Consiglio Superiore della Magistratura Risoluzione sulle linee guida in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea. (Delibera di Plenum in data 13 ottobre 2021)

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Consiglio Superiore della Magistratura

Risoluzione sulle linee guida in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea. (Delibera di Plenum in data 13 ottobre 2021)

1. ^L’ISTITUZIONE DELLE SEZIONI SPECIALIZZATE E I DIVERSI INTERVENTI NORMATIVI DEL CSM

2. I TEMPI DEL PROCESSO DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE NEL CONTESTO DEL SISTEMA COMUNE EUROPEO DELL’ASILO

3. LA RISOLUZIONE SULLE LINEE GUIDA DEL CSM DEL 15 MARZO 2017

4. LA SITUAZIONE AD OLTRE QUATTRO ANNI DALL’ADOZIONE DELLA RISOLUZIONE SULLE LINEE GUIDA

5. LA STIMA DELL’INCREMENTO DELLE RISORSE NECESSARIE A DEFINIRE LE SOPRAVVENIENZE E L’ARRETRATO

6. I CRITERI ORGANIZZATIVI PER LA PREDISPOSIZIONE DEI PROGETTI TABELLARI

7. ^L’AGGIORNAMENTO DELLE LINEE GUIDA E DELLE RISOLUZIONI

7.1. LA CONCRETA DECLINAZIONE DEI PRINCIPI DI SPECIALIZZAZIONE E DI NON ESCLUSIVITA’

7.2. IL DIMENSIONAMENTO DELLE SEZIONI SPECIALIZZATE PER FARE FRONTE ALLE SOPRAVVENIENZE.

7.3. I PROGETTI PER LA DEFINIZIONE DELL’ARRETRATO ED IL PRINCIPIO DI FLESSIBILITA’ ORGANIZZATIVA.

7.4. IL PIANO STRAORDINARIO PER LE APPLICAZIONI EXTRADISTRETTUALI. 7.5. L’UFFICIO PER IL PROCESSO, BUONE PRASSI E PROTOCOLLI.

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1. L’ISTITUZIONE DELLE SEZIONI SPECIALIZZATE E I DIVERSI INTERVENTI NORMATIVI DEL CSM

Nel febbraio 2017, posto di fronte ad un aumento poderoso dei procedimenti in materia di immigrazione e soprattutto di protezione internazionale, ad un forte accumulo di arretrato e un altrettanto forte allungamento dei tempi di definizione, il Governo ha adottato un decreto- legge intitolato “Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale”. Il D.L. 17 febbraio 2017 n. 13, poi convertito in legge 13 aprile 2017, n. 46, ha istituito le Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea ed ha, al contempo, abolito l’appello contro le decisioni delle nuove sezioni specializzate, che possono essere contestate solo con ricorso per cassazione.

Nell’immediatezza dell’entrata in vigore del D.L., ed ancora prima della sua conversione, il CSM è intervenuto con una risoluzione volta a guidare la transizione degli uffici giudiziari nella creazione delle nuove sezioni specializzate. Si tratta della delibera del 15 marzo 2017

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“Pratica num. 643/VV/2015. Risoluzione sulle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione internazionale”.

La risoluzione ha preso le mosse dalla considerazione del fenomeno storico, economico e sociologico dell’immigrazione ¹, valutandolo come un “fenomeno con carattere strutturale” e concludendo che “conseguentemente, seppur con alcuni fisiologici scostamenti connessi anche alla distribuzione dei migranti richiedenti asilo sul territorio nazionale, che radica la competenza territoriale, i Tribunali competenti sono destinatari di un flusso sostanzialmente stabile di ricorsi avverso le decisioni delle Commissioni territoriali”.

Questa predizione sulla natura stabile, almeno a livello di trend, dei flussi dei ricorsi in materia di immigrazione e protezione internazionale, è stata basata dal Consiglio sulla osservazione delle informazioni statistiche dell’anno 2016 ed è stata poi confermata dalle recenti rilevazioni statistiche pubblicate dal CSM sui flussi e pendenze dei procedimenti di immigrazione e protezione internazionale nel quinquennio 2016-2020.

Un’analisi accurata del dato statistico è stata resa possibile dal fatto che, a partire dal primo gennaio 2016, il Ministero ha introdotto nel Sicid il nuovo codice oggetto 110032 (“impugnazione ex art. 35 D.lgs. n. 25/2008”), per identificare i procedimenti di protezione internazionale. Con la delibera del 14 luglio 2016 ² il CSM ha dato avvio a periodiche rilevazioni statistiche e periodici monitoraggi dei procedimenti di immigrazione e protezione internazionale, utilizzando, per le ricerche tramite Data warehouse (DWH), il codice oggetto 110032.

Dalle verifiche effettuate dall’Ufficio Statistico del Consiglio, nell’arco temporale da gennaio a dicembre 2016 sono risultati iscritti in primo grado, con il nuovo codice oggetto, 46.131 procedimenti. Il CSM ha poi stimato in 20.442 i procedimenti definiti nella materia nello stesso periodo, dei quali 13.461 rilevati dal DWH con il medesimo codice e gli altri riguardanti procedimenti iscritti in precedenza con codici diversi ma relativi alla materia della protezione internazionale.

Le pendenze in materia di immigrazione e protezione internazionale ammontavano al 31.12.2016 a quasi 50.000 (49.502).

Va qui detto per inciso, salvo approfondire meglio il dato in seguito, che la consistenza del flusso di procedimenti dell’anno 2016 (pari a 46.131 unità) è stata confermata nel quadriennio successivo, in relazione al quale i dati statistici del CSM evidenziano flussi medi annuali pari a 49.914 procedimenti (50.835 con la volontaria giurisdizione).

I poderosi flussi dei ricorsi dell’anno 2016 e l’accumulo di pendenze per quasi 50.000 procedimenti hanno dunque indotto il legislatore ad intervenire con il D.L. 17 febbraio 2017 n. 13, istitutivo delle sezioni specializzate ed il CSM a dettare, conseguentemente, criteri organizzativi volti a: conferire carattere prioritario alla trattazione dei ricorsi in materia di protezione internazionale; assicurare risorse sufficienti alle sezioni specializzate; eliminare l’arretrato nel frattempo accumulatosi, anche al fine di garantire una ragionevole durata ai relativi procedimenti.

