85*86
Centro Sociale”
servizi e operatori sociali
nella
Centro Sociale
Periodico bimestrale del Centro di Educazione Professionale per Assistenti Sociali (C E PAS) - Università di Roma
Comitato scientifico
A. Ardigò, Istituto di Sociologia, Università di Bologna - W. Baker, Center for Community Stu
dies, University of Saskatchewan - G. Balandier, Sorbonne, Ecole Pratique des Hautes Etudes, Paris - R. Bauer, Società Umanitaria, Milano - L. Benevolo, Facoltà di Architettura, Università
di Venezia - M. Berry, International Federation of Settlements, New York - F. Botts, FAO, Roma - G. Calogero, Istituto di Filosofia, Università di Roma - M. Calogero Comandini, CEPAS, Roma - V. Casaro, Ministero Pubblica Istruzione, Roma - G. Cigliano, Istituto Sviluppo Edilizia
Sociale, Roma - E. Clunies-Ross. Institute of Education, University of London - H. Desroche, Sorbonne, Ecole Pratique des Hautes Etudes, Paris - /. Dumazedier, Centre National de la Recherche Scientifique, Paris - A. Dunham, School of Social Work (Emeritus), University of Michigan - M. Fichera, Fondazione « A. Olivetti », Roma - E. Hytten, Stockholm University -
F. Lombardi, Istituto di Filosofia, Università di Roma - E. Lopes Cardozo, State University of
Utrecht - A. Meister, Sorbonne, Ecole Pratique des Hautes Etudes, Paris - L. Miniclier, Inter national Cooperation Administration, Washington - G. Molino, Amministrazione Attività Assi stenziali Italiane e Internazionali, Roma — G. Motta, Fondazione « A. Olivetti », Ivrea - R. Nisbet, Dept, of Sociology, University of California - C. Pellizzi, Istituto di Sociologia, Università di Firenze - E. Pusic, Faculty of Law, University of Zagreb - L. Quaroni, Facoltà di Architet tura, Università di Roma - M.G. Ross, University of Toronto - M. Rossi-Doria, Osservato rio di Economia Agraria, Università di Napoli - U. Serafini, Presidenza Consiglio Comuni d’Europa, Roma - M. Smith, London Council of Social Service - /. Spencer, Dept, of Social Work, University of Edinburgh - A. Todisco, Fondazione « A. Olivetti », Ivrea - A. Visalberghi, Istituto di Filosofia, Università di Roma - P. Volponi, Fondazione « A. Olivetti », Ivrea -
E. de Vries, Institute of Social Studies (Emeritus), The Hague - A. Zucconi, CEPAS, Roma.
Comitato di redazione
Adele Antonangeli Marino — Elisa Calzavara — Teresa Ciolfi Ossicini — Egisto Fatarella — Velelia Massaccesi — Giuliana Milana Lisa — Laura Sasso Calogero.
D ir e t t . re s p o n s a b ile : A n n a M a r i a L e v i - S e g r e t. d i r e d a z io n e : E r n e s ta R o g e r s V a c c a D ir e z . r e d a z. a m m in is tr a z . p ia z z a C a v a lie r i d i M a lt a , 2 - 00153 R o m a - t e i . 573.455
Abbonamento a 6 numeri annui L. 4.000 — estero L. 5.500 ($ 8,50) — un numero L. 800; arretrati il doppio — spedizione in abbonamento postale gruppo IV - c. c. postale n. 1/20100. —
P r e z z o d i q u esto fa s c ic o lo L . 1.600.
Centro Sociale
scienze sociali - servizio sociale - educazione degli adulti sviluppo di comunità
anno X V I, n. 85-86, 1969
S o m m a r io
Angela Zucconi S e r v iz i e o p e r a t o r i s o c ia li n e lla R e p u b b lic a F e d e r a le T e d e s c a
(Ricerca effettuata con il finanziamento del Consiglio Nazionale delle Ricerche e con un contributo della Commissione delle Comu nità Europee)
3 I. Cenni storici sul sistema di assicurazioni sociali e i
servizi di assistenza sociale.
