3.2 Il “Decreto Vaccini”, una lente di ingrandimento su alcune
3.2.2 La vicenda della regione Veneto
La vicenda della regione Veneto risulta essere molto interessante per diversi motivi. Bisogna premettere che la Regione segue ormai da anni un approccio avanguardista in materia di vaccinazioni, sostenendo una proposta di sensibilizzazione della popolazione e di adesione volontaria alla vaccinazione da esplicarsi a mezzo di informative di vario genere affidate al personale sanitario. In particolare, l’obbligo vaccinale nel Veneto viene sospeso nel 2008, e viene sostituito da una offerta attiva delle vaccinazioni di notevole pregio ed efficienza284. Con la
282 Avente ad oggetto la Law on the Protection of the Population from Infectious Diseases (cason. 30/14, 8 ottobre 2014), in S. PENASA, Obblighi vaccinali: un itinerario nella giurisprudenza costituzionale comparata, (doi: 10.1439/89177) Quaderni costituzionali (ISSN 0392-6664) Fascicolo 1, marzo 2018.
283 S. PENASA op. cit.
284 Legge Regionale 23 marzo 2007 n. 7. Articolo 1 Art. 1 - Sospensione dell’obbligo vaccinale
1. Per tutti i nuovi nati a far data dal 1° gennaio 2008 è sospeso nella Regione del Veneto l’obbligo vaccinale disposto dalle seguenti leggi:
98
Legge Regionale che sospende l’obbligo vaccinale, la Regione Veneto285 all’articolo 2 richiama espressamente un approccio di garanzia uniforme dell’offerta vaccinale su tutto il territorio; ma ancor più importante è la volontà, espressa all’articolo 4, di ripristinare l’obbligo vaccinale, qualora si concretizzino “[…] eventi eccezionali ed
imprevedibili, eventi epidemiologici relativi alle malattie per le quali la presente legge ha sospeso l’obbligo vaccinale, ovvero, derivante da una situazione di allarme per quanto attiene i tassi di copertura vaccinale”
che comportano un rischio per la salute pubblica.
Dunque la Regione dimostra di essere intenzionata a mantenere un
a) legge 6 giugno 1939, n. 891 “Obbligatorietà della vaccinazione antidifterica”; b) legge 5 marzo 1963, n. 292 “Vaccinazione antitetanica obbligatoria” e successive modificazioni e legge 20 marzo 1968, n. 419 “Modificazioni alla legge 5 marzo 1963, n. 292, recante provvedimenti per la vaccinazione antitetanica obbligatoria”; c) legge 4 febbraio 1966, n. 51 “Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica”; d) legge 27 maggio 1991, n. 165 “Obbligatorietà della vaccinazione contro l’epatite virale B”.
2. Le vaccinazioni previste dalle leggi di cui al comma 1, continuano a costituire livello essenziale di assistenza ai sensi e per gli effetti di quanto previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001 “Definizione dei livelli essenziali di assistenza” e dalla vigente normativa in materia; tali vaccinazioni sono offerte attivamente e gratuitamente dalle aziende unità locali socio-sanitarie (ulss), restando inserite nel calendario vaccinale dell’età evolutiva, approvato e periodicamente aggiornato dalla Giunta regionale, in conformità agli indirizzi contenuti nel vigente Piano nazionale vaccini, secondo quanto previsto dalla normativa statale in materia.
3. È fatto salvo quanto previsto dalla legge 25 febbraio 1992, n. 210 “Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati” e successive modificazioni e dalla legge 29 ottobre 2005, n. 229 “Disposizioni in materia di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie”.
285 Si precisa che anche la regione Piemonte ha deliberato la sospensione dell’obbligo vaccinale sul proprio territorio. Delibera della Giunta Regionale 10 aprile 2006 n. 63- 2598, Piano piemontese di promozione delle vaccinazioni2006. Anche altre regioni e province autonome hanno sospeso l’applicazione del regime sanzionatorio: Lombardia, delibera della Giunta regionale del 22 dicembre 2005, n. 8/1587; Toscana, delibera della Giunta regionale del 22 maggio 2006, n. 369; Emilia Romagna, delibera della Giunta regionale del 13 marzo 2009 n. 256; provincia autonoma di Trento, legge provinciale 23 luglio 2010 n. 16 art. 49; Umbria, delibera della Giunta regionale del 18 gennaio 2016 n. 25.