2. I TEMPI DEL PROCESSO DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE NEL CONTESTO DEL SISTEMA COMUNE EUROPEO DELL’ASILO

1 Si afferma nella risoluzione che: “il fenomeno delle migrazioni scaturisce dall’instabilità, dai conflitti nell’area mediorientale e dalle complesse situazioni etnico-religiose e politiche dell’Africa sub sahariana, oltre che dalle persecuzioni per ragioni religiose, dai disastri ambientali, dalla nuove forme di schiavitù nel lavoro, non di meno le cause delle migrazioni non si risolvono solo in questi ambiti, ma trovano una loro origine anche nelle disparità delle condizioni sociali, umane, economiche tra le diverse parti del pianeta, amplificate dalla globalizzazione delle informazioni.”

2 Intitolata “Iniziative in materia di protezione internazionale – Creazione dell’area tematica in materia di

“giustizia e protezione internazionale”.

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Tanto il D.L. 17 febbraio 2017 n. 13 quanto la normazione secondaria del Consiglio si inseriscono in un contesto regolatorio imposto dal Sistema comune europeo dell’asilo.

Il Sistema comune europeo di asilo (CEAS) è un quadro legislativo istituito dall’Unione europea (UE), in conformità ai principi sul diritto al riconoscimento dello status di rifugiato contenuti nella Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo “statuto dei rifugiati”.

Esso, inizialmente fondato sull’articolo 63 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), si è poi ampliato con l’adozione dell’articolo 70 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) che fornisce la base giuridica per gli strumenti normativi adottati dall’Unione europea a partire dal gennaio 2012 ed attualmente vigenti. L’art. 78 comma 1 del TFUE dà vita ad una politica comune dell’UE in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea, e consente al Parlamento europeo e al Consiglio di adottare ampie misure per la creazione di un sistema comune europeo di asilo che comprenda, oltre alle regole sullo status dei richiedenti protezione, anche le procedure per ottenere la protezione e i sistemi di accoglienza dei richiedenti protezione. Il Sistema comune europeo dell’asilo si compone oggi di un tessuto normativo molto ampio, composto da tre Regolamenti e quattro Direttive ³.

Ai fini della presente risoluzione, è importante richiamare la Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013 ⁴, recante procedure comuni ai Paesi dell’Unione europea ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.

In particolare, la Direttiva 2013/32/UE stabilisce:

- al considerando 13 che “è opportuno che il quadro dell’Unione sulle procedure per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale si fondi sul concetto di una procedura unica”;

- al considerando 18 che “è nell’interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti protezione internazionale che sia presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo”.

In attuazione delle Direttive europee cd. “Procedure” (quella del 2005 e poi quella del 2013) è stato adottato nel 2008 il D.lgs. 28 gennaio 2008 n. 25, più volte modificato, che regola tanto la procedura amministrativa quanto quella giurisdizionale (all’articolo 35 bis) per il riconoscimento della protezione internazionale, in conformità con le regole e con i tempi imposti dal Sistema comune europeo dell’asilo.

La legge stabilisce dunque precisi termini di durata per le procedure giurisdizionali nei procedimenti di protezione internazionale:

- quattro mesi dalla presentazione del ricorso per il procedimento davanti alle sezioni specializzate ⁵;

3 Direttiva sulla protezione temporanea, n. 2001/55/CE, del 20 luglio 2001.

Regolamento della Commissione recante modalità di applicazione del regolamento Dublino, n. 1560/2003, del 2 settembre 2003.

Direttiva qualifiche (rifusione) n. 2013/55/UE, del 20 novembre 2013 Regolamento Eurodac (rifusione), n. 603/2013, del 26 giugno 2013 Regolamento Dublino III (rifusione) n. 604/2013, del 26 giugno 2013

Direttiva sulle condizioni di accoglienza (rifusione), n. 2013/33/UE, del 26 giugno 2013 Direttiva sulle procedure di asilo (rifusione), n. 2013/32/UE del 26 giugno 2013

4 La quale ha sostituito la Direttiva 2005/85/CE del Consiglio dell’ 1 dicembre 2005 recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

5 Comma 13 dell’art. 35 bis: Entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso, il Tribunale decide, sulla base degli elementi esistenti al momento della decisione, con decreto che rigetta il ricorso ovvero riconosce al

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- sei mesi dalla presentazione del ricorso per il procedimento davanti alla Corte di cassazione ⁶.

Inoltre, la legge stabilisce che nei procedimenti di protezione internazionale la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale non opera⁷ e che la controversia è trattata in ogni grado in via di urgenza ⁸.

La legge stabilisce anche termini di decadenza (“a pena di inammissibilità”) molto brevi per i richiedenti per impugnare i dinieghi delle Commissioni territoriali: trenta giorni per i casi ordinari e 15 giorni per la maggior parte dei casi di dinieghi assunti all’esito di “procedure accelerate” (art. 35 bis comma 2 del D. lgs. 25 del 2008) ed inoltre 30 giorni per il ricorso per cassazione (articolo 35 bis comma 13).

Si tratta di termini dimezzati rispetto ai termini ordinari per l’impugnazione giurisdizionale di un provvedimento amministrativo o per proporre l’ordinario ricorso per cassazione e di termini strettissimi in caso di procedure accelerate.

Tale compressione dei tempi per la preparazione dell’impugnazione si giustifica nel contesto di un procedimento destinato a durare pochissimo (quattro mesi appunto) per rispettare gli obblighi assunti in sede europea. Essa diventa però irragionevole se la durata del procedimento si dilata di molto fino a diventare, come è attualmente, di circa dieci volte superiore al termine di legge.

3. LA RISOLUZIONE SULLE LINEE GUIDA DEL CSM DEL 15 MARZO 2017

Con la Risoluzione sulle linee guida del 15 marzo 2017⁹, il CSM ha dunque individuato e raccomandato agli uffici giudiziari principi e modelli organizzativi per affrontare l’avvio delle sezioni specializzate.

