4.5.1 Q 9 : Dans quelle mesure les structures institutionnelles et les méthodes de travail à tous les niveaux au sein de l’Etat membre ont-elles facilité ou gêné la construction de programmes et de mesures agro-environnementaux de bonne qualité ?
4.5.1.1 Compréhension de la question
Que ce soit pour les mesures particulièrement novatrices comme celles du règlement 2078/92 ou pour celles mises en œuvre ensuite par le RDR, le rôle des institutions a été capital, et la réussite du dispositif a pu dépendre largement de leur existence/absence et de leur efficacité. Le caractère très novateur de la démarche n’a fait qu’accentuer ce phénomène, les institutions agricoles, étant parfois peu préparées à jouer un rôle dans ces domaines. Ce qui est demandé ici est donc de voir si les structures en place dans les EM et les régions étaient appropriées aux tâches à exécuter ou non.
4.5.1.2 Critères de jugement Pour les tâches suivantes :
− rédaction des diagnostics AE des territoires et définition des enjeux prioritaires,
− élaboration des MAE,
− négociation du contenu des MAE avec les instances nationales et communautaires,
− cohérence entre le niveau national et régional,
− information et formation des agriculteurs,
− appui des agriculteurs dans la phase de contractualisation,
− suivi de la mise en œuvre (ce critère sera traité à la question 11 qui est dédiée au système de suivi – contrôle),
− paiement des aides,
− contrôle de la mise en oeuvre (ce critère sera traité à la question 11 qui est dédiée au système de suivi – contrôle).
Les structures institutionnelles et les méthodes de travail à tous les niveaux au sein de l’Etat membre ont permis de déboucher rapidement et les effets bénéfiques escomptés de ce programme ont été maximisés.
4.5.1.3 Réponse synthétique à la question 9
Selon les pays, la rédaction des diagnostics AE des territoires et la définition des enjeux prioritaires ont pu être faites au travers d’un large partenariat (milieux agricole et environnemental) ou, au contraire, en comité beaucoup plus restreint.. L’expérience apparaît comme un facteur important de la réussite du diagnostic et de la définition des enjeux. Cette phase a malgré tout été longue et difficile pour beaucoup de pays. Comme elle a concerné des programmes encore jeunes (environ 10 ans pour la plupart), elle reste perfectible. Une meilleure adaptation des programmes aux territoires apparaît comme l’amélioration majeure que ce soit à l’échelle des régions ou des exploitations; la flexibilité apparaît donc comme une qualité à développer dans les programmes. Une plus large participation est également souhaitable afin d'intégrer le plus possible de parties prenantes dans la définition des enjeux et des programmes.
La conception des MAE a suivi la logique de l’élaboration des diagnostics AE. Selon les pays, cette phase de conception a été réalisée avec une grande ouverture vers les agriculteurs eux-mêmes et vers les acteurs environnementaux, les universités, les gouvernements locaux, etc. ou bien en comité plus restreint. Cette ouverture vers les milieux professionnels et environnementaux s’est souvent révélée être une garantie de qualité et d'acceptabilité des mesures. La partie de définition du montant des primes a souvent été longue et difficile et mériterait sans doute des améliorations méthodologiques pour aider les EM dans cette étape.
Les négociations au niveau national n'ont pratiquement pas posé de problème. En revanche avec la CE certains pays ont eu des négociations difficiles (ex : Espagne, France, Grèce ou Royaume Uni).
L’expérience des responsables des Ministères a été un facteur important dans la facilité avec laquelle cette étape a pu être franchie. L'allongement de la durée du processus d'agrément des MAE, lié au passage systématique de toutes les mesures en comité STAR, y compris pour leur révision a souvent été considéré par les autorités rencontrées, comme une lourdeur importante. Les révisions au moins pourraient bénéficier d'un traitement plus rapide (ceci est d'ailleurs le cas depuis 2003).