99
approccio soft in merito all’obbligo vaccinale, ma di essere anche disposta ad effettuare un’inversione di tendenza qualora si concretizzi una situazione che mette a rischio la salute dei consociati. Questa visione è ben lontana da un approccio no – vax, poiché mira ad avvicinare la popolazione alla pratica vaccinale (la percezione della cui importanza non viene certo messa in secondo piano) tramite disegni non coercitivi ma collaborativi. Tant’è che è la Regione stessa, negli anni passati, a mettere a punto “azioni aggiuntive” in vista del calo delle adesioni alla vaccinazione che ha colpito l’Italia in generale ed anche la regione Veneto.
Nonostante questa visione, la Regione Veneto non accoglie in maniera positiva il decreto legge, tant’è che propone diversi ricorsi286 riassumibili sostanzialmente in quattro punti.
In primo luogo, la Regione, contesta i presupposti di necessità ed urgenza, e dunque la violazione degli articoli 77, 117 commi 3 e 4 e 118 della Costituzione.
In secondo luogo la Regione lamenta la violazione degli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, sostenendo che il legislatore non ha provveduto ad un bilanciamento equilibrato in maniera conforme con il principio di proporzionalità287 richiesto quando in ballo ci sono
286 R.r. n 51 del 2017 e r.r. n. 75 del 2017.
287 Il principio di proporzionalità è lo strumento che ha la funzione di limitare e indirizzare l’esercizio del potere legislativo o esecutivo. La sua origine deriva dalla giurisprudenza tedesca. Il principio di proporzionalità è estraneo al nostro
ordinamento giuridico, ma viene progressivamente applicato in conseguenza della giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea. Il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di tenere conto di tre criteri nell’adozione del provvedimento. In particolare il riferimento è ai criteri di idoneità, necessità e adeguatezza della misura adottata. L’idoneità si riferisce al rapporto tra i mezzi impiegati ed il fine perseguito. La necessità guarda alla conformità dell’azione amministrativa con il “mezzo più mite” e dunque la scelta del mezzo che comporta il minor sacrificio degli interessi coinvolti. L’adeguatezza è un “vincolo qualitativo” e richiede che la misura adottata non gravi in modo eccessivo sul destinatario. Per un approfondimento NICOTRA F. I principi di proporzionalità e ragionevolezza
dell’azione amministrativa, in Federalismi.it Rivista di diritto pubblico italiano, comparato ed europeo, 14 giugno 2017, www.federalismi.it.
100
l’autodeterminazione e la tutela della salute individuale e collettiva, valori costituzionalmente garantiti e abbondantemente riconosciuti anche da norme sovranazionali. La Regione ritiene che il contenuto del decreto e della sua conversione in legge sia eccessivo rispetto agli scopi perseguiti. Inoltre sostiene che la valutazione della situazione epidemiologica sia stata poco accurata, e questo comporterebbe la violazione del principio di precauzione.
La Regione poi, come terzo motivo riporta la violazione
dell’autonomia regionale, sostenendo che, una legislazione uniforme su tutto il territorio nazionale, comporta una grave ingerenza nelle competenze ed attribuzioni regionali.
In fine, nel quarto motivo di censura la Regione lamentala violazione degli articoli 81 terzo comma e 119 primo e quarto comma poiché ravvisa una mancata copertura dei maggiori oneri finanziari derivanti dal nuovo numero di vaccinazioni obbligatorie. Ma la Corte respinge i due motivi di ricorso dichiarando inammissibile quello relativo all’articolo 119 Costituzione ed infondato quello relativo all’articolo 81.
La Corte Costituzionale respinge anche gli altri motivi di ricorso con la sentenza de 18 gennaio 2018 n. 5 “immunizzando l’obbligatorietà
delle vaccinazioni”288.
Per ciò che attiene il primo motivo e la lamentata mancanza dei presupposti per la decretazione d’urgenza la Corte risponde che i dati di riferimento sui quali si basa l’emanazione del decreto legge e la sua conversione in legge, nello specifico il costante calo delle vaccinazioni e la preoccupante ricomparsa di alcune epidemie, sono dati oggettivi. In oltre la Corte puntualizza che “la prevenzione vaccinale è uno
strumento di prevenzione e richiede di essere messo in opera indipendentemente da una crisi epidemica in atto. Deve perciò
101 concludersi che rientra nella discrezionalità del Governo e del Parlamento intervenire prima che si verifichino scenari di allarme”.