Esso ha, fin da subito, stabilito principi molto chiari, volti a scongiurare un ulteriore aumento dell’arretrato, a ridurre le pendenze e provare a riavvicinare i tempi dei procedimenti a quelli previsti dalla legge in ossequio al sistema comune europeo dell’asilo.

Innanzitutto, il CSM ha affermato il principio della trattazione prioritaria dei procedimenti di protezione internazionale, non solo in ragione dei termini ridotti di legge per definizione dei relativi procedimenti ma anche rilevando che “il diritto del richiedente asilo afferisce ai diritti inviolabili dell’uomo”.

La natura prioritaria di questi procedimenti ha poi trovato espresso riconoscimento in tre limpidi criteri organizzativi contenuti nella stessa risoluzione, poi confermati dai successivi atti di normazione secondaria del CSM e che si rinvengono nella seguente statuizione della risoluzione di marzo.

Il Consiglio ribadisce che la priorità ex lege nella trattazione dei procedimenti da protezione internazionale impone da subito, ed ancor più nell’ambito delle sezioni specializzate, l’individuazione di un numero di giudici e di risorse adeguato alla qualità e alla necessaria celerità della risposta giurisdizionale.

Le scelte di allocazione delle risorse, da parte dei dirigenti, potranno implicare un inevitabile rallentamento nella trattazione degli altri procedimenti, almeno finchè non troverà soluzione l’arretrato da protezione internazionale.

ricorrente lo status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria. Il decreto non è reclamabile.

6 Comma 13 dell’art. 35 bis: in caso di rigetto, la Corte di cassazione decide sull'impugnazione entro sei mesi dal deposito del ricorso.

7 Comma 14 dell’art. 35 bis.

8 Comma 15 dell’art. 35 bis.

9 15 marzo 2017 “Pratica num. 643/VV/2015. Risoluzione sulle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione internazionale”.

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Occorre, di conseguenza, che, accanto al dimensionamento adeguato per numero di giudici della sezione o del gruppo di magistrati addetti alla protezione internazionale, per far fronte nei tempi previsti dal legislatore alla definizione della sopravvenienze, vengano anche predisposte misure straordinarie per lo smaltimento dell’arretrato.

I tre criteri organizzativi degli uffici possono essere dunque riassunti come segue:

Priorità ex lege nella trattazione dei procedimenti, con rallentamento, ove necessario, nella trattazione di procedimenti diversi.

Dimensionamento adeguato, per numero di giudici della sezione o del gruppo di magistrati addetti alla protezione internazionale, per far fronte alle sopravvenienze.

Misure straordinarie per la definizione dell’arretrato.

Al fine di dare attuazione ai tre criteri organizzativi, il CSM ha anche individuato alcune direttrici più specifiche per la composizione delle sezioni specializzate, lasciando comunque agli uffici un certo margine di discrezionalità, ispirato al concetto di autonomia organizzativa.

Tali direttici sono state guidate da tre principi chiave:

- specializzazione: l’affermazione del principio della specializzazione, del tutto coerente con la istituzione di sezioni specializzate e con la necessità dei giudici di confrontarsi con il Sistema comune europeo dell’asilo, è stata giustificata con il riferimento al principio organizzativo in base al quale “la specializzazione assicura una risposta più efficace, qualitativamente e quantitativamente, nonché più celere, oltre la prevedibilità ed omogeneità degli orientamenti”;

- non esclusività: il principio di non esclusività scaturisce dalla considerazione della diversità di flussi e di pendenze nei diversi uffici distrettuali, in alcuni dei quali la materia dell’immigrazione e della protezione internazionale è caratterizzata da numeri flussi e pendenze insufficienti ad impegnare un’intera sezione. Il CSM ha pertanto previsto che i giudici addetti alle sezioni specializzate avrebbero potuto occuparsi anche di altre materie civili, se ciò corrispondesse a peculiari esigenze organizzative dell’ufficio.

- flessibilità organizzativa: il principio della flessibilità organizzativa è stato ritenuto funzionale ad affrontare picchi di sopravvenienze o piani di smaltimento dell’arretrato e, a tal fine, il CSM ha previsto la possibilità per gli uffici di prevedere:

a) per affrontare i flussi, la creazione di gruppi di lavoro interni alle sezioni o allargati, nonché il ricorso allo strumento delle co-assegnazioni;

b) per far fronte all’arretrato, la promozione di applicazioni endo-distrettuali da parte del Presidente della Corte di Appello, potendo l’esigenza di definizione dell’arretrato essere fronteggiata anche con applicazioni costruite intorno a progetti per obiettivi, nel senso della pre-determinazione, nel provvedimento di applicazione, del numero fisso di procedimenti mensili da definire, alla cui stregua poi rideterminare il conseguente esonero dal lavoro ordinario.

4. LA SITUAZIONE AD OLTRE QUATTRO ANNI DALL’ADOZIONE DELLA RISOLUZIONE SULLE LINEE GUIDA

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Ad oltre quattro anni dall’ istituzione delle sezioni specializzate ed a fronte di dati statistici particolarmente allarmanti è necessario verificare il concreto impatto della risoluzione sulle linee guida .

L’ampia rilevazione statistica realizzata dal Consiglio al termine del 2020, con riferimento al quadriennio 2016- 2020, dimostra infatti che, nella maggior parte degli uffici, i criteri organizzativi individuati nel 2017 non hanno consentito o comunque non sono stati attuati in modo da assicurare effettivamente prioritaria trattazione dei procedimenti e congruo dimensionamento delle sezioni.

I dati statistici consegnano una prima considerazione di carattere generale e cioè la conferma della predizione del CSM, contenuta nella risoluzione sulle linee guida, sulla natura strutturale del fenomeno migratorio e della previsione, per gli anni a venire, di flussi di ricorsi giurisdizionali di misura analoga a quella registrata nel 2016.

Il trend di sopravvenienze registrato nel 2016 si è, infatti, confermato, nella media (sia pure con scostamenti da un anno all’altro) nei quattro anni successivi.

Si riportano di seguito i dati statistici sui flussi e pendenze, raccolti ed elaborati dall’Ufficio statistico del Consiglio superiore della magistratura e pubblicati nel sito web del CSM.

