Una prima riforma: la “legge Mariotti” (L431/1968)

La IV legislatura (1963-1968) è la prima che vede la partecipazione del Psi al Governo del paese. Sono gli anni del centro-sinistra in cui, ricorda Paul Ginsborg, si attendono grandi riforme come misure per la costruzione di case e scuole, la modernizzazione del sistema educativo e la creazione di un Servizio Sanitario Nazionale (SSN). La stagione si chiuderà senza che queste riforme si siano realizzate, tuttavia, verso la fine della legislatura, si arriverà ad una riforma degli enti ospedalieri (L. 132/1968) che demanderà il decentramento delle funzioni sanitarie alle regioni, peraltro non ancora istituite (Ferrera 2006). Ma soprattutto, con la L. 341 2009 (pp. 218-229)

Daniele Pulino “Costruire una riforma. Amministratori, operatori, istituzione psichiatrica prima della legge 180 (1968-1978). ” Tesi di dottorato in Scienze sociali indirizzo Scienze della Governance e dei Sistemi Complessi-XXVI Ciclo.

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39 dello stesso anno ci sarà la modifica di alcune parti della legge psichiatrica del 1904.

La prima proposta di legge di riforma dell'assistenza psichiatrica giunge il 5 dicembre 1963 dal deputato democristiano Beniamino De Maria (ddl n. 803), che ripropone in realtà un disegno di legge presentato nella legislatura precedente. Il disegno di De Maria prevede la realizzazione di una rete di strutture per accogliere “non solo i malati gravi e pericolosi”, e affronta il problema della necessità di modificare le possibilità di ricovero permettendo i ricoveri volontari. Due anni più tardi è la volta del Pci che presenta il suo disegno di legge orientato a riformare gli ospedali psichiatrici. Presentata nel marzo del 1965, prima firmataria la neuropsichiatra Marcella Balconi (ddl n. 2185), la proposta di legge ricalca il modello della psichiatria di settore di impostazione francese proponendo l'estensione dell'assistenza a tutti i cittadini, ospedali psichiatrici di non più di 300 posti letto e l'abolizione dell'intervento dell'autorità giudiziaria. Recita il testo della relazione introduttiva: “Noi prospettiamo, per realizzare questi presupposti, una organizzazione a settore dove non sia più l'ospedale psichiatrico il fulcro dell'assistenza, ma il servizio psichiatrico territoriale mobile, dinamico, nel cui campo di azione sia compreso non solo il malato ma la popolazione tutta. È questo tipo di azione, nuova in Italia, ma già attuata con profitto e favore in altri Paesi ed è quella che più si avvicina e ci pare possa meglio integrarsi in quel futuro servizio sanitario nazionale previsto anche nei piani dell'attuale Governo, con le sue unità sanitarie locali e le sue circoscrizioni, a cui le equipes del servizio settoriale dovranno fornire, in loco, la necessaria assistenza specialistica ed entro cui i servizi psichiatrici, pur rimanendo distinti, dovranno integrarsi”.

Non va trascurata l'azione del Ministro della Sanità, il socialista Luigi Mariotti. Mariotti presenta un disegno di legge di riforma dell'assistenza psichiatrica nel luglio del 1965. Ma a suscitare un grande clamore nel mondo delle associazioni degli psichiatri italiani (SIP e Amopi) saranno soprattutto le dichiarazioni che il Ministro rilascia qualche mese dopo. A un convegno dell'Avis organizzato nel mese di settembre Mariotti denuncerà: “Abbiamo oggi degli ospedali psichiatrici che somigliano a veri e propri lager germani, a delle vere e proprie bolge dantesche”.

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40 (Giannelli, Ramponi, 1965). Con il sostegno del Ministero della Sanità usciva nel dicembre successivo un Libro bianco sulla riforma ospedaliera. Si trattava di un lavoro di inchiesta svolto da due giornalisti, Giorgio Giannelli e Vito Ramponi, che dedicava un capitolo agli ospedali psichiatrici. La risposta dell'Amopi è pressoché immediata. Con un supplemento al “Bollettino” dell'associazione, che riconosce le insufficienze dell'assistenza, si criticano i modi usati dal Ministro per portare attenzione sulla questione. Si dà anche un giudizio negativo sul progetto di legge presentato, ritenuto insufficiente. “Guadagnati alla politica di settore e dunque del principio di continuità terapeutica e della unitarietà dell'assistenza del malato di mente, gli psichiatri dell'Amopi dissentivano della scelta del Ministro di operare, per esempio, una distinzione tra ospedali e servizi di igiene mentale” (Babini, 2009: p. 212). L'attenzione sulla questione degli ospedali psichiatrici nel 1966 è ravvivata dalle inchieste giornalistiche di Angelo Del Boca. L'inchiesta pubblicata contemporaneamente su più quotidiani locali22, diventerà poi un libro che, riprendendo le parole del Ministro della Sanità, s'intitolerà Manicomi come lager. Per la sua indagine Del Boca sceglie cinque manicomi, tre in Piemonte, uno in Toscana e uno nel Lazio. A questi si aggiungono alcuni luoghi, tra i quali spicca Gorizia, dove si stanno sperimentando delle “aperture” negli ospedali23.