Anche parte della dottrina conferma questa concezione sostenendo che, in considerazione della natura preventiva delle vaccinazioni, la tempistica con cui vengono poste in essere costituisce un elemento fondamentale e proprio per questo la necessità e l’urgenza prendono vita se si osserva la loro valenza “ora per allora”289. In oltre si sostiene che la condizione epidemiologica allo stato di fatto dell’entrata in vigore del decreto legge e della sua conversione integri il criterio di
“necessaria sufficienza” tale da legittimare l’adozione dell’atto290. La Corte sostiene anche che le indicazioni fornite dall’Organizzazione Mondiale della Sanità in merito alla soglia del 95% siano da considerarsi indispensabile per il mantenimento dell’immunità di gregge291.
Per ciò che attiene il secondo motivo di ricorso, le questioni
proposte in merito agli articoli 2, 3, 32 della Costituzione sono dichiarate infondate. Richiamando la giurisprudenza Costituzionale del 1994292 e del 1990293 si sostiene che il contrasto tra i trattamenti sanitari obbligatori e l’articolo 32 della Costituzione non sussiste quando il trattamento è volto sia alla tutela della salute della
289 ROSSI S. op. cit.
290 ROMBOLI R. Decreto – legge e giurisprudenza costituzionale, in SIMONCINI A. L’emergenza infinita. La decretazione d’urgenza in Italia, Macerata, 2006.
291 La considerazione viaggia sulla distinzione di percezione della soglia del 95% cui si auspica che la copertura vaccinale nel nostro Paese si stabilizzi. La lettura di tale soglia, infatti, può avvenire in due modi. Qualora sia vista come una “soglia critica” da non poter peggiorare, la situazione in Italia al momento dell’emanazione del Decreto Vaccini è da prendere in mano con urgenza, dal momento che, la copertura a livello Nazionale, oltre ad essere fortemente frammentata è anche, in certi casi pericolosamente bassa. La Regione Veneto interpreta la soglia come “ottimale” volta a garantire l’immunità di gregge, ma, al disotto della quale non ravvisa alcuna emergenza; dunque come un obiettivo da raggiungere piuttosto che come una linea di demarcazione. In questa seconda accezione, sostenuta anche nel Piano Nazionale Prevenzione Vaccinale 2017 – 2019, sono previsti ed accettati delta rispetto al risultato ottimale, e quindi, la Regione, non ravvisa alcuna situazione di urgenza. 292 Sentenza della Corte Costituzionale 23 giugno 1994 n. 258.
102
collettività che del singolo, e, se non incide negativamente sulla salute di quest’ultimo, salvo per le conseguenze classificate come tollerabili. In oltre la Corte precisa che, alla luce dello stato di fatto che evidenzia la discesa delle coperture vaccinali sotto la soglia ottimale, è da ritenere costituzionalmente ragionevole l’approccio coercitivo, dimostrando di approvare l’inversione di tendenza, poiché, sostiene, basata su evidenze scientifiche che di per sé escludono l’irragionevolezza della norma. Dunque la Corte non ravvisa, in questo provvedimento uno spropositato ed indebito sacrificio del diritto di autodeterminazione. Proseguendo, la Corte, si dichiara concorde con l’introduzione di un sistema di monitoraggio periodico che può portare, ove se ne ravvisino i presupposti, alla cessazione dell’obbligatorietà di una o più vaccinazioni294
In merito al terzo motivo la Corte ritiene in parte inammissibile ed in parte infondato il ricorso. L’inammissibilità è dichiarata in merito alla motivazione generica inerente alle censure degli articoli 5 e 118 della Costituzione. Per ciò che attiene la doglianza in riferimento all’articolo 117 della Costituzione, la Corte non rinviene alcuna lesione delle competenze dal momento che la materia delle vaccinazioni obbligatorie “chiama in causa […] i principi fondamentali in materia di
tutela della salute, attribuiti alla potestà legislativa dello stato”. A
sostegno di questo la Corte richiama la necessità di una applicazione omogenea delle linee vaccinali su tutto il territorio dello Stato italiano. Il riferimento è a due sentenze del 2003295 e del 2017296 nelle quali si dichiara il diritto della persona di essere curata efficacemente “in
condizione di eguaglianza in tutti il paese, attraverso una legislazione generale dello Stato” e si chiarisce che questa impostazione è da
294 Il riferimento è all’articolo 1 ter della legge 119/2017. 295 Sentenza della Corte Costituzionale 14 dicembre 2003 n. 338. 296 Sentenza della Corte Costituzionale 28 dicembre 2017 n. 169.
103
riferirsi tanto alla limitazione o al divieto di trattamenti sanitari, quanto alla loro imposizione, ed inoltre si aggiunge che è materia di legislazione statale la determinazione delle terapie obbligatorie e di quelle volontarie. Bisogna poi precisare che residua comunque in capo alle regioni una autonomia di tipo organizzativo.