Tabella 1. Flussi dei procedimenti in materia di protezione internazionale e immigrazione dal 2016 al 2020.

I dati evidenziano che, nel quinquennio 2016-2020, i Tribunali hanno ricevuto 247.744 sopravvenienze di casi contenziosi nella materia dell’immigrazione e protezione internazionale definendone 164.395.

La media annua di sopravvenienze è pari a 49.549 (50.404 con volontaria giurisdizione).

La media annua di definizioni è pari a 32 879 (33.700 con volontaria giurisdizione).

Nel consegue che i Tribunali hanno alimentato l’arretrato, in ogni anno del quinquennio, con una media di 16.606 fascicoli (16.703 con volontaria giurisdizione all’anno.

Le pendenze complessive al termine del quinquennio sono 99.586; esse erano 16.254 al primo gennaio 2016 e 49.502 al 31.12.2016.

Nel triennio 2018-2020, il trend di sopravvenienze e definizioni presenta un andamento simile a quello del quinquennio 2016-2020, nonostante i dati delle sopravvenienze del 2020 siano

Tipo ufficio, Ruolo

e Anno Sopravvenuti Definiti Pendenti Finali

Tribunale

Contenzioso civile ordinario

2016 48.087 14.839 49.502

2017 43.592 36.450 57.213

2018 53.521 43.362 67.376

2019 73.527 39.258 101.595

2020 29.017 30.486 99.586

Volontaria Giurisdizione

2016 594 600 41

2017 923 670 302

2018 2.463 1.766 1.004

2019 247 845 408

2020 51 226 230

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stati condizionati dalla sospensione delle attività da parte delle Commissione territoriali e dalla sospensione dei termini processuali (dal 9 marzo all’11 maggio) per i ricorsi giurisdizionali, oltre che dal rallentamento delle procedure nel periodo anteriore al 9 marzo e successivo all’11 maggio a causa della pandemia dal Covid-19. Il significativo decremento delle sopravvenienze nel 2020 (29.017 sopravvenienze totali) è tuttavia compensato dai flussi poderosi del 2019 che hanno generato, complessivamente, 73.527 sopravvenienze.

La media annua nazionale di sopravvenienze nel triennio 2018-2020 è pari 52.021 La media annua di definizioni è pari a 37.702.

Nel consegue che i Tribunali hanno alimentato l’arretrato, in ogni anno del triennio 2018- 2020, con una media di 14.124 casi all’anno.

L’evoluzione delle pendenze e dell’arretrato si pone dunque in netto contrasto con le indicazioni contenute nella risoluzione sulle linee guida del marzo 2017, sotto tutti i profili sopra evidenziati.

Le tabelle dei Tribunali del triennio 2017-2019 hanno dunque previsto risorse ampiamente insufficienti a far fronte alle sopravvenienze del settore.

Ciò è reso evidente dalla seguente tavola statistica relativa al tasso di ricambio ¹⁰. Tabella 2. TASSO DI RICAMBIO a livello nazionale nel quinquennio 2016-2020 Anno Indice di ricambio Sopravvenienze Definizioni

2016 31 48.087 14.839

2017 84 43.592 36.450

2018 81 53.521 43.362

2019 53 73.527 39.258

2020 105 29.017 30.486

L’indice di ricambio rivela che gli uffici non hanno allocato risorse sufficienti per far fronte alle sopravvenienze negli anni dal 2016 al 2019. Le risorse mancanti, in ognuno degli anni presi in considerazione, sono espresse dalla differenza tra l’indice di ricambio ed il valore di 100. Ad esempio, nel 2019, solo per far fronte alle sopravvenienze (e quindi senza aggredire l’arretrato che già ammontava a 67.376 procedimenti), gli uffici avrebbero dovuto allocare risorse doppie rispetto a quelle rese effettivamente disponibili.

Soltanto nel 2020 l’indice è tornato in positivo in virtù di un forte rallentamento dei flussi a causa della pandemia da Covid-19 e nonostante la produttività sia stata di circa il 22%

inferiore rispetto al 2019.

Inoltre, non è stato aggredito l’arretrato complessivamente accumulato dai Tribunali, che, lungi dall’essere stato intaccato, ha invece raggiunto alla fine del 2020 un monte complessivo di circa 100.000 (centomila) fascicoli pendenti, come reso evidente dall’indice di variazione percentuale delle pendenze ¹¹.

10 Questo indice esprime il rapporto percentuale tra i procedimenti definiti e quelli sopravvenuti; in altri termini, la capacità di risposta del lavoro giudiziario alla domanda di giustizia. Esso indica la capacità dell’Ufficio di gestire il flusso delle sopravvenienze annuali e viene espresso dal rapporto tra i procedimenti definiti ed i procedimenti sopravvenuti in un dato periodo, moltiplicato per 100. Valori uguali a 100 indicano che l'ufficio è riuscito ad esaurire un numero di processi pari alla domanda sopravvenuta. Valori inferiori a 100 indicano il livello di incapacità dell’ufficio a far fronte alle sopravvenienze. La percentuale positiva o negativa è indicativa della quantità di risorse in più o in meno, disponibili all’ufficio, per fra fronte alle sopravvenienze in un dato anno.

11 esprime la variazione percentuale delle pendenze dall’inizio alla fine di un anno. I valori minori di zero indicano diminuzioni delle pendenze e quindi la riduzione dell’arretrato mentre valori maggiori di zero indicano un aumento delle stesse.

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Tabella 3. INDICE DELLA VARIAZIONE PERCENTUALE DELLE PENDENZE a livello nazionale nel quinquennio 2016-2020

Anno Variazione Percentuale pendenze Pendenze alla fine dell’anno

2016 49.502

2017 16 % 57.213

2018 18 % 67.376

2019 51 % 101.595

2020 -2% 99.586

La forte insufficienza delle risorse rispetto alle sopravvenienze nel quadriennio 2016-2020 ha determinato una crescita prepotente dell’arretrato, passato dai 16.254 fascicoli di inizio 2016 ai circa 100.000 di fine 2019 e fine 2020.

L’aumento maggiore si è determinato nel 2019, anno in cui le pendenze sono aumentate di oltre il 50%, pari a circa 33.000 casi.

