Dipartimento di Scienze Politiche
CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN
SCIENZE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
L’UTILIZZO DEI SOCIAL MEDIA E DEI BIG DATA NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Relatore: Candidato:
Prof. Saulle Panizza Alessandro Abaza
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INDICE
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INTRODUZIONE: LE BASI POSTE DALLA LEGGE 241/1990
pag.4 Gli effetti propulsivi del web 2.0 sul procedimento amministrativo pag.4
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1.0: UNA PANORAMICA SUL NUOVO CONCETTO DI PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE: pa 2.0 e open government
pag.8•
2.0: LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE E I SOCIAL MEDIA: una scelta
incentivata
pag.16 2.1: I primi interventi normativi pag.16
2.2: Il Codice dell’Amministrazione Digitale pag.21
2.3: I provvedimenti più recenti e l’attuazione dell’open government pag.23
2.4: La Dichiarazione dei Diritti in Internet pag.40
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3.0: LE LINEE GUIDA PER LE PA SUI SOCIAL MEDIA E LO STRUMENTO
DELLA SOCIAL MEDIA POLICY
pag.43 3.1: Un Vademecum per le pubbliche amministrazioni pag.44
3.2: La social media policy interna pag.55
3.3: La social media policy esterna pag.60
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4.0: PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI ED ANALISI DEI BIG DATA
pag.65 4.1: La natura dei big data pag.65
4.2: I primi provvedimenti in materia pag.68
4.3: Liceità del trattamento pag.71
4.4: Correttezza e trasparenza pag.74
4.5: Finalità del trattamento pag.75
4.6: Qualità dei dati pag.77
4.7: Integrità e riservatezza pag.78
4.8: L’utilizzo nelle pubbliche amministrazioni pag.79
4.9: Casi di applicazione pag.81
4.10: Problematiche e ambiguità: I confini della Big Data Analytics pag.88
4.11: Il ruolo dell’ISTAT pag.96
3
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5.0: LE INTERPRETAZIONI DELLA GIURISPRUDENZA
pag.101•
6.0: CONCLUSIONI
pag.119•
BIBLIOGRAFIA
pag.120•
SITOGRAFIA
pag.1244
INTRODUZIONE:
LE BASI POSTE DALLA LEGGE 241/90
Gli effetti propulsivi del web 2.0 sul procedimento amministrativo
Avere una visione a 360 gradi di come lo strumento dei social network interagisca nel rapporto tra la pubblica amministrazione e il cittadino ai giorni nostri non è semplice. La pubblica amministrazione è un elemento storico preesistente a qualsiasi forma di tecnologia informatica; potremmo forse dire anche a qualunque forma di tecnologia, considerando come si potrebbero rinvenire i primi esempi di essa nelle autorità tribali che regolavano gli scambi commerciali, la gestione delle acque dei fiumi e le pratiche di culto religioso1. A grande beneficio dei mezzi di cui il diritto amministrativo si è
dotato nei secoli è giunto in modo dirompente lo strumento informatico; capace potenzialmente di accrescere l’efficacia dell’operato della pubblica amministrazione in modo esponenziale, oltre alla sua credibilità, la sua lungimiranza e, in generale, tutte le funzionalità volte a indagare quale sia l’orientamento dei cittadini verso determinate questioni. L’endemica distanza storicamente percepita dai cittadini con la pubblica amministrazione sembra aver trovato nello strumento informatico un significativo e determinante link in grado di connettere in modo nettamente più diretto la voce delle persone a quelle dei dirigenti, fino a raggiungere grazie ai social network nuovi livelli di partecipazione, andando potremmo dire a spaziare tra esempi riconducibili alla democrazia diretta e una consultazione costante dell’opinione pubblica attraverso l’attenta osservazione e l’analisi dei data raccolti. La Legge 7 agosto 1990, n. 241 ("Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi") è stata nel nostro ordinamento quella Legge che ha
rinnovato i principi guida dell’attività amministrativa e, benché antecedente allo sviluppo del web come lo conosciamo oggi, è riuscita a individuare numerose situazioni e realtà in cui il rapporto tra l’amministrazione pubblica e il cittadino avesse necessità di essere riformato e ricostruito, contribuendo profondamente a tracciare la strada che
1 http://www.treccani.it/enciclopedia/amministrazione-pubblica_%28Dizionario-di-Storia%29/, ultimo accesso: 04/09/2018.
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tutt’oggi viene percorsa dagli enti pubblici, attraverso lo strumento dei social network, nel solco dei precetti allora ispirati. I social network, nemmeno immaginabili dal legislatore dei primi anni Novanta, nascono invero con un fine di natura tutt’altro che politica o amministrativa (bensì come punto di incontro virtuale fra gli utenti della rete), finendo per rivoluzionare in pochissimi anni il mondo della comunicazione e dell’informazione, penetrando trasversalmente anche vari ambiti di relazione fra lo Stato e i cittadini, fornendo a questi ultimi un veicolo di comunicazione estremamente più familiare e fidato dei tradizionali canali preesistenti. La lungimiranza della L. 241/90 sul procedimento amministrativo appare evidente se si osserva come, articolo per articolo, sia possibile rintracciare in essa elementi di innovazione che il progresso tecnologico ha contribuito a sviluppare e concretizzare; si pensi ad esempio come l’utilizzo dei social network possa influire, in termini di tempistica e di quantità di dati raccolti, sull’intervento nel procedimento da parte di soggetti privati (disciplinati dagli artt. 9, 10 e 10-bis) potendone espandere la platea di riferimento, semplificandone procedure e modalità. Si pensi come l’obbligo di motivazione del provvedimento (art. 3) possa acquisire adesso una seconda dimensione, non più riferita alla indeterminata platea di beneficiari di esso, ma come attraverso la pagina istituzionale dell’ente sulla piattaforma social tale principio possa esser messo in pratica in risposta a domande specifiche poste dagli utenti, individuandone le più condivise attraverso la gerarchia dei “mi piace” raccolti, ad esempio su Facebook2. La comunicazione, su richiesta di
chiunque ne abbia interesse, circa il nominativo del responsabile del procedimento (art. 5, comma 3), così come la comunicazione di avvio del procedimento risultano evidentemente come degli elementi in grado di trarre significativo beneficio dall’interazione delle amministrazioni e dei cittadini con i social network, basti pensare all’art. 8, comma 3 circa le modalità e i contenuti della comunicazione di avvio del procedimento in cui si sottolinea espressamente come “Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2
2 Considerazioni che hanno come punto di partenza normativo l’introduzione con la L. 11 febbraio 2005, n. 15 (con l'art. 3, comma 1) l'introduzione dell'art. 3-bis, sull’incentivazione dell’uso della telematica nei rapporti interni, fra le diverse amministrazioni e fra queste e i privati.