La cohérence entre le niveau national et les échelons régionaux a largement reposé sur les efforts de consultations mis en œuvre pour la préparation du programme et dans sa conduite par la suite. Les moyens humains disponibles tant au niveau national que régional ont également été un facteur important pour permettre de conduire une réelle harmonisation des programmes entre les niveaux nationaux et régionaux. Cette cohérence a été assurée dans la plupart des pays, dans un contexte marqué souvent par l'urgence et une connaissance limitée du sujet AE. Elle est donc très perfectible dans certains EM, tant au niveau du contenu des mesures, que de celui de l'harmonisation des niveaux de paiement pour une même mesure
L’information et la formation des agriculteurs ont été plus ou moins intégrées au dispositif selon les pays (le Royaume Uni par exemple n’avait pas prévu de formation,), mais finalement elles ont été mises en œuvre partout, avec des moyens parfois importants. Ces deux postes, apparaissent comme un des éléments fondamentaux de la réussite du dispositif. Pour beaucoup, l’animation, l’information autour des cahiers des charges, directement avec les bénéficiaires sont, non seulement, indispensables mais certainement le meilleur moyen pour permettre une bonne mise en œuvre des MAE. Ce contact avec les bénéficiaires ne devrait pas se limiter au moment du choix des mesures mais se poursuivre par un accompagnement lors de la mise en œuvre (conseils techniques, réponses aux difficultés que rencontre le bénéficiaire, suivi de l’évolution des parcelles contractualisées, etc.) De même, il pourrait être intéressant pour le bénéficiaire d’avoir des éléments sur la justification d’une mesure autant du point de vue de son exploitation (quelle retombée positive lui amènera cette pratique) que du point de vue de l’environnement et de la société. Des efforts sensibles devraient donc être faits pour développer le contenu de cette formation, sa couverture dans le temps, fournir des documents plus didactiques, l’ouvrir plus largement au delà des seuls agriculteurs et mettre à disposition des budgets et moyens en
conséquence (formation des formateurs, fermes de démonstration, site Internet, documents de référence, ateliers régionaux, etc.).
L’appui à la contractualisation est un moment capital pour informer l’agriculteur, identifier les enjeux de son exploitation et élaborer un programme prenant en compte ses possibilités et les enjeux environnementaux importants. Cet appui a été très variable suivant les pays et n’a que trop rarement impliqué des acteurs environnementaux, les conseillers agricoles ayant souvent été seuls, à la base de cette phase. Une fois le contrat établi, une attention particulière doit continuer à être portée aux problèmes rencontrés par l’agriculteur dans la mise en œuvre des MAE. Ce point, peu couvert actuellement, mérite une attention particulière et des moyens pour le mettre en oeuvre.
Les délais de paiement ont pu constituer dans certains pays ( ex : Danemark, France, Portugal, etc.) une gêne dans la mise en œuvre des MAE. Par ailleurs la conception du dispositif peut obliger certains agriculteurs à des avances importantes de trésorerie, ce qui handicape le développement du dispositif.
Les structures institutionnelles et les méthodes de travail dans les EM ont donc de toute évidence et selon les sujets, facilité ou gêné la construction de programmes et de MAE de bonne qualité. Les trois points saillants qui ressortent de cette analyse sont la nécessité :
- de concevoir les programme à partir d'une large concertation, ce qui améliore leur qualité et leur acceptabilité par toutes les parties prenantes,
- de laisser la possibilité d'adapter les mesures aux conditions régionales et locales, donc d'aller vers plus de flexibilité,
- d'améliorer le dispositif d'information et de formation des agriculteurs, et l'accompagnement à la mise en œuvre.
4.5.1.4 Réponse détaillée à la question 9
Critère 1 : Rédaction des diagnostics AE des territoires et définition des enjeux prioritaires
Le Tableau 143 en annexe 2, présente par pays les méthodes de travail et caractérise certains problèmes rencontrés et les éventuelles solutions trouvées. Celui-ci est issu des études nationales réalisées dans le cadre de la présente évaluation. La synthèse de ce dernier est que : selon les pays, la rédaction des diagnostics AE des territoires et la définition des enjeux prioritaires ont été faites au travers d’un large partenariat associant les milieux agricole et environnemental (ex : Danemark, Finlande, Royaume, Uni ou Suède) ou, au contraire, en comité beaucoup plus restreint (ex : panel d'experts en Grèce). Certains pays n'ont pas fait de diagnostic formel (ex : Portugal). L’expérience apparaît comme un facteur important de la réussite du diagnostic et de la définition des enjeux. D’une manière générale cette phase a malgré tout été longue et difficile.