L’aumento dell’arretrato, accompagnato a una progressiva riduzione della produttività, ha determinato un forte aumento della durata prospettica dei procedimenti che può essere calcolata, utilizzando l’indice della durata media – disposition time (DT)¹².

Tabella 4. INDICE DELLA DURATA MEDIA – DISPOSITION TIME (DT) a livello nazionale nel quadriennio 2017-2020

Anno Disposition time in giorni

2017 572,91

2018 567,00

2019 944,57

2020 1192,31

Rispetto al temine di legge di 120 giorni, al 31.12.2020 la durata prospettica di un procedimento di protezione internazionale è di circa 10 volte superiore.

La durata prospettica è superiore anche al termine triennale (1095 giorni), assunto come riferimento per la ragionevole durata di processi ordinari civili contenziosi, che non siano considerati prioritari o “urgenti”, come la legge definisce invece i procedimenti di protezione internazionale.

12 Per la stima della durata media prospettica, sono due le formule utilizzate convenzionalmente la prima la cosiddetta formula di magazzino sviluppata dall'ISTAT e l’altra, più diffusa, il cd. disposition time, adottato, a livello europeo dalla CEPEJ (Commissione europea per l'efficienza della giustizia):

Formula di magazzino (o giacenza media) - ISTAT

365 * [ (Pendenti iniziali + Pendenti finali) / (Iscritti +Definiti) ] Disposition time - CEPEJ

365 * [ Pendenti finali / Definiti ]

La formula adottata dalla CEPEJ seppur più semplice di quella dell'ISTAT ha il vantaggio di avere una interpretazione più immediata. Assumendo che ogni anno si definisca lo stesso numero di procedimenti (Definiti), l'indice può essere interpretato come il tempo necessario per definire i procedimenti pendenti alla fine di un dato anno (Procedimenti finali).

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É interessante notare come una durata prospettica così elevata sia maturata nei soli cinque anni di attività giudiziaria presi in considerazione. La durata prospettica è aumentata anche nel 2020, per il peso dell’arretrato e la riduzione della produttività, nonostante l’indice di ricambio sia risultato positivo.

Quanto al calo progressivo della produttività (dalle 43.362 definizioni del 2018 si è passati alle 39.258 del 2019 per poi scendere alle 30.486 del 2020 – anno del Covid-19), si può presumere che essa sia dovuta a diversi fattori: principalmente al peso dell’arretrato che incide significativamente sulla gestione complessiva dei ruoli di maggiori dimensioni anche in termini di incremento di istanze urgenti (cd. sospensive); inoltre alla maggiore complessità delle questioni giuridiche, determinata dalla evoluzione della normativa nazionale, che è stata sostanzialmente modificata nel 2018 e nel 2020 con decretazione d’urgenza, dagli interventi della Corte di cassazione e della Corte di giustizia dell’Unione europea; infine anche al maggiore approfondimento dei casi da parte dei giudici, in virtù della loro maggiore specializzazione e del supporto dei ricercatori dell’Ufficio Europeo dell’Asilo (EASO).

Il progressivo affaticamento delle sezioni specializzate è, infine, reso evidente dalla lettura dell’ultimo indice, quello di smaltimento ¹³.

Tabella 5. INDICE di SMALTIMENTO a livello nazionale nel quadriennio 2017-2020

Anno Indice di smaltimento

2017 38,92 %

2018 39,16%

2019 27,86 %

2020 23,44 %

L’indice di smaltimento molto basso ed in progressiva diminuzione è conseguenza dell’aumento dell’arretrato, oltre che di un calo progressivo della produttività per le ragioni sopra ipotizzate.

La lettura dei dati porta a concludere che senza interventi strutturali sulle risorse destinate alle sezioni immigrazione e quindi innanzitutto senza assegnazione di un numero di giudici sufficiente e dedicato esclusivamente alla materia della protezione internazionale, l’arretrato e la durata dei procedimenti di protezione internazionale continueranno ad aumentare.

Nel corso dei lavori del gruppo istituito dal Consiglio, è stato diffuso un questionario diretto ai Presidenti delle Sezioni specializzate, finalizzato a verificare se fosse prevista l’adozione, in vista del progetto tabellare 2020-2022, di misure straordinarie per la definizione dell’arretrato, nonché per assicurare una durata dei procedimenti in materia di protezione internazionale conforme agli obblighi assunti dallo Stato italiano nel contesto del sistema

13 Tale indice esprime il numero di procedimenti esauriti negli uffici giudiziari nel corso dell’anno per ogni 100 procedimenti presenti nelle cancellerie (comprensivi cioè dei procedimenti pendenti e sopravvenuti) ed è così ottenuto:

Indice di smaltimento = procedimenti esauriti : (pendenti iniziali + procedimenti sopravvenuti) * 100

In particolare, questo indice spiega la capacità di smaltimento degli uffici ma deve essere considerato con molta cautela: qualsiasi valutazione sulla capacità di lavoro degli uffici va effettuata congiuntamente all’osservazione dell’indice di variazione percentuale delle pendenze; la capacità degli uffici di “smaltire” è infatti una variabile dipendente dal flusso di entrata dei procedimenti.

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comune europeo dell’asilo. È stato, inoltre chiesto quali risorse di personale amministrativo e destinate all’ufficio per il processo ciascun ufficio prevedesse di destinare alla sezione specializzata.

Gli strumenti principalmente indicati dai Presidenti di Sezione per far fronte all’arretrato nonché ai flussi ordinari sono stati quello della richiesta di applicazione infradistrettuale ed extradistrettuale di magistrati, nonché, ove possibile, la destinazione dei magistrati addetti alla materia della protezione internazionale in via esclusiva a tale settore.

Per quanto concerne il personale amministrativo, invece, la maggior parte degli uffici ha risposto di non essere in grado di destinare alla Sezione specializzata risorse aggiuntive, anche alla luce della consistente scopertura di organico presso l’Ufficio.