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mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima”. In particolare la comunicazione di avvio del procedimento può trarre significativi vantaggi in termini di tempestività attraverso la pubblicazione di essa sulla bacheca della pagina istituzionale dell’ente, considerando come, piattaforme social quali Facebook, consentano di poter ricevere attraverso notifica personalizzata l’avviso della pubblicazione di un nuovo post; e dunque essere avvisati in tempo reale di comunicazioni ritenute rilevanti dall’ente di cui si è interessati a ricevere aggiornamenti. Il principio della trasparenza, il principio della partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso, sono compiti ascritti alle Pubbliche amministrazioni e a quei soggetti privati chiamati all’espletamento di compiti di interesse pubblico3, alla stregua di veri e propri servizi pubblici, quali la produzione di
un bene o di un servizio. Tali principi si estrinsecano in un trattamento che deve avere caratteristiche di sussidiarietà, continuità, parità di trattamento, uguaglianza, ossia elementi dell’azione amministrativa che risulta evidente come siano soggetti a possibili contrazioni ed espansioni a seconda degli strumenti in capo all’amministrazione. Il
social network irrompe nel diritto amministrativo con grandissima rapidità e riesce a
incidere trasversalmente su molti dei suoi principi sfruttando le caratteristiche del web 2.0, riducendo sensibilmente quelli che sono i costi e i tempi di una comunicazione partecipativa non solo fra l’amministrazione ed i cittadini, ma anche fra gli stessi cittadini, che attraverso la pagina istituzionale dell’ente possono facilmente entrare in contatto a loro volta e dibattere collettivamente, attraverso le chat, dei temi di interesse comune. Appare evidente come le potenzialità che lo strumento dei social
network pone in luce riguardino l’intera riforma dell’attività amministrativa così come
già preannunciata molto tempo addietro dalla Legge 241/1990, riuscendo a renderne il testo estremamente attuale e re-interpretabile, attribuendo nuove prospettive di attuazione a quello che sono l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi, la partecipazione del privato al’attività della pubblica amministrazione, l’obbligo in capo all’amministrazione di dare comunicazione dell’avvio del procedimento riguardante gli
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interessi del privato, il diritto di intervento nel procedimento e il riconoscimento dei diritti di accesso.
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1.0: UNA PANORAMICA SUL NUOVO CONCETTO
DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: PA 2.0 e open
government
Comprendere affondo l’effetto potenzialmente dirompente ed innovativo sul rapporto che intercorre tra il cittadino e l’amministrazione, ora che il confronto si è in parte spostato sulle piattaforme social è una questione che può essere studiata sotto molteplici punti di vista. L’endemica “distanza” percepita da parte del cittadino nei confronti del potere costituito nasce da una evidente disparità tra i due soggetti: disparità di potere, vulnerabilità, interdipendenza e anche, se vogliamo, autorevolezza. Il momento comunicativo tra i due soggetti si è storicamente sostanziato in un atto univoco, ossia nella volontà della amministrazione di informare il cittadino, un destinatario passivo, circa le proprie deliberazioni, non aspettandosi nessun tipo di
feedback, essendo il rapporto di comunicazione unidirezionale e l’erogazione del
servizio perfettamente sconnessa dai tradizionali meccanismi di risposta del mercato, tipo la perdita di clienti e la cattiva pubblicità. Ma proprio lo “sbarco”, potremmo dire, della pubblica amministrazione sui social, è un atto in sé anche forse dissacrante; come se la amministrazione scendesse deliberatamente allo stesso livello del cittadino, in un territorio neutrale, conosciuto (o sconosciuto) nella stessa misura da entrambi, dove l’utente adesso non è solo il cittadino, in quanto utente dell’amministrazione, ma l’amministrazione stessa diventa utente della piattaforma social, ponendosi così allo stesso livello, e nel medesimo status, dell’interlocutore, che da questo si sente maggiormente rassicurato e maggiormente chiamato in causa. In questa particolare relazione, lo scambio di informazioni e pareri è fra due utenti, sottoposti allo stesso regolamento, alle stesse facoltà e limitazioni, annullando così quella storica disparità che ne ha sempre contraddistinto il rapporto. Tale riequilibrio relazionale si riverbera dalle informazioni che i soggetti si scambiano alla concezione stessa di servizio pubblico che, in ragione delle più dirompenti possibilità di critica da parte dell’utente, deve essere ripensato e valorizzato nel contesto di un vero e proprio brand, portato
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avanti dalla pubblica amministrazione, capace di persuadere gli utenti a fidarsi di esso e riscontrarvi una positiva user experience4. Ciò dimostra come tali processi siano
adesso arricchiti di una variabile nuova, definibile come customer satisfaction5, che, attraverso analisi e rilevazioni in grado di quantificarne la portata, contribuirà a migliorare e riprogettare quelle che sono le politiche pubbliche e l’erogazione dei servizi; e a svoltare verso una azione amministrativa meno autoreferenziale. Le modalità attraverso cui l’ente si interfaccia con gli utenti all’interno della piattaforma
social, sia che si tratti di attività informativa, divulgativa o promozionale, è necessario che emergano da una analisi strategica che sarà di fondamentale rilevanza in termini di fidelizzazione e di feedback. L’attuazione, mediante l’ascolto dei cittadini, dei processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti6,
sono tutti elementi preponderanti e dati fondanti per condurre studi come le analisi S.W.O.T. (acronimo per Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats, ossia Punti di forza, Punti di debolezza, Opportunità e Minacce7). La finalità di tali analisi è di
fornire un background, un presupposto per l’allestimento di un progetto, attraverso una matrice due per due (punti di forza, di debolezza, opportunità e minacce); ed è interessante notare come un proficuo rapporto tra le amministrazioni e i cittadini sulla piattaforma social possa andare ad incidere sulla raccolta dei dati necessari a tali analisi sia nella fase di ricerca dei dati (opinioni, reclami, valutazioni, likes), sia nella fase a posteriori circa l’efficacia dell’impatto del lavoro svolto, potendo mantenere un contatto continuo e partecipativo. Il tentativo posto in essere è dunque quello di riuscire a veicolare i principi e i valori di un ente, lavorando anche sul piano
4 M. Alovisio, C. Borciu, I social media e le nuove opportunità per una pubblica amministrazione al servizio del cittadino: Lo strumento delle social media policy, «Informatica e diritto. Social media e diritti. Diritto e social media», s. 2, vol. 26, n. 1-2, 2017, p. 296.
5 Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Direttiva del Ministro della funzione pubblica sulla rilevazione della qualità percepita dai cittadini, 2004,
http://www.funzionepubblica.gov.it/sites/funzionepubblica.gov.it/files/16818.pdf, ultimo accesso: 24 Settembre 2018.
6 L. 7 giugno 2000, n. 150, in materia di “Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle Pubbliche amministrazioni”, art. 8, http://www.camera.it/parlam/leggi/00150l.htm ,ultimo accesso: 24 Settembre 2018.
7 Scuola Superiore della Pubblica amministrazione, Guida operativa alla valutazione della spesa pubblica per le Pubbliche amministrazioni, lo Stato, le Regioni e le Autonomie locali, Ottobre 2006,
http://sna.gov.it/www.sspa.it/wp-content/uploads/2010/04/SSPA_GUIDA-OPERATIVA_24-10-061.pdf, Ultimo accesso: 26 Settembre 2018.