Premessa - Cenni storici sul sistema previdenziale - Cenni storici sui servizi di assistenza sociale
1 3 II. Organizzazione attuale del sistema di assicurazioni
sociali e dei servizi di assistenza sociale.
Cenni sulle « spese sociali » - Organizzazione del sistema di assicurazioni sociali - Organizzazione dei servizi assi stenziali.
2 4 III. Gli operatori sociali in generale. 2 9 IV . Gli assistenti sociali.
La prima scuola di servizio sociale e l’opera di A. Salo mon - Le scuole - Formazione professionale di base e corsi di perfezionamento - Problemi attuali della profes
sione. 1 ■
4 2 Note - Opere consultate - Appendici.
Gilberto 5 3
A. Morselli
L ’ a d a tta m e n to d e i m e to d i m o d e r n i d i a g r ic o lt u r a c o o p e r a t iv a a i m o d e lli t r a d iz io n a li d e lle c o m u n ità r u r a l i
S. M. Miller 7 1
e Pamela Roby
L a p o v e r tà : p r o b le m a d i tr a s fo r m a z io n e d e lla s t r a t ific a z io n e s o c ia le
Peter Park 9 5 I l p a ra d o s s o o re te s e : u n s o c io lo g o a p r o p o s it o d e lla fu n z io n e la te n te d e lla s o c io lo g ia
101
B. Q. Madison, Social Welfare in the Soviet Union (F. Luz- zatto); J. Lopreato, Peasants No More: Social Class and So
cial Change in an Underdeveloped Society (R. Langworthy);
AA.VV., Problems and Issues in Contemporary Education (E. Calzavara); W. H. Goodenough, Cooperation in
Change. An Anthropological Approach to Community Development (E. Calzavara).
R e o e n s i o n i
1 1 5 S egn alaz io n i
A cura di M. Buonanno, T. Ciolfi Ossicini, M. Ferretti, E. B. Hill, O. Mussoni, E. Rogers Vacca.
1 3 7 D o c u m e n ti
E. R. V., Un esperimento di tirocinio in organizzazione di
comunità-, T. Ciolfi Ossicini, S. Pipemo Corcos, L. Sasso
Calogero, Tesi discusse al CEPAS dal lunglio 1968 al
marzo 1969.
Servizi e operatori sociali
nella Repubblica Federale Tedesca
d i A n g e l a Z u c c o n i
I. Cenni storici sul sistema di assicurazioni
sociali e i servizi di assistenza sociale
Premessa
Il territorio della Repubblica Federale Tedesca (RFT) comprende quelle che, fino al 1949, erano zone di occupazione americana, francese, inglese. In pra tica, rispetto ai confini della Germania prima della seconda guerra mondiale, restano esclusi i territori già in zona di occupazione sovietica: la Repubblica Democratica Tedesca, parte della città di Berlino, e quei territori che dopo il conflitto furono attribuiti alla Polonia e alla Unione Sovietica.
Amministrativamente si configura come una federazione di undici Stati regionali (Länder) ohe in parte coincidono con territori un tempo governati da dinastie locali, comprendenti le due città-stato di Amburgo e Brema, indi- pendenti da molti secoli. La città di Berlino, inserita entro i confini della Repubblica Democratica Tedesca, limitatamente al suo settore occidentale, regolato da statuto speciale, fa anch’essa parte, de facto ma non de jure, della amministrazione della RFT.
In base alla Legge del 23 maggio 1949, ogni Stato dispone di una propria costituzione e di propri organi legislativi ed esecutivi. Il potere legislativo è di responsabilità del Parlamento federale, composto del Bundestag (Camera dei deputati, eletti a suffragio universale diretto) e del Bundesrat (Consiglio federale, i cui membri sono designati dai governi dei Länder).
A livelli inferiori al Bund e ai Länder servizi e funzioni pubbliche ven gono svolti dalle Gemeinden cioè sostanzialmente i comuni. Ad esse è ricono sciuto dalla Costituzione il diritto di regolare sotto la propria responsabi lità gli affari della comunità locale nell’ambito delle leggi. Questa
auto-Questo studio fa parte di una serie di monografie sugli operatori sociali e servizi sociali nei vari paesi europei, nel quadro di una ricerca promossa dal CEPAS e finanziata dal Co n sig lio Nazionale d elle Ric er c h e.