Una crescita dell'attenzione pubblica e dell'intervento politico porteranno all'approvazione di una nuova legge, la 431 del 1968, che ridefinisce alcuni aspetti dell'assistenza psichiatrica. La legge 431 del 1968 accorpava i due progetti di legge presentati dalla deputata comunista Marcella Balconi nel 1965 e quello del deputato democristiano De Maria, presentato fin dall'inizio della legislatura, ma si trattava infine di uno stralcio rispetto al progetto originale del Ministro Mariotti. La proposta di legge (ddl 2422) presentata originariamente nel 1965, conteneva 59 articoli che prevedevano l'istituzione di centri di igiene mentale extraospedalieri, ospedali diurni e notturni. La legge 431 nella sua versione definitiva sarà composta da 12 articoli che

22_{I quotidiani sui quali apparve l'inchiesta erano: “La gazzetta del popolo” di Torino, “L'avvenire}

d'Italia” di Bologna, “Il Mattino” di Firenze, La gazzetta del mezzogiorno” di Bari e “Il giornale di Sicilia”.

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41 intervengono eliminando le storture più evidenti della legge manicomiale, pur non modificando l'assetto del sistema asiliare (Canosa, 1979).

Una prima misura della legge 431 interveniva per regolare il sovraffollamento degli ospedali che in diverse realtà contavano più di mille posti letto. L'articolo 1 della legge fissava infatti l'esistenza di un tetto massimo di posti letto e di sezioni per gli ospedali psichiatrici. Le sezioni dovevano essere da 2 fino a un massimo di 5 con 125 posti letto ciascuna fino ad un massimo di 625. L'articolo 3 affidava invece alle Province l'istituzione dei centri di igiene mentale e definiva i ruoli professionali per la composizione delle équipe. I centri territoriali si limitavano fino a quel momento ad alcuni dispensari di psichiatria e a centri costruiti in maniera sporadica. Tuttavia quest'articolo non dava disposizioni precise di legge rispetto alle strutture che le Province dovevano realizzare.

Uno dei riconoscimenti più significativi in termini di diritti civili delle persone con malattia mentale fu quello dell'abolizione dell'articolo 604 secondo comma del codice penale, che prevedeva l'iscrizione al casello giudiziario per le persone ricoverate in manicomio (art.11). Ma l'intervento più importante del legislatore, anche in ragione delle conseguenze che ebbe negli anni successivi, fu l'introduzione dell'ammissione volontaria in manicomio e la possibilità di trasformare il ricovero da coatto in volontario (art. 4). Infine lo stralcio “Mariotti” si preoccupava di stabilire i ruoli del personale degli ospedali (art. 2) e di individuare le risorse e le modalità di finanziamento (artt. 5, 6, 7, 8, 9, 10).

Il testo definitivo della legge viene approvato alla Camera durante la seduta della Commissione Igiene e sanità pubblica del 7 marzo 196824. Il resoconto della seduta ci segnala come il tema centrale fosse portare l'assistenza psichiatrica a un livello civile accettabile, aumentando l'aspetto preventivo. “La società italiana si comporta come 50 anni fa quando si aveva il concetto che tutti gli ammalati fossero pericolosi a sé e agli altri” sostiene il relatore della legge l'onorevole democristiano Davide

24_{Il disegno di legge arriva alla Commissione Igiene e Sanità Pubblica della Camera dopo essere stato}

approvato in seduta comune dalla Commissione Affari della Presidenza del Consiglio e dalla Commissione Igiene e Sanità del Senato il 28 febbraio 1968.

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42 Barba, mentre segnala come la gravità della questione della malattia mentale, dovuta principalmente alla crescente necessità di affidare l'assistenza ad ospedali specializzati, l'assistenza mediante interventi preventivi. Occorre dunque considerare i pazienti psichiatrici alla stregua dei pazienti per infermità fisica, considerando al momento dell'approvazione della riforma sanitaria di cui si discute la peculiarità dovuta al “carattere altamente sociale”. Altri aspetti che il relatore sottolinea sono la “vetustà” delle strutture e dell'organizzazione, nonché la scarsità di personale. Sono temi su cui i vari rappresentati politici della Commissione sono sostanzialmente d'accordo e condividono anche il desiderio che si approdi a una riforma maggiormente incisiva sul settore. Nel complesso la discussione della legge, che viene approvata con una larga maggioranza (23 voti favorevoli, 3 contrari e 1 astenuto), fa emergere un riferimento ad esperienze di gestione diversa degli ospedali psichiatrici rivolto più alle “esperienze progredite di altri paesi” che non quello che si sta realizzando in quegli anni in Italia.

In generale, fino a questo momento gli interventi nel campo politico e la discussione che scaturisce sugli ospedali psichiatrici sono rimasti sostanzialmente all'interno di una logica dell'”aggiornamento”, della proposta di un sistema di cura “degno di un paese civile”, si dirà. La contraddizione emersa in questi anni gravita soprattutto intorno alla miseria, alla povertà delle istituzioni, allo scarto rispetto a modelli più avanzati. La parola d'ordine del “settore” psichiatrico è quella di prevenzione che cominciava a entrare all'interno dei discorsi politici e suscitava l'attenzione del Pci come modello di buon governo da perseguire, “non obbliga dirà Franco Basaglia dieci anni più tardi lo psichiatra italiano a sostenere un processo di profonda trasformazione del rapporto tra il malato di mente e la società; né coinvolge in un dibattito pubblico approfondito la questione legislativa o l‟assetto amministrativo e istituzionale dell‟ospedale psichiatrico” (Basaglia, Gallio 1979).

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Capitolo terzo Mutamenti di scenario

Nel documento Costruire una riforma: operatori, amministratori, istituzione psichiatrica prima della "legge 180" (1968-1978) (pagine 46-51)