma che è il principale strumento a livello macro di formalizzazione della reale gerarchia organizzativa (riguarda la dimensione verticale) e il funzionigramma che è un’ulteriore strumento che aiuta a capire la dimensione orizzontale dell’ente, in questo caso l’oggetto rappresentato è l’ambito di attività attribuito, l’ articolazione/attribuzione di attività, i compiti, le funzioni, le competenze, utilizzabili in funzione dell’assetto organizzativo. Il modulo di gestione dell’organigramma e del funzionigramma consente di adempiere all’obbligo imposto dalla normativa vigente sulla necessità per la pubblica amministrazione di presentare la propria organizzazione agli utenti, avendo quindi,questi due strumenti come fine ultimo quello di permettere la trasparenza dell’ente.
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63 Il Comune di Pisa adotta come modello organizzativo il modello definito gerarchico-funzionale, incentrato su un sistema di articolazione della struttura complessiva per ripartizioni, identificate in relazione alle aree di attività assegnate, ai processi gestiti, alle competenze espresse e alle tecniche professionali utilizzate (criterio di specializzazione tecnico-economica).
I limiti più evidenti di questo tipo di strutture sono riconducibili: 1. alla scarsa flessibilità organizzativa
2. alla scarsa capacità di adattamento in contesti caratterizzati da instabilità della domanda e/o delle tecnologie di prodotto/processo
3. alla scarsa propensione all’innovazione.
Per superare i limiti di questo modello, il Comune di Pisa, ha iniziato una ristrutturazione dell’organizzazione nel suo complesso che però, ad ora non, si è ancora conclusa.
La riforma dell’ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali,
introdotta con il Decreto legislativo n. 77/1995, introduce nell’ordinamento delle Autonomie locali uno strumento operativo, di programmazione
economico-finanziaria, il Piano esecutivo di gestione (PEG), che consente un effettivo riconoscimento, sul piano operativo, del principio di separatezza tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e compiti gestionali.
La Giunta, sulla base del bilancio approvato dal Consiglio, determina e
assegna alla dirigenza gli obiettivi gestionali e le risorse funzionali al conseguimento degli stessi, sulla base di un processo di negoziazione condotto con gli stessi soggetti su cui poi ricade la responsabilità di risultato, orientando quindi l’azione gestionale alla logica del budget, degli obiettivi e del risultato. Al contempo, la dirigenza dispone di poteri gestionali che le consentono di assumere in termini effettivi la responsabilità della gestione, tra i quali la titolarità della funzione di spesa .
In una prospettiva così delineata, la determinazione delle strategie organizzative è demandata agli Organi di governo che, con atti di natura
64 determinano le linee di indirizzo dell’organizzazione e l’assetto macro strutturale dell’Ente, mentre i Dirigenti preposti alle diverse articolazioni
organizzative della struttura esercitano i compiti gestionali e dispongono, nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi definiti dagli organi elettivi, di poteri di organizzazione e di gestione delle risorse umane di natura privatistica, agli stessi conferiti in funzione dell’attuazione degli obiettivi connessi alla programmazione strategica dell’Ente, configurandosi una responsabilità di risultato dirigenziale in ordine all’efficace conseguimento degli stessi.
Emerge dunque la centralità che, in un sistema così delineato, assume la capacità professionale e il ruolo di responsabilità affidato alle figure dirigenziali.
Il ruolo gestionale della dirigenza è valorizzato con il riconoscimento del
potere di assumere, nel rispetto delle previsioni di legge e degli atti organizzativi a valenza generale adottati dall’Ente, le determinazioni inerenti
l’organizzazione degli uffici e la gestione dei rapporti di lavoro, con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro e con “adeguati margini” di autonomia, al fine di perseguire una “ampia flessibilità” (come ribadito dall’art. 5, comma 2, del Decreto legislativo n. 165/2001).
Il Piano Esecutivo di Gestione definisce gli obiettivi operativi di gestione, i quali rappresentano il risultato atteso di breve periodo verso il quale indirizzare le attività e coordinare le risorse nella gestione dei processi di erogazione dei servizi. Con l’approvazione di tale documento da parte della Giunta Comunale alla struttura organizzativa sono assegnati gli obiettivi di gestione, individuando le responsabilità e descrivendo le attività da realizzare, attribuendo le risorse necessarie per il loro conseguimento (di tipo finanziario, umano e strumentale), e specificando gli indicatori necessari a misurare le performance sulla base dei quali sarà poi possibile effettuare un’attività di controllo e valutazione. Gli obiettivi gestionali presenti nel PEG hanno valenza annuale e, qualora si riferiscano ad azioni che si protraggano per periodi più lunghi, devono essere riproposti nei vari anni e misurati correttamente nel loro stato di avanzamento.
65 Con il Piano Esecutivo di Gestione il legislatore ha inteso introdurre nell’ordinamento contabile degli Enti Locali uno strumento in grado di favorire lo sviluppo di logiche di budgeting. Il relativo processo di formazione dovrebbe infatti spingere verso l’affermazione di un modello di programmazione di tipo bottom-up nel quale i dirigenti partecipano attivamente alla formulazione degli obiettivi: è dal confronto tra le indicazioni fornite dall’organo politico circa l’orientamento strategico da perseguire e le proposte concrete di azioni da compiere nel breve periodo formulate dai dirigenti, seguito da una verifica sulla congruenza strategica ed economico-finanziaria di quanto proposto, che emerge il disegno operativo da attuare nel breve periodo da parte dei diversi responsabili dei servizi. Ed è proprio tale coinvolgimento attivo nella programmazione che dovrebbe favorire un senso di responsabilizzazione dell’intera struttura organizzativa nella realizzazione della propria attività e nell’uso delle risorse assegnate.
Il piano esecutivo di gestione attualmente approvato è quello dell’anno precedente (PEG 2013). Si riportano di seguito gli obiettivi dati dal PEG alla direzione personale e organizzazione (tabella 3).
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Tabella 3: obiettivi Personale e Organizzazione
COMPORTAMENTI