La monografia è basata in parte sul materiale raccolto dalla sig.ra Ellen B. Hil l
durante un viaggio di studio nella Repubblica Federale Tedesca, reso possibile grazie al finanziamento concesso dalla Co m m is s io n e d elle Co m u n it à Eu r o pee.
nomia dipende in gran parte dalle finanze locali e dalle entrate disponibili: nella fattispecie il governo sia federale che statale sovvenziona necessaria mente gli enti locali, poiché raramente le entrate proprie sarebbero suffi cienti a svolgere tutte le funzioni necessarie. Infatti nell’attuale divisione territoriale 11.300 Gemeinden hanno una popolazione inferiore ai 500 abi tanti; 6.000 tra 500 e 1.000 abitanti; 3.700 fra 1.000 e 2.000 abitanti; 1.200 fra 2.000 e 3.000 abitanti; 1.000 fra 3.000 e 5.000 abitanti; in altri termini esiste una notevolissima frammentazione. Le vie che sono state tentate per ovviare a tale situazione comprendono ed es. il consorziamento fra comuni per funzioni particolari e generali, che è frequente e basato sia su accordi volontari che istituzionalizzati, con connessioni con livelli supe riori di governo, ma anche senza tali connessioni. Fra questi livelli inter medi di governo, ohe stanno fra Gemeinde e Land, vanno citati il Kreis, circoscrizione amministrativa territoriale del Land; le Samtgemeinden (asso ciazioni di comuni esistenti in cinque dei Länder) con funzioni in genere specifiche a compiti che i singoli comuni non potrebbero svolgere da soli; e il Bezirk, ente che ingloba territorialmente i Kreise, e che esiste in Baviera. Indubbiamente la Repubblica Federale Tedesca dispone di una serie di enti intermedi che non trova riscontro probabilmente in nessun altro paese.
Nel 1966 la RFT contava — compresa Berlino Ovest — 59,3 milioni di abitanti (di cui 28,2 milioni di uomini e 31,1 milioni di donne) su di un territorio di circa 248.000 kmq., comprendente zone agricole e zone altamente industrializzate. La popolazione attiva era nel 1965 di 27,7 milioni, di cui 1T1% addetto all’agricoltura. Il reddito nazionale ammontava, nel 1967, a 358.000 milioni di marchi.
Nel 1961 i protestanti rappresentavano il 50,5% della popolazione, i cattolici il 44,1; gli ebrei erano 22.700.
Dal 1945, circa 3,6 milioni di persone hanno abbandonato la Repubblica Democratica Tedesca per la Repubblica Federale Tedesca. Di questi, circa 850.000 sono stati ufficialmente riconosciuti come profughi politici; dalla qualifica di profugo politico, ossia, sono state escluse le persone che si erano spostate durante l ’ultimo periodo della guerra, ed erano arrivate prima della fine delle ostilità.
Come conseguenza di tutto questo la composizione etnica, sociale e reli giosa della Germania Occidentale non è più la stessa di quel che era stata tradizionalmente prima del 1939.
Come altrove, lo sviluppo di una società tecnologica ha fatto sì che le dif ferenze locali di costume e di cultura risultino attenuate, se non addirittura scomparse; ma qui, alle normali trasformazioni portate dalla industrializza zione si sono aggiunte quelle legate a vasti movimenti di popolazione. Natu ralmente queste trasformazioni, se non hanno cancellato del tutto le tradi
zioni, hanno certamente istituito legami di solidarietà estranei ai vincoli tradi zionali che univano la popolazione di determinati territori e hanno accentuato l’iniziativa del governo federale.