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dell’immagine di esso e sul senso di appartenenza della comunità di riferimento, che di esso deve imparare a fidarsi ed essere stimolata a diventare a sua volta ambasciatore, quello che si chiama volunteer brand ambassador. Tali concetti, sebbene ripresi dal settore privato, hanno anche profonda attinenza al settore pubblico, così come oggi lo intendiamo, a seguito delle innovazioni poste in essere dalla svolta verso un New
public management. Il marketing diventa così un fondamentale strumento di
pianificazione per un ente pubblico (in quanto studio della commercializzazione di beni o servizi di valore per il target di mercato8) al fine di soddisfare i bisogni dei cittadini;
beni e servizi cui è adesso importante affiancare anche un dialogo con gli utenti, mettendo in atto le finalità partecipative proprie dell’accesso civico generalizzato. Il
social media marketing diventa cosi uno strumento grazie al quale le pubbliche
amministrazioni possono gestire la comunicazione sulle piattaforme proprie del web 2.0 (come, ad esempio, i siti di social networking) in maniera efficace, creando affinità e vicinanza nel rapporto fra il mittente ed il destinatario. La valorizzazione della brand
awareness, ossia la capacità della domanda di identificare un particolare marchio come
risposta, trova un momento importante nel social CRM (customer relationship
management), ossia nel modo in cui le istituzioni si relazionano agli utenti nell’ambito
dei social media e dei social network, aspetto di fondamentale importanza non solo a livello formale, ma in quanto vero e proprio atto di gestione del benessere e delle aspettative9. L’utente scontento, in cerca di una valvola di sfogo sul web per esternare
il proprio malcontento è importante che si trovi di fronte un portale in grado di fornirgli risposte e spiegazioni soddisfacenti; una deficitaria gestione del social
customer relationship management comporta il rischio che gli utenti invece di
incontrare la pagina istituzionale dell’ente si imbattano sul web in altri utenti/clienti scontenti, deteriorando i rapporti tra essi e l’istituzione e pubblicizzandone negativamente l’operato ad una platea ipoteticamente molto vasta. Gli effetti benefici di un graduale processo di fidelizzazione, sul piano dell’interazione digitale, è interessante sottolineare come si discostino non solo nei mezzi, rispetto al passato, ma
8 P. Kotler, N. Lee, Marketing del settore pubblico. Strategie e metodi per migliorare la qualità dei servizi della Pubblica amministrazione, Milano, Pearson, 2007, p. 13.
9 G. Di Fraia, Social Media Marketing: Manuale di comunicazione aziendale 2.0, Milano, Editore Urlico Hoepli, 2011.
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anche nel target, che non è più quello di una fiducia individuale, stipulata ad hoc con gli individui singolarmente, ma è la creazione di una community; di un vero e proprio foro digitale. Un simile scopo era fino a pochi anni prima irraggiungibile solo attraverso gli strumenti del web 1.0, come i siti o la posta elettronica, perfetti per stabilire un contatto individuale, ma privi dell’immenso potenziale che una comunità di internauti può porre in essere, sin dal primo ingresso online sulla pagina istituzionale dell’ente, dove l’utente si trova di fronte alle valutazioni schiette lasciate dai precedenti users, come gli indici di gradimento basati sui “mi piace” e la evidente preminenza di commenti positivi o negativi. Tali potenzialità necessitano comunque di una competenza e di una specifica professionalità per essere azionate in maniera efficace al fine di raggiungere il più ampio raggio possibile di utenti. L’amministrazione non potrà semplicemente affidarsi passivamente alle intrinseche capacità dei social
network, ma dovrà attivarsi e mostrarsi intraprendente secondo la natura propria di
essi, fondata sulla condivisione di contenuti e l’interazione con gli utenti, cercando di adattarsi al loro linguaggio “social”, non apparendo troppo professionalizzata, finendo per risultare come un corpo estraneo alla community10. Il concetto di open
government, definibile come l’utilizzo delle tecnologie, in particolare quelle relative al
web 2.0, per meglio risolvere i problemi collettivi sia a livello locale, nazionale e internazionale11 impone la centralità sui cittadini, per cui diventano necessari un pieno
e generalizzato accesso civico ed una partecipazione orizzontale e collaborativa. Sebbene riconducibili entrambi (il diritto di accesso e l’open government) al principio di trasparenza, il secondo presuppone forme di conoscibilità generalizzata, dunque una trasparenza qualificata rispetto a quella tradizionale del diritto di accesso. È un dato di fatto che una “rivoluzione” procedurale in un ambito tanto delicato come il rapporto tra amministrazione e cittadino non possa che svolgersi in un lungo percorso che necessiti un determinato e specifico ambito di partenza, dal punto di vista del vissuto storico e della cultura amministrativa presente. Una condizione ovviamente fondamentale affinché un sistema amministrativo presenti gli elementi necessari allo
10 A.M. Kaplan, M. Haenlein, Users of the world, Unite! The challenges and opportunities of Social Media, in “Business Horizons”, vol. 53, n. 1, 2010, p. 67.
11 T. O’Really, Government as a platform, in “Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice”, 2010, p. 12.
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sviluppo dell’open government è una legislazione in tema di diritto di accesso alle informazioni, di protezione dei dati personali e di evoluzione in senso digitale dell’amministrazione, ossia l’E-government, che sfruttando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) si pone come base per lo sviluppo di una amministrazione 2.0. L’open government si fonda sui principi di trasparenza dell’operato amministrativo, teso a promuovere una accountability dell’attività istituzionale, della partecipazione, volta al coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale, ed infine di collaborazione12; rinvenibile al tempo stesso tra i vari livelli di
governo e tra il loro confronto con la partecipazione cittadina; una collaborazione dunque trasversale a tutti i livelli decisionali, e di conseguenza una comunicazione a 360 gradi tra i soggetti protagonisti. Il cittadino è interessato a poter comunicare a gran voce quello che è il proprio concetto di bene comune e di bene pubblico; e tale concetto spesso ha alla base una opinione che si è formata attraverso le conversazioni utente-utente (citizen2citizen)13, che contribuiscono a formare la visione individuale e
la sua successiva manifestazione pubblica. Una visione statica, legata al web 1.0, in cui vengono soppesati esclusivamente i momenti di interazione tra l’utente e l’amministrazione (sul sito istituzionale) ignora questi aspetti, che invece al tempo dei
social media diventano determinanti. La comunicazione fra gli utenti di un social network, attraverso strumenti quali il tag, può propagarsi ad una platea
incredibilmente ampia di persone; le quali man mano che si confronteranno con tale discussione troveranno in evidenza quei commenti che hanno ricevuto maggiore consenso, solitamente, dunque, tra i primi postati in ordine cronologico, e non per questo i più qualificati o ragionati. Al tempo stesso, in un paese con un elevato grado di trasparenza le riflessioni e le discussioni dei cittadini saranno più consapevoli e maggiormente in grado di valutare l’efficacia dell’operato della pubblica amministrazione. La trasparenza e l’accesso agli open data suggeriscono la presenza di un ambiente favorevole allo sviluppo dell’open government e forniscono anche gli strumenti per un miglioramento di moltissimi indicatori, come ad esempio della libertà
12 L. Sartori, Open Government, What else?, in “Istituzioni del federalismo”, n. 3-4, 2013, p. 755. 13 A. Meijer, N. Burger, W, Ebbers, Citizens4CItizens: Mapping Participatory Practices on the Internet, in “Electronic Journal of E-Government”, Vol. 7, n. 1, 2009, p. 99.