Si è, inoltre, proceduto all’audizione – in videoconferenza - dei Presidenti delle Sezioni specializzate. L’incontro, tenutosi nel mese di giugno 2021, ha fatto ulteriormente emergere come le buone prassi organizzative seguite presso la maggior parte degli Uffici - anche grazie al fondamentale apporto dei funzionari EASO - abbiano sortito effetti positivi, soprattutto con riferimento alla qualità del lavoro. È tuttavia, emersa anche la necessità di soluzioni strutturali finalizzate a fare fronte alla crescente mole di lavoro, posto che le buone prassi organizzative, essendo applicate ormai da tempo nella maggior parte degli Uffici, non sono più in grado di produrre ulteriore spinta propulsiva. Da qui l’opportunità di uno studio volto a stimare l’incremento delle risorse necessarie a definire, in tempi ragionevoli, l’arretrato e le sopravvenienze.

5. LA STIMA DELL’INCREMENTO DELLE RISORSE NECESSARIE A DEFINIRE LE SOPRAVVENIENZE ALL’ARRETRATO

Il trend dell’evoluzione delle pendenze ha non solo allontanato, in modo esorbitante, i tempi delle fissazioni delle udienze e quello delle decisioni dai tempi di definizione fissati dal Sistema comune europeo dell’asilo ma è destinato a causare, già del 2022, la durata “ultratriennale” di decine di migliaia di procedimenti iscritti nel 2019 (che ha registrato un totale di 73.527 sopravvenienze), tenuto conto che molti Tribunali si stanno ancora concentrando sulla definizione di procedimenti iscritti nel 2018 (se non nel 2017).

Dal 2022, la durata ultra-triennale dei procedimenti di protezione internazionale diventerà dunque cronica, pesando in modo significativo sulle statistiche dei procedimenti di durata ultra-triennale dell’intero sistema giudiziario ¹⁴.

In ogni caso i progetti dovranno tenere conto anche degli obiettivi previsti dal PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza), ovvero: dell’abbattimento dell’arretrato civile ultratriennale del 65% in primo grado e del 55% in appello, entro la fine del 2024;

dell’abbattimento dell’arretrato civile ultratriennale del 90%, in tutti i gradi di giudizio, entro la metà del 2026; della riduzione del 40% della durata dei procedimenti entro la metà del 2026. Infatti, tra le materie civili che il PNRR considera, è ricompreso anche il contenzioso in materia di protezione internazionale e immigrazione.

Utilizzando i dati statistici, è possibile effettuare una stima delle risorse necessarie per far fronte alle sopravvenienze e all’arretrato.

E’ necessario premettere che tale stima, in quanto necessariamente fondata su alcune definizioni e postulati di calcolo (entrambi di seguito esposti), dovrà essere intesa come indicativa dei chiari trend di sofferenza e di criticità del settore.

La definizione riguarda il concetto di arretrato: va considerato arretrato quella parte del contenzioso che un ufficio giudiziario non è in grado di definire nei tempi stabiliti dalla legge.

14Resta peraltro da comprendere quale sia il limite di durata, oltre il quale la giurisprudenza riconoscerà il diritto al risarcimento del danno per irragionevole durata del processo, considerato il termine di durata legale 120 giorni di legge per i procedimenti di protezione internazionale.

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In assenza di un testuale limite legale di durata, si può assumere come parametro di riferimento il tempo oltre il quale la durata di un processo deve essere ritenuta irragionevole e può determinare un obbligo risarcitorio a carico dello Stato.

Nel caso dei procedimenti di protezione internazionale, la durata è stabilita dalla legge in 4 mesi: ciò significa che i giudici della protezione internazionale dovrebbero lavorare solo sulle sopravvenienze e che, nei casi ordinari, il ciclo processuale si dovrebbe concludere in poche settimane, con la fissazione dell’udienza (Corte di cassazione n. 17717/2018) a breve distanza temporale dal ricorso e con la camera di consiglio e la decisione a seguire.

Alla luce di quanto sopra considerato, pressoché l’intera pendenza delle sezioni specializzate può essere considerata arretrato. Per semplicità di calcolo essa sarà considerata interamente.

I postulati sono i seguenti: che il trend di sopravvenienze dell’ultimo quinquennio (poco meno di cinquantamila sopravvenienze all’anno) resterà stabile anche negli anni futuri ¹⁵ e che le risorse destinate dagli uffici alle sezioni immigrazione abbiano lavorato al massimo della loro capacità.

La stima dell’incremento delle risorse necessarie a far fronte alle sopravvenienze attese nel triennio è effettuata secondo il seguente calcolo: sopravvenienze medie annuali del triennio 2018-2020, pari a 52.021 casi, meno le definizioni medie annuali dello stesso triennio pari a 37.702 definizioni. La differenza di 14.319 è moltiplicata per cento. Il prodotto (1.431.900) è quindi diviso per il numero medie di definizioni annuali (37.702).

La stima dell’incremento delle risorse necessarie a far fronte alle sopravvenienze attese nel triennio 2021-2023 è così pari al 37,98%.

La stima dell’incremento delle risorse necessarie a definire l’arretrato è pari all’88,24%, secondo il seguente calcolo: pendenze finali degli anni 2018-2020 divise per tre (ogni anno di vigenza delle tabelle) pari a 33.195, moltiplicate per cento. Il prodotto (pari a 3.319.533) è poi diviso per la media annua di definizioni nel triennio precedente (37.702).

Complessivamente, per far fronte a sopravvenienze ed arretrato, nel triennio 2021-2023 le risorse dei Tribunali dovrebbero essere aumentate del 126,22% (37,98% + 88,24%).

Simili dati rendono chiara a livello nazionale l’attuale inidoneità strutturale delle sezioni a fare fronte a sopravvenienze e pendenze nella materia in esame.

E’ evidente che i pur necessari incrementi di risorse dovranno tenere conto anche della funzionalità dell’ufficio nel suo complesso e della necessità di assicurare la definizione anche di diverse priorità e comunque la ragionevole durata di tutti i procedimenti.

Peraltro, a fronte di dati così allarmanti, le soluzioni organizzative per far fronte alle criticità derivanti dallo stock di arretrato non potranno basarsi solo (o principalmente) sulla pianta organica flessibile distrettuale, che pure potrà fornire un valido apporto.