Tuttavia, come vedremo, nel campo del lavoro sociale le decisioni spettano ancora ai Länder, anche se nel quadro di scelte politiche che avvengono a livello federale. Quasi tutti i Länder hanno vari ministeri, con varie denomi
nazioni, che trattano le questioni concernenti il lavoro sociale. In generale, si può dire che il sistema delle assicurazioni sociali compete al Ministero del Lavoro, l’assistenza al Ministero deUTntemo. Al vertice, ossia al livello del governo federale, esiste un Ministero del Lavoro e dell’Ordinamento sociale
{Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung). In sostanza la RFT, come
l’Italia, è tra i pochi paesi europei che non abbia un Ministero degli Affari sociali, né comunque un vertice al quale converga l’insieme dei servizi sociali (assistenza, sanità, istruzione, cultura popolare e ricreazione). E’ una situazione non molto diversa da quella che si presenterà in Italia una volta realizzato l’ordinamento regionale, se non si tenesse presente un altro aspetto peculiare della situazione che stiamo descrivendo: qualsiasi scelta viene presa nella tacita ipotesi ohe la unificazione delle due Germanie sia soltanto una questione di tempo, e buona parte delle attuali disposizioni sono, per così dire, storicamente sospese nel vuoto, perché tutta l ’organizzazione della RFT ha un aspetto «provvisorio ». Questo sottofondo di provvisorietà si dilata enormemente (e assume particolare importanza per inquadrare il tema che trattiamo) se si considerino i precedenti storici della Germania a partire dalla unificazione e si avverta come le vicende politiche siano state sempre caratte rizzate da un rapido alternarsi di posizioni estremiste, nella breve storia — qui di seguito delineata — dello Stato unitario:
1. Questo, come è noto, nasce nel 1871 con una costituzione ispirata a princìpi feudali nella quale è detto che l’Imperatore attinge solo dal diritto divino il suo potere, e questo a distanza di quasi cento anni dalla Rivolu zione francese. A differenza della varietà di situazioni politico-culturali che l’unificazione dello Stato italiano si trova ad affrontare contemporanea mente, gli Stati che entrano a far parte dellTmpero germanico, hanno quasi butti un loro comune denominatore dinastico-feudale. Ancora nel 1910 Guglielmo II poteva proclamare che la corona gli era stata « accordata solo da Dio, non dai parlamenti, dalle assemblee, o dalle decisioni popolari... Mi considero uno strumento del Signore e proseguo quindi per la mia v ia» .1 L’Impero dura solo 50 anni e si conclude con la catastrofe della prima guerra mondiale e gli sconvolgimenti di un lungo dopoguerra che non si può dire quando termini.
2. Si passa ai 15 anni della Repubblica di Weimar (1918-1933), che salta di colpo dal feudalismo al tentativo di creare una repubblica socialista.
3. Dalla Repubblica di Weimar si passa ai 12 anni della dittatura nazista che si conclude con la catastrofe della seconda guerra mondiale e la distru zione di ogni forma e di ogni principio di vita civile.
4. In questa Germania dell’anno zero si instaura un’occupazione militare notoriamente composita, con il « braccio secolare » di istituzioni civili che si proponevano un’azione ingenua e ambigua di rieducazione del popolo tedesco, e che comunque introdussero le influenze culturali più varie nel caos in cui versava il paese, ridotto come spazio e congestionato dall’affluenza dei reduci e dei profughi. La storia di questo periodo, che non trova del resto fino ad oggi la sua data conclusiva, ci pare non sia stata scritta.
5. Con la Costituzione del 1949 si inizia la vita della RFT.
Nelle pagine che seguono ci riferiremo a questo inquadramento storico, appena accennato, e seguiremo i due filoni obbligati e paralleli, quello della previdenza sociale e quello1 dell’assistenza sociale, sapendo con questa distinzione di seguire la sola via che renda comparabili le situazioni che questa serie di studi sugli « operatori e servizi sociali in alcuni paesi europei », si propone.
Cenni storici sul sistema previdenziale
Dobbiamo tenere anzitutto presente come un fatto fondamentale che la Ger mania è il paese che per primo ha realizzato l’assicurazione sociale obbligatoria. Malgrado la « costituzione feudale », cui si è accennato sopra, le basi di questo sistema furono gettate proprio al momento della creazione dello stato unitario, ossia nella Germania di Bismarck. Il sistema continuò a consolidarsi, a svilup parsi attraverso le diverse ed estreme vicende storiche accennate, fino al para dosso di dovere al nazismo, nel 1940, il primo piano sistematico di sicurezza sociale, quello che lo stesso gruppo guidato da Beveridge studiò attentamente prima di proporre il piano che ne porta il nome.