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della stampa da influenze governative, dell’efficacia dell’azione governativa e della corruzione14 . I principi sopra descritti sono alla base del memorandum del Dicembre
2009 “Trasparenza e Open Government”, il primo atto del neo-Presidente Barack Obama, rivolto ai direttori dei dipartimenti e delle agenzie federali; e grazie al lancio dell’”Open Government initiative” è stato possibile metterli in atto, dando vita a un foro per la pubblicizzazione delle iniziative del Governo su questi temi e per raccogliere i suggerimenti dei cittadini al riguardo. E’ negli Stati Uniti che il paradigma dell’Open
Government si è prima imposto15, per poi espandersi in molti altri paesi, ed è proprio in
concomitanza con la campagna elettorale di Barack Obama che abbiamo potuto assistere per la prima volta agli effetti dirompenti, anche sul piano politico, che un corretto utilizzo della pubblicizzazione social può portare. L’open government si pone in essere attraverso la raccolta di proposte, osservazioni, feedback; elementi che costituiscono lo stadio più evoluto del rapporto fra Stato e cittadini, immaginandone una evoluzione che parte da una semplice trasmissione di informazioni dal Governo (come ad esempio l’annuncio di politiche o la rendicontazione delle attività svolte), raggiungendo poi una fase intermedia di consultazione del cittadino nella fase di formulazione delle politiche (relazione biunivoca) fino a una fase di partecipazione attiva dei cittadini, che con l’amministrazione si relazionano attraverso una vera e propria partnership per l’esercizio dei diritti e lo svolgimento dei doveri16. Lo sbarco
delle pubbliche amministrazioni sui social dovrebbe esso stesso avvenire per gradi, dapprima un utilizzo principalmente volto all’informazione dei cittadini, dopodiché l’ascolto delle opinioni ricevute tra i commenti, e infine la fase di interazione e partecipazione effettiva in cui l’amministrazione chiede direttamente ai cittadini dei pareri e dei suggerimenti in merito ad azioni da intraprendere. Le implicazioni e gli sviluppi di un rapporto amministrazione/cittadini nell’ambito delle piattaforme social
14 R. Islam, Do More Transparent Governments Govern Better?, in “Policy Research Working Paper”, Washington, DC, World Bank Institute, 2003, pp. 18 - 32.
15 “L’accessibilità totale presuppone invece l’accesso da parte dell’intera collettività a tutte le informazioni pubbliche, secondo il paradigma della libertà di informazione dell’open government di origine statunitense.” Civit, Delibera n. 105, 2010, Linee guida per la predisposizione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità.
16 L. Buccoliero, Il Governo elettronico. Modelli, strategie di innovazione ed elementi di valore per una pubblica amministrazione digitale, Milano, Tecniche Nuove, 2009, p. 181.
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ci pongono di fronte a un vastissimo orizzonte di possibilità, pensiamo ad esempio alla possibilità di segnalare eventuali reati alla Polizia di Stato attraverso “Spotcrime”, oppure il progetto CityCop (Citizen interaction technologies yeld community policing), finanziato dalla Commissione europea, ossia una app per comunicare direttamente con le autorità di pubblica sicurezza (per essere informati e per informare), al fine di indicare evetuali criticità e potenziali problematiche17. L’user generated content
costituisce, dunque, una preziosa risorsa anche per le pubbliche amministrazioni dunque, una variabile in più nelle valutazioni; e per questo è necessario che le amministrazioni non utilizzino in modo “asociale” i social media, ma cerchino di staccarsi dalla logica del web 1.0 ricercando la continua interazione con l’utenza. La creazione di figure professionali all’interno delle amministrazioni in grado di gestire e monitorare l’operato dell’ente sui social media diventa quindi di fondamentale importanza. Figure che riescano a interpretare a livello sociologico e psicologico il rapporto instauratosi fra l’ente e la community, in grado di monitorare il gradimento dei cittadini, ricevere le loro lamentele, individuare quelle provenienti da profili autentici ed inoltrarle ai relativi settori dell’amministrazione. Di rilevante importanza sono le implicazioni derivanti dalla presenza nel nostro paese di un marcato digital
divide, potenzialmente in grado di vanificare l’attuazione delle numerose disposizioni
normative succedutesi negli anni, o comunque di renderle solo parzialmente attuate, causando un grave problema di compatibilità con il principio di eguaglianza sostanziale espresso nell’art. 3, comma 2 della Costituzione; accentuato inoltre da un significativo
digital divide geografico, dovuto al fatto che anche all’interno delle pubbliche
amministrazioni c’ è un significativo dislivello tra il grado di informatizzazione a seconda delle varie realtà e singole esperienze. Al fine di incentivare e sostenere gli sforzi per superare queste difficoltà di applicazione è stata stipulata nel 2011 la “Open Government Partnership” (OGP), una iniziativa internazionale “che mira a ottenere impegni concreti dai Governi in termini di promozione della trasparenza, di sostegno alla partecipazione civica, di lotta alla corruzione e di diffusione, dentro e fuori le
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Pubbliche Amministrazioni, di nuove tecnologie a sostegno dell’innovazione”18, i cui
Paesi aderenti hanno approvato la “Open Government Declaration”, con la quale si impegnano ad intraprendere nuove iniziative a sostegno dell’open government, tra cui migliorare il coinvolgimento della società civile e delle pubbliche amministrazioni, stabilire un Piano di Azione biennale, produrre auto-valutazioni e report indipendenti sui progressi compiuti e diffondere best practices, assistenza tecnica, tecnologie e risorse. Tra le numerose sfide che lo sbarco sui social network pone alle Pubbliche amministrazioni vi è senza dubbio l’adattamento organizzativo interno all’ente per favorire una completa e corretta gestione della presenza su tali piattaforme. La natura dinamica dei social network non è di semplice accostamento alle tradizionali modalità operative di un ente pubblico; per le amministrazioni non è sempre immediato riuscire a riorganizzare le proprie risorse e le proprie modalità operative per porre in essere una attività il più consona possibile a questi nuovi strumenti; basti pensare alla gestione dei messaggi e delle richieste dell’utenza. Una pagina social, soprattutto una pagina molto seguita può ricevere in qualsiasi momento domande e commenti dagli utenti, indipendentemente da aspetti meramente interni e organizzativi quali l’orario di lavoro di chi gestisce tale pagina e dai tempi di risposta che l’ufficio preposto è ragionevole possa raggiungere. Per fare un esempio, su Facebook, gli admin (gli amministratori) della stragrande maggioranza delle pagine sono attivi a qualsiasi orario e in qualsiasi giorno (anche in pagine di popolarità decisamente modesta), in considerazione del fatto che l’accesso al “luogo di lavoro” è perfettamente alla portata in qualsiasi circostanza. Le tradizionali modalità operative, legate ad un orario d’ufficio, ad un contesto organizzativo strutturato e difficilmente mutevole, legano il lavoro di presidio a specifiche fasce orarie, creando un rapporto con l’utenza non espresso in tutte le sue potenzialità in quanto veicolato da regolamenti e contesti non ancora perfettamente adattatisi agli sviluppi, per adesso riscontrati pienamente sul piano teorico, ma ancora distanti da una specifica concretizzazione.