Tanto sia in ragione della necessità di individuare soluzioni immediate laddove invece la pianta organica flessibile distrettuale non è ancora concretamente operativa sia in ragione della non destinabilità dell’intero contingente flessibile distrettuale al settore della protezione internazionale.

A titolo esemplificativo della difficoltà per le sezioni paiono peraltro significativi alcuni dati relativi ai Tribunali di maggiori dimensioni:

15 Nella materia dell’immigrazione, molte variabili possono incidere sulle sopravvenienze: non solo i flussi migratori ma anche le politiche dell’Unione europea con riguardo alle frontiere esterne all’Unione; quindi la produttività e gli esiti delle decisioni delle Commissioni territoriali, che non di rado hanno tardato a recepire gli orientamenti giurisprudenziali consolidati; i contrasti interpretativi nella giurisprudenza della Corte di cassazione ed infine gli interventi normativi sul contenuto delle protezioni nazionali che sono oggetto di frequenti modifiche.

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Sopravvenuti Contenzioso Specializzato Tribunali

Organico teorico complessivo

dell'ufficio

Magistrati togati assegnati alla

materia specializzata¹

Se questi siano co-assegnati (tutti o solo alcuni) anche ad

altre sezioni:

Se alla sezione specializzata sia affidata

la trattazione di altre materie con l'indicazione

del relativo carico in

percentuale 2019

Milano 287 13

Sì, 8 togati e 8 onorari sono coassegnati ad altre sezioni

Sì, i giudici assegnati a tempo pieno alla sezione (1+3) sono tabellarmente destinatari di una quota marginale di affari ordinari limitata all'emissione di decreti ingiuntivi, alle

opposizioni ex art. 22 L. 689/81 e alle cause di compravendita

mobiliare 8.514

Napoli* 313 8 5.256

Palermo 128 6 ^Sì ^Sì 2.853

Roma 370 6 ^{Sì, 4} Sì, circa il 25% 12.731

Torino 162 8 ^No

La sezione si occupa per il 50 %

di tutelare e di successioni 5.220

1 il dato è stato comunicato da quasi tutti gli uffici in occasione del monitoraggio di cui alla delibera 19/02/2020, ad eccezione delle sedi * in cui il dato è stato estratto dai progetti tabellari.

Sedi senza sezione specializzata

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6. I CRITERI ORGANIZZATIVI PER LA PREDISPOSIZIONE DEI PROGETTI TABELLARI

Nell’effettuare la valutazione sulle risorse da assicurare alle sezioni specializzate è necessario prendere le mosse dai modelli organizzativi raccomandati dal CSM a partire dal 2017.

Facendo seguito alla risoluzione sulle linee guida del 15 marzo 2017¹⁶, il Consiglio ha adottato una delibera volta a guidare i procedimenti di formazione delle tabelle, con specifico riferimento alla materia dell’immigrazione e protezione internazionale riprendendo alcuni principi della risoluzione.

Si tratta della delibera del 1° giugno 2017¹⁷, adottata un mese e mezzo dopo la conversione in legge del D.L. istitutivo delle sezioni specializzate.

Il CSM ha dunque, interpretato la legge fissando le seguenti conclusioni.

Una prima conclusione, a livello interpretativo, è che il contenuto delle norme primarie ¹⁸ lascia intendere che i tribunali distrettuali non siano stati dotati di un organico ulteriore in seguito alla istituzione delle sezioni specializzate e che queste hanno dunque “natura tabellare”, essendo state istituite “senza oneri aggiuntivi per il bilancio, né incrementi di dotazioni organiche”; ne consegue che i magistrati della sezione specializzata restano compresi nella dotazione organica dell’ufficio.

La legge non ha previsto il numero minimo di magistrati da assegnare alle sezioni specializzate, anzi il legislatore ha cura di precisare che, fermo il principio di specializzazione, è possibile derogare alle disposizioni vigenti relative al numero dei giudici da assegnare alle sezioni, con riferimento all’articolo 46, co. 5, R.D. n. 12/41, aggiunto dall’articolo 2, co. 1, D. Lgs. 4 maggio 1999, n. 138, secondo cui “i giudici destinati a ciascuna sezione non possono essere comunque in numero inferiore a cinque” ¹⁹. Il Consiglio ha reputato opportuno fissare il numero minimo di magistrati che compongono la sezione in non meno di tre magistrati togati, “onde garantire una minima turnazione e maggiore circolarità della giurisprudenza”.

In continuità con la risoluzione di marzo, la circolare ha lasciato autonomia organizzativa agli uffici, secondo i principi di: specializzazione, non esclusività e flessibilità.

Da ultimo la Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti per il triennio 2020/2022, approvata dal CSM il 23luglio 2020²⁰ha enfatizzato il principio della specializzazione e ha anzi evidenziato la necessità di “alta specializzazione” dei giudici addetti, i quali devono acquisire un approfondito bagaglio di conoscenza dei relativi istituti e della giurisprudenza delle Corti europee (poiché il quadro normativo è per lo più di matrice euro unitaria), devono aver maturato dimestichezza e padronanza nelle ricerche sul web, spesso in lingua straniera, per adempiere alla necessaria cooperazione istruttoria con l’acquisizione delle cd. COI rilevanti (country of origin informations)”.

Essa ha confermato il principio della “non esclusività” ma nei soli limiti in cui esso sia compatibile con il principio di specializzazione, tenendo conto dei complessivi flussi di lavoro dell’ufficio e con l’assegnazione di materie omogenee in modo che sia comunque garantita la specializzazione dei giudici stessi in funzione di una trattazione efficiente, celere e di qualità” dei relativi procedimenti (art. 69).

Infine, con riguardo al numero minino di giudici per sezione, la circolare, partendo dal rilievo che le elevate pendenze maturate in taluni uffici nel settore della protezione internazionale sono il frutto

16 “Pratica num. 643/VV/2015. Risoluzione sulle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione internazionale”.

17 “Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea a seguito del decreto-legge 17 febbraio 2017”.