La Germania al momento della sua unificazione « era una nazione non tanto ricca da escludere che le masse popolari dovessero fare appello allo stato per ottenere migliori condizioni di lavoro o di vita, né tanto povera da non potersi permettere una redistribuzione del reddito nazionale a favore delle classi più povere senza danno per l’economia del paese2 ».
Le masse popolari rappresentavano tanto più una forte pressione politica, quanto più rapido era stato il passaggio da un’economia agricola ad un’economia industriale.
Una prima sollecitazione allo sviluppo dell’assicurazione sociale obbligatoria era data dall’interesse di tamponare la pressione della politica socialista. Ab biamo a questo punto alle spalle il successo dell’Allgemeiner deutscher
Arbeiter-verein fondato da Lasalle nel 1863 e quello della Sozialdemokratische Arbeiter- partei fondato da Liebknecht e Bebel nel 1869. Senza poter entrare nei dettagli,
questi nomi, Lasalle, Liebknecht, Bebel, sono sufficientemente evocativi di uno stato di tensione che si irradiava dalla Germania coinvolgendo tutta l’Europa, e rendono comprensibile come proprio dalla Germania partissero le idee e i mezzi per sminuire le cause di questa tensione, soddisfacendo le esigenze dei lavoratori.
E’ anche logico che non sfuggisse proprio a Bismarck l’occasione di com battere il socialismo con l’introduzione della assicurazione sociale obbligatoria, una volta fallita la via della repressione del movimento operaio.
Bismarck non era certo a favore del socialismo di stato e ci tenne molto a chiarire in ripetute occasioni che alla base del suo programma sociale vi erano i principi del Cristianesimo, quelli del Landrecht prussiano, nonché i suggeri menti pratici che gli venivano da businessmen di allora. Fu uno di questi, infatti, l’industriale renano Baare, a presentargli il 30 aprile 1880 un prome moria che è l’atto di nascita dell’assicurazione contro gli infortuni.
Un’altra sollecitazione allo sviluppo dell’assicurazione sociale obbligatoria veniva dalla necessità di consolidare la recente unificazione. L’introduzione di una organizzazione come l’assicurazione sociale obbligatoria, in pugno al Reich, si presentava vantaggiosa, perché dava a questo compiti che ne dovevano rafforzare il peso rispetto agli Stati e poteva servire a stringere vincoli allora inesistenti tra il Reich e la massa proletaria.
Senza fare in questa sede la storia dettagliata della lotta che Bismarck affrontò per varare il suo piano, ricordiamo qui le tappe essenziali: la prima legge di assicurazione sociale obbligatoria, quella per l’assicurazione malattia, fu appro vata nella Germania di Bismark nel giugno 1883; circa un anno dopo passò la legge per rassicurazione infortuni, senza contributo dello Stato; nel giugno 1889 quella per l’inabilità e la vecchiaia, con il concorso finanziario del Reich oltre ai contributi dei lavoratori e datori di lavoro.
« L’importanza della legislazione promossa da Bismarck è evidente, sia per l’epoca in cui sorse, precedendo, spesso di molti decenni, le altre nazioni, sia per la complessità delle sue realizzazioni. Di fronte alle ostilità dei partiti, alla mancanza di dati statistici e di esperienze che le attribuivano un certo carattere di ” salto nel buio ”, si può condividere il giudizio di un rispettabile uomo politico, riferito da Schmoller, che, ” se di questo programma non si fosse venuti a capo finché c’era Bismarck, sarebbero potute passare generazioni prima di poter fare di nuovo un passo innanzi ” ».3
Nel campo delle assicurazioni sociali le leggi di Bismarck e in seguito l ’ordi namento assicurativo del 1911 (che include tutta la classe impiegatizia), ave vano posto basi solidissime, sulle quali si poteva costruire un piano di sicurezza sociale, se non fosse intervenuta la catastrofe della prima guerra mondiale e poi l’inflazione.