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2.0 LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE E I SOCIAL
NETWORK: UNA SCELTA INCENTIVATA
2.1: I primi interventi normativi
Il quadro normativo nazionale inerente al percorso di digitalizzazione dell’amministrazione verso un modello di open government è ormai molto ampio e risalgono ai primi anni ’90 i primi interventi legislativi. È significativo però come, nonostante i numerosi interventi, non esista un vero e proprio diritto dei cittadini ai
social media nei confronti delle pubbliche amministrazioni; gli obblighi normativi in
capo ad esse si fermano a previsioni riguardanti l’utilizzo del web 1.0 (i siti istituzionali e la posta elettronica). Appare però evidente come numerosissimi interventi legislativi suggeriscano alle amministrazioni di perseguire la strada indicata dal progresso tecnologico, e di uniformarsi di conseguenza agli strumenti che ai cittadini sono maggiormente familiari e che tra essi sono più diffusi. Nel nostro ordinamento, già nella Costituzione si può rinvenire una legittimazione indiretta all’utilizzo da parte delle amministrazioni dello strumento digitale. All’art. 97, comma 1 si enuncia infatti che “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di Legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Appare evidente come la digitalizzazione di determinate funzioni in capo alla pubblica amministrazione possa consentirne un miglioramento e dunque valorizzare il principio del buon andamento, oltre che trovare riscontro nei principi fondamentali, in particolar modo nell’art. 3, come strumento in grado di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che ostacolano “la partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”. Molto meno immediato appare invece legittimare l’utilizzo dei social media da parte delle Pubbliche amministrazioni attraverso una lettura che colleghi l’uso di tali strumenti ad un innalzamento dei livelli di imparzialità. I rischi che le attività di comunicazione istituzionale possano sfociare in forme di comunicazione politica, seppur presenti in qualsivoglia modalità di interazione fra le
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amministrazioni ed i cittadini, appaiono ancora più concreti ed ancora più incontrollabili nell’ambito della comunicazione social, dove, potenzialmente, potremmo in futuro assistere ad una forte diffusione e ad un forte consolidamento di tali pratiche. In risposta a queste considerazioni possiamo altresì prendere in considerazione i meccanismi di difesa, per così dire, che in un social network si strutturano in maniera completamente autonoma e che fanno da scudo per gli utenti; basti pensare al ruolo della community. Un post pubblicato dalla pagina istituzionale di un ente pubblico viene letto individualmente dai vari utenti che frequentano abitualmente quella pagina (e non solo questi), ma al tempo stesso, a differenza di una informazione pubblicata su di un sito istituzionale classico, una volta che il messaggio giunge al navigante, egli può osservare le reazioni che tale post ha suscitato in una vastissima platea di persone, attraverso la sezione commenti ed attraverso il gradimento espresso attraverso i “mi piace”. L’utente potrà persino, osservando i commenti, interessarsi di scoprire informazioni importanti su chi li ha inseriti, come il lavoro, gli studi, gli interessi e lo stile di vita di queste persone; valutando autonomamente a quali commenti attribuire maggior credibilità e a quali meno. L’utente potrà quindi impostare una piccola indagine per valutare personalmente l’opportunità di un post e delle reazioni che ha suscitato. Al tempo stesso altri utenti potrebbero semplicemente dare credito ai commenti che hanno raccolto maggiori consensi (essendo i primi ad essere visualizzati dal sistema di gerarchia), non soffermandosi su una contestualizzazione ed una analisi più approfondite. È evidente come gli strumenti del web 2.0 riescano ad amplificare esponenzialmente sia i rischi connessi ad una comunicazione impropria e parziale, ma allo stesso tempo anche i mezzi del singolo utente che adesso non è più un isolato internauta di fronte ad un sito istituzionale, ma può relazionarsi ad altri utenti, filtrare le informazioni di ognuno e incontrare con facilità molti punti di vista diversi in grado di mettere in luce nuovi spunti di riflessione. Il rischio di una sovrapposizione della comunicazione politica su quella istituzionale è inoltre amplificato dalla grande popolarità di alcuni personaggi della politica sui social media. Un utilizzo carismatico e moderno di tali strumenti può catalizzare l’attenzione e le simpatie di una platea incredibilmente vasta
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di persone e influenzare al tempo stesso l’attività amministrativa. Al tempo stesso, come abbiamo detto, ancora più solida e diffusa sarà, in conseguenza di ciò, la presenza di commenti e di contestazioni; e ciò tornerà a bilanciare il processo di interazione generatosi.
Quello che potremmo definire lo snodo fondamentale è la Legge 241 del 1990 su cui non ci soffermeremo ulteriormente, ma che ha evidentemente segnato il passaggio da un modello bipolare, in cui i due poli sono l’amministrazione, ancora legata ad una visione ottocentesca di macchina anonima e distante, e gli amministrati, costretti a confrontarsi con una struttura piramidale e autoritaria, passivi nei confronti di processi sui quali non possono in alcun modo ingerire19. Il passaggio è stato estremamente
decisivo, andando a invertire e ricostruire un meccanismo che per secoli aveva inciso sulle vite dei cittadini in maniera radicalmente unidirezionale. Tale paradigma bipolare, come evidenziato da Sabino Cassese20, era l’arena per un confronto tra due soggetti
irriducibili su cui si ergeva l’intera struttura del diritto pubblico; concetto ripreso e rielaborato anche da Santi Romano21, il quale, in Corso di Diritto Amministrativo, nel
1930, suddivideva la società nelle due categorie di soggetti attivi e soggetti passivi della potestà amministrativa. La Legge 241 del 1990 ha fatto da apripista per molti altri interventi legislativi in tema di amministrazione digitale che sono poi confluiti nel Decreto Legislativo 7 marzo 2005 n. 82, detto Codice dell’Amministrazione digitale (CAD). Possiamo individuare la Legge 23 Ottobre 1992, n. 421, in materia di Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale, all’art. 2, lettera mm), in cui viene enunciato un “processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche e della più razionale utilizzazione dei sistemi informativi automatizzati (…), la revisione della normativa in materia di acquisizione dei mezzi necessari, la definizione dei relativi standard qualitativi e dei controlli di efficienza e di efficacia (…), la revisione delle relative competenze e l’attribuzione ad un apposito organismo di funzioni di
19 G. Arena, Le diverse funzionalità della trasparenza amministrativa, in “La trasparenza amministrativa”, F. Merloni (a cura di), Giuffrè Editore, Milano, 2008, p. 15.
20 S. Cassese, L’Arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato, in “Riv. Trim. Dir. Pubbl. 2001”, p. 602. 21 M. Mancarella (a cura di), eJustice amminstrativa in Europa, Tangram Edizioni Scientifiche, Isegoria, 2010, p. 13.