18 Articoli 1, co. 2 e 2, co. 2) del D.L. 17 febbraio 2017 n. 13, convertito dalla legge 13 aprile 2017, n. 46.

19 Fermo però il principio di carattere generale dell’articolo 46, co. 4, R.D. n.12/41 a norma del quale “nella formazione delle tabelle ai sensi dell’articolo 7-bis, sono destinati giudici nel numero richiesto dalle esigenze di servizio, tenuto conto del numero dei processi pendenti, dell’urgenza della definizione delle controversie, nonché del numero delle controversie sulle quali il tribunale giudica in composizione collegiale”.

20 Pratica nr. 81/VV/2016.

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anche dell’assegnazione alle sezioni specializzate in via stabile (a prescindere, cioè, da co- assegnazioni e applicazioni extradistrettuali) di un numero insufficiente di giudici, fermo il fatto che dette sezioni “sono composte da non meno di tre magistrati, di cui due giudici e un presidente di sezione”, il numero dei giudici assegnati alla sezione “deve essere individuato in modo proporzionato al numero delle sopravvenienze e alla complessità della materia” (art. 68).

7. L’AGGIORNAMENTO DELLE LINEE GUIDA E DELLE RISOLUZIONI.

L’analisi dei dati emersi nel corso dell’istruttoria compiuta ha reso necessaria una attualizzazione delle linee guida e delle risoluzioni in materia ²¹.

Tale intervento di attualizzazione si muove sulla duplice direttrice di una maggiore semplificazione e di una maggiore specificazione dei principi, già affermati, di specializzazione, non esclusività e flessibilità organizzativa al fine di renderli maggiormente idonei al perseguimento delle finalità imposte dalla normativa nazionale e sovranazionale.

Quanto al primo aspetto, può ritenersi superata la delibera concernente la creazione, all’interno del sito web del Consiglio, dell’area tematica dedicata al tema della protezione internazionale.

Rispetto all’epoca di adozione della delibera del 14 luglio 2016, infatti, sono oggi disponibili le rassegne periodiche delle pronunce della Corte di Cassazione in materia di diritto di asilo e protezione internazionale, a cura dell’Ufficio del Massimario, che rendono superflua, da parte del Consiglio, una costante e onerosa attività di spoglio e pubblicazione delle numerosissime decisioni adottate dagli Uffici di merito.

Inoltre, a seguito delle modifiche evolutive apportate ai registri informatizzati di cancelleria, ad opera del Ministero della giustizia, devono ritenersi non più attuali le questioni relative al codice oggetto delle controversie in tema di immigrazione e protezione internazionale, pure affrontate dalla delibera del 14 luglio 2016.

Quanto al secondo aspetto l’analisi dei dati rende opportuno addivenire ad una più concreta declinazione dei principi di specializzazione, non esclusività e flessibilità di cui alle delibere del 17 marzo e del 1 giugno 2017 al fine di stabilire:

• in quali casi l’applicazione delle circolari imponga l’applicazione del principio di specializzazione con esclusione di quello di “non esclusività”;

• come debbano essere “dimensionate” le sezioni specializzate per fare fronte alle sopravvenienze;

• come debbano essere predisposti i piani per l’eliminazione dell’arretrato e per la riduzione del disposition time tale da avvicinarsi ai termini di fisiologica durata dei procedimenti;

• quale sia, in tale contesto l’utilizzo migliore dello strumento delle applicazioni extradistrettuali;

• quale sia l’impatto dell’ufficio per il processo (UPP) e le buone prassi sul complessivo funzionamento delle sezioni specializzate.

I temi sopra identificati saranno trattati, utilizzando l’analisi statistica relativa ai diversi uffici: il CSM ha, infatti, recentemente elaborato e pubblicato i dati statistici delle sezioni immigrazione, relativi a flussi e pendenze del quinquennio 2016-2020.

Il quadro sintetico pubblicato dal consiglio è il seguente.

Tabella 6. Flussi e pendenze delle sezioni specializzate nel quinquennio 2016-2020

21 Nello specifico

, le seguenti delibere: Iniziative in materia di protezione intemazionale – Creazione dell’area tematica in materia di giustizia e protezione intemazionale (Delibera di Plenum in data 14 luglio 2016); Risoluzione sulle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi alla protezione intemazionale (Delibera di Plenum in data 15 marzo 2017); Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione intemazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea a seguito del decreto-legge 17 febbraio 2017 (Delibera di Plenum in data 1° giugno 2017)

; Relazione sulle attività consiliari in tema di piano straordinario per la protezione intemazionale e nuovi interventi in tema di COI e di informazioni statistiche (Delibera di Plenum in data 25 ottobre 2017).

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15

Sopravv enuti Definiti

Pendenti Finali

Pendenti Finali Tribunale di Ancona

Contenzioso civile ordinario 1153 129 1038 1705 1870 885 1852 1652 1086 2229 1599 1719 873 1018 1572

Volontaria Giurisdizione 2 2 0 12 0 12 38 26 27 6 31 2 0 2 0

Tribunale di Bari

Volontaria Giurisdizione 59 60 7 33 33 11 247 252 5 18 18 2

Tribunale di Bologna

Tribunale di Brescia

Tribunale di Cagliari

Volontaria Giurisdizione 2 1 0

Tribunale di Caltanissetta

Tribunale di Campobasso

Volontaria Giurisdizione 2 2 0 2 1 1 0 1 0

Tribunale di Catania

Tribunale di Catanzaro

Volontaria Giurisdizione 0 1 0 2 2 0

Tribunale di Firenze

Tribunale di Genova

Tribunale di L'Aquila

Tribunale di Lecce

Ufficio e Ruolo

2016 2017 2018 2019 2020

Pendenti Finali Tribunale di Messina

Tribunale di Milano

Tribunale di Napoli

Tribunale di Palermo

Tribunale di Perugia

Tribunale di Potenza

Tribunale di Reggio Calabria

Tribunale di Roma

Tribunale di Salerno

Tribunale di Torino

Tribunale di Trento

Tribunale di Trieste

Tribunale di Venezia

Ufficio e Ruolo

2016 2017 2018 2019 2020

7.1. APPLICAZIONE CONCRETA DEI PRINCIPI DI SPECIALIZZAZIONE E NON ESCLUSIVITA’

Aggregando i dati delle sopravvenienze e delle definizioni per l’ultimo triennio (2018-2020) e calcolando la media ne risulta il seguente quadro.