Siamo ora agli anni della Repubblica di Weimar, capro espiatorio della catastrofe e dell’inflazione.
Furono spazzati via i risparmi della classe media e della classe lavoratrice, e le grosse riserve sulle quali il sistema assicurativo si basava. Lo Stato si trovò nell’impossibilità di assolvere agli impegni che aveva assunti ed estesi in base alla Costituzione repubblicana.
« Che senso avevano, i principi e i costumi di una società che predicava il risparmio e gli investimenti e prometteva nel modo più solenne il minimo vitale, se poi lo Stato non era capace dii far fronte ai suoi impegni? Non si trattava piuttosto di una frode a danno del popolo?... Le masse popolari non capirono quanti e quali vantaggi traessero dal crollo economico i magnati dell’industria, l’esercito e lo Stato. Tutto quello' che- il popolo sapeva era che un grosso conto in banca non bastava per acquistare un miserabile mazzo di carote, cinque chili di patate, un etto di zucchero o mezzo chilo' di farina... Nella loro miseria e di sperazione i .tedeschi fecero della Repubblica il capro espiatorio di tutti i loro mali ».4 « La Costituzione di Weimar — scriveva Spengler nel Tramonto
dell’Occidente — nel cuore del popolo era già irrimediabilmente condannata ».
Dopo il risanamento della valuta, il primo compito che la Repubblica dovette affrontare fu il riordinamento del sistema di assicurazioni sociali. Non solo si trovò a dover estendere il sistema assicurativo per questioni di principio, ma si trovò di fronte alla necessità di dover provvedere a masse di persone che prima dell’inflazione risolvevano i loro problemi con le proprie forze. Il numero degli aventi diritto salì vertiginosamente, specialmente per quanto riguarda l’assicura zione malattie, e da questo derivò la crescente importanza delle casse malattia (considerate come tipiche organizzazioni socialdemocratiche) e l’ostilità della classe medica che si vedeva minacciata nell’esercizio della libera professione.
In poche parole, tutti i problemi di politica sociale che la Repubblica di Weimar si trovò ad affrontare, si ritorsero in un diffuso sentimento anti-repub- blieano, che coinvolse in pieno anche le classi operaie..
E’ vero che la gioventù contestatrice di quegli anni girava con cartelli ohe dicevano: « Non vogliamo solo la repubblica, noi vogliamo il socialismo », ma è anche vero che le masse operaie, questa volta associate ai ceti medi, erano indifferenti sia alla repubblica che al socialismo, e piuttosto disposte a ripetere il baratto che Bismarck aveva concluso felicemente.
Come avevano allora accettato quel programma di provvidenze sociali, che era il più avanzato di qualsiasi paese, in cambio del loro disinteresse per il con cetto di democrazia, di sovranità popolare, di potere parlamentare, contraria mente a quanto avveniva in altri paesi occidentali, così in questi anni le masse lavoratrici si manifestarono disposte ad apprezzare più la sicurezza e i profitti materiali che la libera politica, e a vedere nello Stato il benefattore e il protettore delineato da Bismarck.
« Vedremo come Hitler si valesse fino in fondo di tale mentalità. In questo come in altri campi egli imparò molto da Bismarck, come del resto riconobbe in Mein Kampf: ” Ho studiato la legislazione sociale di Bismarck nelle sue intenzioni, nelle difficoltà da essa incontrate e nei suoi successi ” ».5
La dittatura nazista, conseguentemente, non solo fece proprio il sistema di as sicurazioni sociali istituto da Bismarck, non solo assunse quanto la Repubblica di Weimar aveva sviluppato, ma arrivò alla elaborazione (non all’attuazione, come vedremo) del primo e più completo piano» di sicurezza sociale che sia stato mai concepito, se si eccettua quello del 1937 della Nuova Zelanda.