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coordinamento delle iniziative e di pianificazione degli investimenti in materia di automazione, anche al fine di garantire l'interconnessione dei sistemi informatici pubblici”. Successivamente possiamo individuare il Decreto Legislativo 12 Febbraio 1993, n. 39, in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, in cui all’art. 1, comma 2, vengono descritte le finalità dell’utilizzo da parte delle amministrazioni dei sistemi informativi automatizzati, quali il miglioramento dei servizi, la trasparenza, il potenziamento dei supporti conoscitivi per l’azione pubblica, il contenimento dei costi dell’azione amministrativa, il rispetto degli standard definiti dalle normative comunitarie e il collegamento con il sistema statistico nazionale. All’art. 4 viene inoltre disposta la creazione di un Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica amministrazione, operante presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’attuazione delle politiche del Ministro per l’innovazione e le tecnologie. Altro intervento significativo è la Legge 15 Marzo 1997, n. 59, in materia di delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa, che all’art. 15, comma 2 spiega come “Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di Legge. I criteri e le modalità di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da emanare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente Legge”; e all’art. 17, comma 1, lettera e), in cui si spiega come sia necessario costituire presso la Presidenza del Consiglio dei ministri “una banca dati sull'attività di valutazione, collegata con tutte le amministrazioni, attraverso un sistema informativo-statistico di supporto al controllo interno di gestione”. In questo percorso figurano anche il Decreto del Presidente della Repubblica 10 Novembre 1997, n. 513, in materia di Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici ed il Decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428, in materia di Regolamento recante norme per la gestione del
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protocollo informatico da parte delle amministrazioni pubbliche, che si esprime anche circa l’accesso esterno ai documenti amministrativi. Nello specifico all’art. 10 si spiega come, per l'esercizio del diritto di accesso ai documenti “possono essere utilizzate tutte le informazioni del protocollo informatico anche mediante l'impiego di procedure applicative operanti al di fuori del sistema e strumenti che consentono l'acquisizione diretta delle informazioni da parte dell'interessato”. Molto significativa la disposizione contenuta all’art. 2, comma 2, della Legge 7 Giugno del 2000, n. 150, recante disposizioni in materia delle attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni, che specifica come “Le attività di informazione e di comunicazione sono attuate con ogni mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria diffusione di messaggi, anche attraverso la strumentazione grafico-editoriale, le strutture informatiche, le funzioni di sportello, le reti civiche, le iniziative di comunicazione integrata e i sistemi telematici multimediali”. Il Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, ossia il Testo unico delle disposizioni legislative e documentali in materia di documentazione amministrativa, è anch’esso molto significativo in termini di innovazione. Tale provvedimento riguarda in particolare la forma e l’efficacia della documentazione informatica, la validità dei contratti stipulati con strumenti informatici o per via telematica mediante l'uso della firma digitale, Il trasferimento elettronico dei pagamenti tra privati, pubbliche amministrazioni (e tra queste e soggetti privati), la trasmissione del documento informatico, disposizioni circa la riservatezza dei dati personali contenuti nei documenti trasmessi, lo sviluppo dei sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni anche al fine di diffusione dei dati prodotti e di consentire, in condizioni di sicurezza, l'accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati. Altri interventi rilevanti sono il Decreto Legislativo 23 gennaio 2002, n. 10, in attuazione della direttiva 1999/93/CE relativa a un quadro comunitario per le firme elettroniche e il relativo Decreto del Presidente della Repubblica 7 aprile 2003, n. 137 recante disposizioni di coordinamento in materia di firme elettroniche, fino al Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e la creazione del Codice dell'amministrazione digitale.
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2.2: Il Codice dell’Amministrazione Digitale
Il Codice dell’Amministrazione Digitale è stato emanato a seguito della delega al Governo contenuta nell'articolo 10 della Legge 29 luglio 2003, n. 229, in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione, in cui si indicava che “Il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data in entrata in vigore della presente Legge, uno o più decreti legislativi, su proposta del Ministro per l'Innovazione e le Tecnologie e dei Ministri competenti per materia, per il coordinamento e il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di società dell'informazione”. Lo scopo era quello di sfruttare secondo le modalità più moderne e appropriate le tecnologie dell’informazione e della comunicazione all’interno della pubblica amministrazione. All’art. 2, comma 1, il Codice enunciava che “Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate e nel modo più adeguato al soddisfacimento degli interessi degli utenti le tecnologie dell'informazione e della comunicazione”, e come tali disposizioni si applicassero anche ai gestori di servizi pubblici e agli organismi di diritto pubblico. È interessante notare come tale enunciazione non renda in ogni caso superata la previsione contenuta nell’art. 22 della Legge 241 del 1990 che prevedeva che l’accesso fosse garantito a ogni documento amministrativo in qualsiasi forma esso fosse stato prodotto. Il diritto all’uso delle tecnologie nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali era espresso nella Sezione 2, all’art. 3, e garantito ai cittadini e alle imprese, lasciando però inespresso il rapporto con le amministrazioni regionali e locali. All’art. 4, primo comma, era enunciato il diritto di partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi mediante l’uso delle tecnologie del’informazione e della comunicazione, secondo le modalità espresse dagli artt. 59 e 60 del sopracitato Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. L’articolo 7 invece riguardava l’uso delle tecnologie dell’informazione da parte delle pubbliche amministrazioni allo scopo di
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riorganizzare e aggiornare i servizi resi, sulla base di preventive analisi delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese (nonostante allora fosse ancora impossibile prevedere quanto una simile previsione avrebbe acquisito significato grazie all’enorme quantità di dati a disposizione una volta diffuse le piattaforme social). L’articolo 8 riguardava invece il problema del digital divide, e la conseguente profonda differenza di alfabetizzazione informatica presente, chiamando lo Stato a promuovere iniziative tese a rimuovere gli ostacoli alla fruizione dei servizi telematici della pubblica amministrazione. Una previsione significativa era contenuta nella Sezione 3, Organizzazione fra le pubbliche amministrazioni, Rapporti fra Stato, Regioni e autonomie locali, all’art. 12, rubricato “Norme generali per l’uso delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni nell’azione amministrativa”, in cui le pubbliche amministrazioni venivano chiamate all’organizzazione autonoma della propria attività utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza e partecipazione, chiamando in causa senza saperlo molti elementi che avrebbero successivamente indotto e legittimato gli enti a ritagliarsi uno spazio all’interno delle piattaforme social; concetto rimarcato dal comma 4 in cui si affermava che lo Stato promuove la realizzazione e l’utilizzo di reti telematiche come strumento di interazione tra le pubbliche amministrazioni e i privati, ed anche al comma 5 in cui veniva enunciato come le tecnologie dell’informazione e della comunicazione debbano favorire il libero scambio di dati e informazioni. All’art. 53 si delineavano le caratteristiche dei siti istituzionali su reti telematiche, insistendo sulla elevata accessibilità e reperibilità che li deve contraddistinguere, sulla chiarezza di linguaggio e l’interoperabilità, preannunciando, anche in questo caso, caratteristiche proprie del web 2.0, solo staticamente intuite dagli strumenti informatici tradizionali privi di capacità di interazione, condivisione e partecipazione particolarmente efficaci. L’art. 64 descriveva invece le modalità di accesso dei cittadini ai servizi in rete, quali la carta d’identità elettronica e la carta nazionale dei servizi per consentire l’autenticazione informatica, o in ogni caso con strumenti tali da consentire di accertare l’identità del soggetto che richiede l’accesso. Questa prima versione del CAD esprimeva una
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evidente volontà di attribuire all’informazione e alla comunicazione un ruolo fondamentale, intendendole come vere e proprie risorse economiche. La rivalutazione del profilo organizzativo si concretizza attraverso l’informatizzazione, che non è il fine, bensì il mezzo attraverso cui si dà attuazione al valore intrinseco dell’organizzazione che troviamo nell’art. 97 Cost; così come l’informatizzazione è strumentale a favorire lo sviluppo di una amministrazione condivisa (“Lo Stato favorisce ogni forma di uso delle tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini”)22. Appare
pacifico come numerose norme adottate dal nostro ordinamento per, non solo legittimare, ma anche incentivare, quello che era l’utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni del web 1.0, abbiano avuto eco e grande rilievo anche negli anni a seguire, comportando una conseguente legittimazione anche degli strumenti propri del web 2.0, pur essendo essi estremamente meno prevedibili e circoscritti23.