Pour cette question, nous avons demandé son avis à un panel d'experts constitué dans le cadre de l'évaluation (voir § 3 méthodologie). L’avis de ce panel est reporté au tableau ci-dessous sous la forme de préconisations pour les programmes à venir, en se basant bien sûr sur les problèmes rencontrés par le passé. Un exemple intéressant est fourni en note de bas de page pour illustrer les propositions.
Tableau 84 : Opinion du panel d’experts de l’évaluation sur les améliorations possibles de la phase de diagnostic territorial et de définition des enjeux à prendre en compte dans les programmes AE.
Phase de diagnostic et définition des enjeux
A éviter A améliorer
Avoid “over planning”, and rigidity both at regional and national level, so that environmental opportunities are not missed
Avoid frequent changes and adjustments on the contents and internal rules of the AEM and policy323
Avoid highly centralised systems (ex : single measures for the whole country, single dates for operations, etc.) as well as very local and incongruent measures however the case of organic farming could be designed centrally
Pay greater attention to the context and environmental priorities and improve coherence between the context and the programme
Better definition of priorities in terms of areas, characteristics of the farm/farmers, form of participation (i.e. aggregation of farms in order to achieve concentration)
Improve coordination between AEMs with other RDP measures324
Improve cooperation with the relevant public agencies and all involved stakeholders in the policy design and implementation
Allow the legal involvement of non registered farmers, non-farmers in the AE programmes : nature management organisations, water boards, local communities, military object management organisations, water supply organisations, private organisations on land use, organisations dealing with common lands, shepherds dealing with management of land of other owners, etc.
323 Since the very first AEMs were introduced in Denmark the grassland management measures have been the most popular and accounted for about 80 % of all agreements (except organic farm agreement) signed during the 1990s. There is little systematic knowledge of the outcome of these schemes but they have been evaluated to be “low” (“unsatisfactory”) in respect to water resource protection and in respect to biodiversity “poorly documented” and “doubtful in some areas”. The uptake has varied considerably among the different regions but has in general been lower that the targets. Main reasons for these short comings have – without doubt - been due to changes in institutional responsibilities between the ministry and the counties and the lack in continuity in objectives, payments,
Phase de diagnostic et définition des enjeux
A éviter A améliorer
Avoid measures which replace the polluter pays principle application, which in fact reduce the resources allocated to biodiversity, landscape and other positive externalities
Allow specific zonal AE schemes with higher payments level for continuation of land management from the past within Natura 2000 areas
Abandoned land reconstruction should be included in the EU Directives and be feasible for AE support in order to make it possible to conserve/maintain the important HNV areas in Europe (in some countries more than 20% of the UAA is abandoned in CEEC)
Commentaire synthétique :
Selon les pays, la rédaction des diagnostics AE des territoires et la définition des enjeux prioritaires ont été faites au travers d’un large partenariat (milieux agricole et environnemental) ou, au contraire, en comité beaucoup plus restreint. Certains pays ne semblent pas avoir fait de diagnostic formel (ex : Portugal).
L’expérience apparaît comme un facteur important de la réussite du diagnostic et de la définition des enjeux.
D’une manière générale cette phase a malgré tout été longue et difficile.
Cette phase, qui a concerné des programmes encore jeunes (environ 10 ans pour la plupart), semble perfectible. Une meilleure adaptation des programmes aux territoires apparaît comme l’amélioration majeure que ce soit à l’échelle des régions ou des exploitations, la flexibilité apparaît donc comme une qualité à développer dans les programmes. Une plus large participation est également souhaitable afin d'intégrer le plus possible de parties prenantes dans la définition des enjeux et des programmes.
