Studiare la street-level bureaucracy : considerazioni di ordine metodologico Studiare la street-level bureaucracy significa studiare come gli operatori delle istituzioni pubbliche

mettono in pratica regole, leggi e normative, adattando gli strumento e le prescrizioni nor- mative alle specifiche problematiche che si trovano a gestire (Saruis, 2015).

Lipsky (1980) apre il dibattito su questa tematica (dando vita a un vero e proprio filone di ricerca) per sottolineare l’importanza della discrezionalità dei piccoli burocrati impiegati all’interno delle agenzie pubbliche nella fase attuativa di standard, norme e linee guida. L’ado- zione di determinate strategie operative finiscono per incidere in modo significativo sugli esiti delle politiche pubbliche, determinando, almeno in parte, l’allocazione di beni e servizi all’interno della società (Brodkin, 2011).

Secondo le parole dello stesso Lipsky (2010, p. XIX) quello della street-level buracuracy è un approccio ‘comparativo nella sua stessa essenza’. Nonostante il recente incremento di studi che utilizzano questa prospettiva (dimostrato anche dalla nascita di una conferenza interna- zionale sulla street-level bureaucracy che ogni due anni si tiene a Copenaghen), mancano contri- buti che si focalizzino specificatamente sulla metodologia di queste ricerche (Saruis, 2015). Brodkin (2008) nel suo compendio sulla street-level bureaucracy diventato una prima lettura in- dispensabile per tutti coloro che intendono avvicinarsi a questo approccio, manifesta la ne- cessità di formalizzare metodi specifici e condivisi dalla comunità scientifica, per facilitare la comprensione di che cosa succede all’interno della black box della implementazione delle po- litiche pubbliche.

Chiunque abbia familiarità con questo approccio teorico avrà certamente notato la varietà di argomenti che possono essere approfonditi e la varietà metodologica con cui studiarli (Bro- dkin, 2016).

Un primo filone di studi analizza come gli street-level bureaucrats con la loro pratica quotidiana influenzano le politiche pubbliche in diverse aree: servizi socioassistenziali, istruzione, sanità, attivazione della forza lavoro (Lindhorst e Padgett, 2005; Buffat, 2013; Van Berkel, 2013; Saruis, 2015; Loyens, 2015). Queste ricerche considerano la varietà di fattori che influenzano le scelte dei piccoli burocrati, mettendo in luce la complessità della posizione in cui si trovano. Un altro filone espande lo spettro di analisi, inserendo gli street-level bureaucrats nel dibattito sulle trasformazioni del settore pubblico. Nello studio di questa dicotomia tra i crescenti controlli organizzativi e la necessaria autonomia dei piccoli burocrati, alcuni studiosi affer- mano che la progressiva standardizzazione delle procedure e la necessità di relazioni portano a una riduzione della discrezionalità (Evans e Harris, 2004); altri studi considerano l'ingresso

di figure manageriali e consulenti esperti all'interno della pubblica amministrazione come un processo di ridefinizione degli spazi di discrezionalità (Mattei, 2007; Jewell, 2007); altre ricer- che considerano gli stessi manager dei burocrati di strada (Riccucci, 2005).

Infine, è possibile individuare un ulteriore filone, che si concentra sulla equità degli effetti delle scelte dei piccoli burocrati (Dubois, 2010; Brodkin, 2011).

Appare chiara la varietà di argomenti trattati, alla quale corrisponde una varietà di strumenti metodologici utilizzati.

Sebbene sia tradizionalmente privilegiata una metodologia di tipo qualitativo, prevalente- mente a causa delle difficoltà di operazionalizzare concetti generali come quello di discrezio- nalità, non mancano studi quantitativi.

Hill (2013) ha individuato oltre 300 variabili per l’analisi dell’implementazione. Ma oltre a questo tentativo, non sono stati sviluppati strumenti ad hoc. Ciò nonostante, esistono espe- rienze empiriche di ordine quantitativo che hanno cercato di misurare i risultati effettivi delle politiche, comparandoli con quelli attesi (Rothstein e Stolle, 2001; Tummers & Bekkers, 2014; Thomann et al., 2018).