2.3: I provvedimenti più recenti e l’attuazione dell’open government
Al CAD sono state apportate numerose modifiche e correttivi negli anni, in ragione della natura prettamente in divenire della materia trattata. La prima si è avuta con il Decreto Legislativo 4 Aprile 2006, n. 159 e fra le numerose modifiche apportate al Codice, ai nostri fini è opportuno evidenziare l’art. 3, rubricato “Modifica all'articolo 3 del Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82”, in cui si fa spazio a un più ampio concetto di diritto all’uso delle tecnologie nei rapporti con le pubbliche amministrazioni; in quanto viene descritto ora come un diritto del cittadino richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni, intese nella loro totalità, novellando così il testo originale che riferiva questo diritto esclusivamente ai rapporti con le amministrazioni centrali. Attraverso l’introduzione del comma 1-bis, però, tale principio, qualora riguardi i rapporti con le amministrazioni
22 P. Piras, Organizzazione, tecnologie e nuovi diritti, in “Informatica e diritto”, vol. 14, n. 1-2, 2005, p. 90. 23 Non rendendo allo stesso modo individuabile con chiarezza una linea di demarcazione al di là della quale collocare possibili abusi e sconfinamenti di un corretto e legittimo operato amministrativo.
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regionali o locali è comunque subordinato ai limiti delle risorse tecnologiche ed organizzative disponibili e al rispetto della autonomia normativa di tali enti; lasciando così, di fatto, tale disposizione ancora non vincolante. Allo scopo di “assicurare il coordinamento informativo e informatico dei dati tra le amministrazioni centrali, regionali e locali e promuovere l'omogeneità nella elaborazione e trasmissione dei dati stessi, finalizzata allo scambio e diffusione delle informazioni tra le pubbliche amministrazioni e alla realizzazione di servizi integrati”, l’art. 73 creava il Sistema Pubblico di Connettività (SPC). Il fine era quello di porre in essere un “'insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione”, ossia creare una efficace interconnessione tra le pubbliche amministrazioni; una rete policentrica e non gerarchica del sistema in grado di modernizzarne l’architettura e favorirne l’economicità. Sebbene altre modifiche al Codice siano state introdotte dalla Legge 18 giugno 2009, n. 69 e dalla Legge 3 agosto 2009, n. 102, la prima grande opera di rinnovamento ed integrazione è avvenuta con il Decreto Legislativo 30 dicembre 2010, n. 235, che ha portato alla modificazione di 53
articoli su 92 originari e all’introduzione di altri 9 articoli. Il tentativo era quello di porre in essere un processo di rinnovamento della pubblica amministrazione partendo dall’incentivazione alla digitalizzazione al fine di migliorare la qualità dei servizi resi nei confronti dei cittadini e delle imprese e di ridurre i tempi e i costi degli iter burocratici attraverso la realizzazione di una amministrazione telematica integrata. Tra le principali novità introdotte dalla riforma abbiamo la modifica dell’art. 3, volta ad ampliare il diritto dei cittadini e delle imprese a rapportarsi con le amministrazioni, adesso non più vincolante solo per le amministrazioni centrali, ma, come disposto dall’art. 1, comma 2, del Decreto Legislativo 165 del 2001, per “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici
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non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), e le Agenzie di cui al Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 300”. La digitalizzazione e la riorganizzazione dell’operato amministrativo (art. 15, D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82) devono essere volte alla razionalizzazione e alla semplificazione dei procedimenti amministrativi attraverso la valutazione dei progetti di investimento in materia di innovazione tecnologica “tenendo conto degli effettivi risparmi, nonché dei costi e delle economie che ne derivano” (art. 11, D. Lgs. n. 235/2010), quantificando annualmente i risparmi effettivamente conseguiti, da utilizzare per il finanziamento di ulteriori progetti di innovazione. Il riferimento a investimenti in termini di capitale sia umano che economico è continuo e assiduo nella normativa concernente le tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni in ambito amministrativo; e contiene in sé la legittimazione e la guida verso una amministrazione che non si tira indietro di fronte alle nuove realtà in cui si manifestano le interazioni sociali. Un’altra modifica apportata all’originale Codice che muove in questa direzione si ha all’art. 45, che modifica l’art. 63 del Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82, in cui al comma 2 viene ora specificato come al fine di una migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti, le amministrazioni sono adesso tenute ad adottare strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti. L’innovazione introdotta da questa modifica ci mostra in modo evidente la volontà di giungere ad una ottimizzazione nei processi di ricezione ed analisi del feedback ricevuto dai cittadini, cercando strumenti che consentano di rendere un processo tendenzialmente campionario ed estemporaneo, continuo e su larga scala. L’analisi della costumer satisfaction è un concetto ed una pratica cui le pubbliche amministrazioni vengono introdotte senza che venga loro richiesto espressamente di porre in essere determinate e specifiche procedure e metodologie, ma il richiamo implicito allo strumento social è facilmente deducibile in quanto piazza ideale per un confronto tra i soggetti ed una analisi statistica su campioni estremamente numerosi (seppur non perfettamente eterogenei se si considerano, ad esempio, le fasce di età maggiormente attive sui social network). All’art. 68, riguardante l’acquisizione di
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programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni, viene aggiunto un comma 2-bis, che pone l’attenzione sulle “applicazioni informatiche e pratiche tecnologiche adottate” e sulla necessaria e tempestiva comunicazione a DigitPA per una analisi delle best practicies; espandendo l’ambito di riferimento iniziale dei programmi informatici e sottolineandone l’importanza di una analisi continuativa. In questo contesto di riforme volte a guidare e incoraggiare lo sviluppo di una amministrazione aperta, è proprio del 2010 l’iniziativa della Commissione di dar vita a una Agenda Digitale Europea, nell’ambito della strategia decennale proposta dalla Commissione stessa, Europa 202024. Lo scopo dell’Agenda è quello di sfruttare le
potenzialità delle tecnologie digitali per favorire l’innovazione, lo sviluppo e la competitività, concentrando gli interventi nelle aree riguardanti il Mercato digitale unico, Internet veloce, l’interoperabilità, la fiducia e la sicurezza informatica, la ricerca e l’innovazione, l’alfabetizzazione digitale e l’ICT per la società25. Attraverso il Piano
d’azione europeo per l’eGovernment 2011-2015 la Commissione si muove per lanciare delle linee guida nell’ambito dell’Agenda Digitale al fine della valorizzazione delle TIC per promuovere una amministrazione digitale intelligente, sostenibile e innovativa26.
Questo piano d’azione, i cui contenuti sono ispirati alla ambiziosa dichiarazione di Malmö, si propone di porre in essere entro il 2015 un assetto amministrativo europeo aperto, flessibile e collaborativo nelle relazioni con i cittadini e le imprese. Anche all’interno del Piano vi è un esplicito richiamo alla necessità per le amministrazioni di sfruttare importanti strumenti di socializzazione e di collaborazione come quelli propri del web 2.0, per consentire agli utenti di “svolgere un ruolo attivo nella concezione e
24 “Programma dell’UE per la crescita e l’occupazione per il decennio in corso. Mette l'accento su una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva come mezzo per superare le carenze strutturali
dell’economia europea, migliorarne la competitività e la produttività e favorire l’affermarsi di un’economia di mercato sociale sostenibile.”, https://ec.europa.eu/info/business-economy- euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/europe-2020-strategy_it, ultimo accesso: 08/09/2018. 25 R. Barrese, Agenda digitale, alfabetizzazione e competenze digitali: verso un Piano nazionale per la cultura, la formazione e le competenze digitali,
http://www.formez.it/sites/default/files/agenda_digitale_alfabetizzazione_e_competenze_digitali_vers o_un_piano_nazionale_per_la_cultura_la_formazione_e_le_competenze_digitali.pdf, ultimo accesso: 08/09/2018.