Critère 2 : Elaboration des MAE
L’élaboration des catalogues détaillés de mesures a également été une phase importante. Elle a pu être très liée à la précédente ou bien, en être bien distincte. Ici encore la participation des différentes parties prenantes a pu aboutir à des programmes plus ou moins acceptés ou efficaces. Le tableau ci-dessous, détaille la participation qui a pu avoir lieu lors de l’élaboration de ces mesures. Le Tableau 144 en annexe 2, présente par pays le type de participation dans l'élaboration des PAE. La synthèse de celui-ci est que des pays ont délibérément choisi une ouverture très large des consultations au delà des instances nationales et régionales incluant les professionnels agricoles, les autorités locales, les ONG et les universités : c'est en particulier le cas de la Finlande, de la Grèce et de la Suède. D'autres EM tout en réalisant une consultation très ouverte ont réduit un peu ces participants comme l'Autriche, le Danemark, l'Italie, les Pays Bas, le Portugal, ou le Royaume Uni. Enfin les autres ont travaillé en comité plus restreint, le plus souvent autour du Ministère de l'Agriculture. Comme pour le critère précédent, l’avis du panel d’experts sur cette phase du programme est reporté au tableau ci-après sous la forme de préconisations pour les programmes à venir.
Tableau 85 : Opinion du panel d’experts de l’évaluation sur les améliorations possibles de la phase d’élaboration des mesures AE.
Phase d'élaboration des MAE
A éviter A améliorer
Avoid devising measures without consultation with farmers so avoiding top down programmes with no local adaptation, including premium level
Avoid including part of the farm in the schemes which could lead to inconsistencies and even contradictory environmental effects325
Remove measures from the catalogue which are considered “an easy option” by the farmers in
Encourage greater participation and involvement of environmental NGOs, water board, all interest sectors etc. and develop public consultation
Favour the local territorial approach
Allow inclusion of some major features (i.e. : lakes, water courses, landscape elements or other environmental features) in the AEM schemes when they are on farms lands and represent a great environmental interest
Prefer result, service or product oriented measures rather than management oriented measures, avoiding uniform payment per ha, linking the payments to the environmental benefits, where possible
When possible encourage partnership between public agencies and private organisation328 As far as possible, include in policy design short term as well as long term goals so continuity in management can be ensured where necessary
Allow management contract with the farmers for a shorter period (less than 5 years) in case the
obligations and target areas. It was the counties that got the responsibility of designating the first target areas, of designing the schemes and of signing the first contracts in 1990. In 1994 the ministry took over the contract signing, partly because the differences in scheme design and payments were too large and partly inconsistent. A few years later the counties got the right to design and to run their own schemes and then again the AEMs were ‘re-centralised’ under 1259/99. During this whole period the targeted areas have changed in many places and a significant proportion of the agreements have been discontinued. The involvement of the farmers' advisory service has varied between the local areas and no coherent information and advisory service has been established. The Ministry of environment has shown very modest interest in the scheme. Currently most of the funds used for grassland agreements may be reallocated to ensure habitat management of the NATURA 2000 areas.
324 In Italy some regions have connected the incentives to the AEMs with support to the adoption and certification of environmental management systems based on ISO 14001 norms or EMAS regulation (EC 761/2001)
325 In Wales, there were problems with at least one early part farm scheme (Cambrian Mountains ESA) where farmers were paid to reduce sheep numbers on one natural habitat (moorland) and used the money to agriculturally improve and thus destroy other semi-natural habitats (species rich grassland) to accommodate the sheep they had removed. In the next generation of schemes the ESA agreements covered the whole farm, with safeguards on all the habitats; to stop farmers avoiding this safeguard by buying or renting other land (and destroying habitats on it) the current AE scheme in Wales (Tir Gofal) defines the whole farm to be included in the AE agreement as ‘all eligible land you own or rent in Wales’.
Phase d'élaboration des MAE
A éviter A améliorer
which for no work they still receive a grant, to the detriment of more environmentally important measures which require more input from the farmer326
Avoid programmes designed only by producers organisations (filières)327
farmers enlarge their territory or wants to include more land under the management agreements and also adaptations on the management contracts
Improve methodology of calculating premia in order to avoid distortions and increase cost effectiveness
Allow within the payment calculations, payments for subsistence of the farms which are located in High Natural Value areas
Improve the development of products from AE sites (like for organic products) Use the lessons learnt to improve the devise and the improve the AEM
Commentaire synthétique :
La conception des MAE a suivi la logique de l’élaboration des diagnostics AE. Selon les pays, cette phase de conception a été réalisée avec une grande ouverture vers les agriculteurs eux-mêmes et vers les acteurs environnementaux, les universités, les gouvernements locaux, etc. ou bien en comité plus restreint. Cette ouverture vers les milieux professionnels et environnementaux s’est souvent révélée être une garantie de qualité et d'acceptabilité des mesures. La partie de définition du montant des primes a souvent été longue et difficile et mériterait sans doute des améliorations méthodologiques pour aider les EM dans cette étape.