May e Winter (1999; 2001) hanno raccolto attraverso due questionari postali sul tema della deterrenza normativa (il primo campione è di 1.562 agricoltori, il secondo di 216 ispettori del lavoro), la percezione del rischio nella una violazione delle norme. I due autori hanno co- struito delle variabili esplicative per mettere in luce come la modalità in cui gli street-level bu-

reaucrats (ossia gli ispettori) utilizzano la normativa esistente, condiziona il rispetto delle

norme da parte degli agricoltori.

Osiander e Steinke (2016) studiano i piccoli burocrati impiegati nei servizi per l’impiego in Germania, utilizzando dati secondari derivanti da una indagine sull’erogazione delle politiche di attivazione nel mercato del lavoro tedesco, analizzando le preferenze selezionate dai ri- spondenti street-level bureaucrats.

Ricucci (2005) ha intervistato attraverso lo strumento del questionario 286 street-level bu-

reaucrats per capire come il management influisca sul benessere e su una applicazione della

normativa “non ostile” all’utenza. Il questionario richiedeva informazioni relative agli obiet- tivi della loro organizzazione, alle casistiche percepite come priorità, alle loro opinioni per- sonali sugli utenti e sul benessere lavorativo. In questa ricerca, le informazioni derivate dal questionario, sono state integrate da interviste condotte con metodi qualitativi.

Quello della discrezionalità rimane tuttavia un terreno esplorato principalmente con metodi qualitativi, che consentono di entrare maggiormente in profondità nel lavoro quotidiano dei piccoli burocrati (Davis e Rummery, 1999; Petter et al. 2002; Ellis, 2007; Ferrazza, 2008).

Gli studi etnografici sono comuni all’interno di questo filone di ricerca. La tecnica dell’osser- vazione partecipante è infatti quella che più permette di entrare in contatto diretto con le pratiche quotidiane, le routine e la cultura organizzativa, senza alcuna mediazione, anche se questi studi necessitano di molto tempo e di molte risorse e consentono di raccogliere dati difficili da comparare (Brodkin, 2008; May e Winter, 2007; Dubois, 2010). Brodkin (2008) propone una strategia per combinare l’analisi delle pratiche organizzative e l’approccio etno- grafico, l’etnografia organizzativa, che consiste nell’analisi delle logiche organizzative, unita a quella delle condizioni di lavoro dei piccoli burocrati e della loro discrezionalità operativa. Per raggiungere questo obiettivo, secondo la studiosa, l’ideale sarebbe integrare i dati raccolti attraverso l’osservazione diretta con la raccolta di interviste semi-strutturale, per avere un quadro chiaro sia della complessità del processo decisionale, sia della complessità del conte- sto in cui questi professionisti agiscono.

Diversi hanno utilizzato questo doppio approccio nello studio degli street-level bureaucrats. Wa- tkins- Hayes (2011) analizza che cosa succede quando i piccoli burocrati appartengono a minoranze che generalmente faticano ad accedere a determinati servizi. Lo fa analizzando, all’interno dei servizi sociali di Boston, l’interazione tra street-level bureaucrats ed utenti con un simile background, attraverso l’osservazione partecipante ed interviste semi-strutturate sia agli erogatori, sia ai destinatari del servizio.

Queste tecniche permettono di raccogliere dati ricchi e dettagliati, ma, oltre che di difficile comparazione, sono di difficile estensione. Questo è il motivo per cui diversi esperti di street-

level bureaucracy hanno manifestato la necessità di trovare un modo per ampliare il dibattito su

questi temi, lamentando la mancanza di studi comparativi a livello internazionale, nonostante la consapevolezza dell’importanza dell’esame delle similitudini e differenze tra più contesti (Lipsky, 2010; Saruis, 2015; Hupe et al., 2015; Raaphorst e Loyens, 2018).

Questo è il motivo per cui questo elaborato intende cogliere la sfida lanciata da questi ricer- catori e da queste ricercatrici, cercando di cogliere l’essenza comparativa della cornice teorica a cui si fa riferimento.

3.2 Metodo della ricerca: la discrezionalità in azione degli ispettori nel campo orga-