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http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com(2010)0743_/com_c om(2010)0743_it.pdf, ultimo accesso: 09/09/2018.
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nella produzione di servizi pubblici”, attraverso una fase iniziale di analisi delle tecniche di produzione collaborative basate sulle TIC e del loro rapporto costi/efficacia. Sulla spinta dei piastri dell’Agenda Digitale Europea, nel 2012 viene istituita l’Agenda Digitale Italiana con decreto del Ministro dello sviluppo economico (di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, il Ministro per la coesione territoriale, il Ministro per l’istruzione, la sanità e ricerca ed il Ministro per l’economia e le finanze), tra i cui scopi vi è quello di “sensibilizzare all’uso critico e consapevole dei contenuti e dell’infrastruttura della rete, promuovere l’uso delle TIC nei vari settori professionali del mondo del lavoro pubblico e privato, per garantire la riqualificazione e la formazione professionale continua, sostenere attraverso campagne di comunicazione istituzionale l’utilizzo delle tecnologie e la promozione delle conoscenze”. Essa è stata istituita con il Decreto Legge 9 Febbraio 2012, n. 5, convertito con modificazioni dalla L. 4 aprile 2012, n. 35; ed all’art. 47, comma 2-bis sono descritti gli ambiti su cui intervenire, nel solco tracciato dall’Agenda Digitale Europea, tra cui il tema degli open data quale modello di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, il potenziamento delle applicazioni di amministrazione digitale per il miglioramento dei servizi ai cittadini ed alle imprese (e per favorirne la partecipazione attiva) e l’infrastrutturazione per consentire l’accesso alla rete internet in grandi spazi pubblici collettivi. Con Decreto Legge 22 giugno 2012, n. 83 “Misure urgenti per la crescita del Paese” (convertito con modificazioni dalla Legge 7 agosto 2012, n. 134) è stata istituita l'Agenzia per l’Italia Digitale, sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri (o del Ministro da lui delegato), preposta alla realizzazione degli obiettivi dell'Agenda Digitale Italiana. Essa è chiamata ad assicurare il coordinamento informatico dell’amministrazione statale, regionale e locale, in attuazione dell’art. 117, comma 2, lettera r), della Costituzione. Nello specifico, all’art. 19, comma 2, vengono indicati gli obiettivi di efficacia, efficienza, imparzialità, semplificazione e partecipazione dei cittadini e delle imprese, mentre all’art. 20 vengono definiti l’organigramma e le modalità di selezione dell’organo. Tra i principali attori chiamati a dare attuazione agli obiettivi posti in essere dall’Agenda Digitale vi sono l’Agenzia per l’Italia Digitale, assieme alla Scuola
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Superiore della Pubblica amministrazione, il Formez e gli Stakeholders coinvolti, i quali elaborano un Piano nazionale per la cultura, la formazione e le competenze digitali, al fine di stimolare le iniziative di e-inclusion e la formazione dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche e dei cittadini all’utilizzo dei servizi e-gov.
Un importante contributo all’espansione e al consolidamento dell’open government, giunge poi dalle innovazioni apportate dal Decreto Crescita 2.027. Tra esse possiamo
notare il monitoraggio annuale attraverso una relazione governativa dello stato di attuazione delle disposizioni contenute all’art. 47 del Decreto Semplificazioni (modernizzazione dei rapporti fra pubblica amministrazione, cittadini e imprese, sviluppo di domanda e offerta di servizi digitali innovativi, potenziamento dell’offerta di connettività, incentivazione dei cittadini e delle imprese all’utilizzo di servizi digitali), l'ampliamento delle possibili utilizzazioni della carta d'identità elettronica, l’istituzione dell’ Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR), che subentra all'Indice nazionale delle anagrafi (INA), sottoposta ad un audit di sicurezza con cadenza annuale (che acquisirà telematicamente tutti i dati dalle anagrafi comunali), il Censimento permanente della popolazione e delle abitazioni mediante indagini statistiche a cadenza annuale e il Domicilio digitale del cittadino, al fine di facilitarne la comunicazione con le pubbliche amministrazioni. In tema di open data, i dati rilasciati dalle pubbliche amministrazioni si intendono rilasciati a licenza aperta (ove non espressamente indicato) e viene prevista la pubblicazione annuale di una agenda trasmessa dall’Agenzia al Presidente del Consiglio o al Ministro delegato per l'innovazione tecnologica in cui vengono definiti contenuti e gli obiettivi delle politiche di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico. In tema di accessibilità e di trasparenza viene statuito l’obbligo per le amministrazioni di pubblicare nel proprio sito web, gli obiettivi di accessibilità per l'anno corrente; compito rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili. In tema di trasparenza, il D.Lgs. 14 Marzo 2013, n. 33, recante “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, insiste su questo tracciato (funzionalmente
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all’obiettivo di lotta e prevenzione della corruzione di cui alla Legge 190/2012). Significativa è la disposizione contenuta nell’art. 2 riguardante il diritto di accesso da parte di chiunque, in modo diretto e immediato (senza autentificazione e identificazione), ai documenti, alle informazioni e ai dati riguardanti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, fondando questa previsione su un vero e proprio diritto alla conoscibilità (art. 3), che non comprende solo la visione e la fruizione, ma anche l’utilizzo, senza ulteriori restrizioni diverse dall'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità (art. 7). L’art. 5, introduce il concetto di accesso civico, illustrato al comma 1 come una concretizzazione operativa del diritto alla conoscibilità prima espresso; ed all’art. 6 viene rimarcata l’importanza di un accesso ad informazioni di qualità, continuamente aggiornate e chiaramente esplicative (anche se lo strumento dei social network non viene mai richiamato espressamente appare evidente una sua legittimazione implicita, affinché il rapporto fra il cittadino e l’amministrazione avvenga secondo i criteri di immediatezza e trasparenza così descritti). All’art. 10 viene prevista l’adozione di un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornarsi con cadenza annuale in quanto sezione del piano di prevenzione della corruzione. L’art. 11 descrive l’ambito di applicazione della normativa, dando una ampia definizione di pubbliche amministrazioni, mentre all’art. 13 vengono definiti gli obblighi di pubblicazione concernenti l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni. Negli articoli successivi vengono descritti obblighi di pubblicazione in molti e fondamentali ambiti dell’attività amministrativa, tra cui quelli concernenti i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza, la dotazione organica e il costo del personale, la valutazione della performance e la distribuzione dei premi, i dati sulla contrattazione collettiva, gli enti pubblici vigilati, gli enti di diritto privato in controllo pubblico, la pubblicazione dei provvedimenti ed altro ancora. L’art. 43 riguarda invece il Responsabile per la trasparenza, il quale provvede all’aggiornamento del programma triennale per la trasparenza e l’integrità, assicura l'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di accesso e provvede all’attivazione del procedimento disciplinare per casi di inadempimento.