Critère 3 : Négociation du contenu des MAE avec les instances nationales et communautaires
Que ce soit au niveau national sur les harmonisations ou au niveau communautaire pour les validations, les négociations ont constitué une part importante de l’élaboration des programmes AE. Le tableau ci-dessous donne un aperçu des contextes de ces négociations. Le Tableau 145 en annexe 2, présente par pays un aperçu du contexte des négociations nationales ou communautaires sur les MAE. Selon ces données, il ressort que les négociations au niveau national n'ont pratiquement pas posé de problème. En revanche avec la CE certains pays ont eu des négociations difficiles (ex : Espagne, France, Grèce ou Royaume Uni). L’avis du panel d’experts sur cette phase du programme est reporté au tableau ci-dessous sous la forme de préconisations pour les programmes à venir, en se basant bien sûr sur les problèmes rencontrés par le passé.
Quelques exemples intéressants peuvent être fournis en note de bas de page pour illustrer les propositions.
Tableau 86 : Opinion du panel d’experts de l’évaluation sur la phase de négociation entre les EM et la CE.
Phase de négociation avec les instances nationales et communautaires A éviter/ améliorer
Avoid long lasting negotiating procedures (make the process simpler, notification should be accelerated)
Require notification only for first RDP and allow smaller amendments without notification to the Commission. This should enable MS greater flexibility to react on changing environments and to remove smaller mistakes
Focus on AEMs goals only329
326 In Italy regulation 2078/92 has encouraged the adoption of integrated agriculture production methods allowing its large implementation. Today integrated agriculture farms have contracts with the distribution sector whose requirements are often higher than the ones prescribed under AEMs. AEMs should abandon methods that are widely diffused and finance the adoption of more innovative schemes with high environmental impact. Some region (Trento and partially Bolzano) do not finance integrated production anymore, other regions (Emilia Romagna, Friuli; Lombardia, Marche) require additional prescriptions as cover grass in fruit orchards and vineyards, hedgerows, hydraulic works in order to prevent erosion. Evaluations suggest the premia for fodder crops as a quite easy option that does not have really proved environmental benefits.
327 In France, the AEMs were widely implemented with pre-defined sets of AEMs (called CTE collectifs) in which the measures were mostly oriented to fit to the needs of a producers organisation more than to be really adapted to the farm problems and opportunities.
These types of AEMs have had generally little impact on the environment.
328 Organic farming in Denmark has been through a significant growth during the last 15 years and AEMs under various EU regulations have played an important role. In 1990 there were about 500 organic farmers farming a few hundred hectares – by 2000 there were about 3500 farmers farming about 180.000 hectares. This success has been partly due to relatively continuous AEMs for conversion and for maintaining organic farming partly due to very active and direct cooperation among farmers, the dairy industry and the governmental control system. The most important milestones have been:
1990: A common label for all organic produce is introduced – the so-called ‘Ø’ sign. The products are controlled by the Minister of Food, Fisheries and Farming and the standards are mainly proposed and approved by the national association of organic producers.
The biggest supermarkets in the country support organic products by ‘dumping’ the consumer prices
1993: Introduction of conversion and organic farming (maintaining) support under EU regulation 2078 – has been running since then.
The first ‘converters’ were mainly dairy farmers: since 1997 special measures for pig and crop producers have been offered The biggest dairy (‘Arla Foods – the former ‘MD Foods’) introduces their own conversion scheme to supplement the EU AEM
329 The Flemish government (Belgium) in the 2078 regulation wanted to use money to compensate farmers for the manure action plan but this was not accepted by the Commission. This made of course, the negociations difficult.