Nel febbraio del 1940 Hitler affidò al Fronte del Lavoro e più precisamente al suo istituto di ricerca scientifica (FArbeitswissenschaftliches Institut) l’ela borazione di un grandioso programma, alla cui base era l’istituzione di un sistema non più basato sul principio assicurativo, ma sul principio di solidarietà
(Kameradschaft). Il programma, sulla base di studi di indubbio livello scientifico,
si concretò in uno schema di ordinamento giuridico-amministrativo che avrebbe inglobato il complesso delle assicurazioni sociali {che aveva raggiunto la « perfe zione amministrativa »), l’assistenza pubblica (Staatliche Fürsorge), le opere assistenziali del Partito nazionalsocialista (Volkswohlfahrt) e il soccorso inver nale (Winterhilfswerk).
Non si trattava di una riforma del sistema dell’assicurazione sociale, ma di una nuova creazione legata allo spirito della comunità popolare (Volksgemein
schaft) e finanziata dal gettito generale delle imposte, al quale ognuno avrebbe
contribuito secondo le proprie possibilità. Il costo del piano prevedeva cifre in genti « anche per una nazione già abituata ad un’incidenza elevata di oneri so ciali; tuttavia gli studiosi tedeschi ritenevano che l’unificazione degli apparati amministrativi esistenti e la semplificazione dell’organizzazione avrebbero per messo grandi economie e che i vantaggi per i singoli e la collettività sarebbero stati tali da consentire un aumento della produttività e del reddito nazionale, tale da permettere di sostenere il relativo peso » ,6
Gli studi relativi al piano furono compiuti nel 1942. La sua attuazione era rinviata ad un futuro vicino, che non fu certo quello che il nazismo» prevedeva, dato il disastroso esito della guerra.
E’ interessante comunque osservare che mentre il piano faceva appello al principio di solidarietà e al sacrificio della popolazione attiva per provvedere tra l’altro ai bisogni dei vecchi, dei minorati e degli invalidi, gli oggetti di questa cura venivano negli stessi anni eliminati per via breve: alludiamo alla elimina zione degli incurabili, dei malati di mente, ecc., che il nazismo realizzò in un piano i cui termini non sono altrettanto noti come quelli del piano di sicu rezza sociale di cui si è parlato.
Un’altra osservazione è la feroce limitazione del senso di solidarietà alla « razza » destinata al dominio. Mentre gli studi relativi al piano di sicurezza sociale calcolavano, con la meticolosità amministrativa propria di quel regime,
le economie ohe si sarebbero realizzate con l’unificazione degli apparati ammi nistrativi esistenti, il nazismo organizzava milioni di « schiavi » ohe provve devano a quell’aumento della produttività di cui il finanziamento del piano di sicurezza sociale si preoccupava.
Una terza osservazione è un richiamo alla politica sociale della Repubblica di Salò: quando il fascismo della Repubblica Sociale, in extremis, « tentò di dare delle speranze sulla possibilità di realizzare quel modo* ideale che il ven tennio precedente non aveva saputo creare », il nazismo oppose il suo veto a quell’ingenuo piano di socializzazione.7 Ma siamo già al novembre del 1943, e forse a questo punto non vale più rilevare le contraddizioni fra le enunciazioni di principio, i programmi e l ’attuazione pratica del « socialismo » di Salò e di quello dei nazisti.
Il falò che dieci anni prima (nella notte del 10 maggio 1933) gli studenti dell’Università di Berlino avevano acceso, sotto gli occhi compiaciuti del Dr. Goebbels, a Unter den Linden per distruggere insieme alle opere di Thomas Mann, di Einstein, di Freud, di Gide, di Proust e di tanti altri, le opere di Hugo Preuss, lo studioso che aveva redatto il testo della Costituzione di Weimar, aveva ormai appiccato fuoco all’Europa intera.
Cenni storici sui servizi di assistenza sociale
Ci siamo soffermati sulla storia delle assicurazioni sociali, poiché queste presen tano in Germania caratteri peculari di anticipazione, rispetto agli altri paesi, e di perfezione amministrativo-attuariale, mai raggiunta da paesi che successiva mente hanno adottato il sistema.
I cenni storici relativi ai servizi di assistenza sociale (Fürsorge, recentemente
Sozialhilfe) saranno più brevi perché si presentano abbastanza simili a quelli
che si riscontrano^ negli altri paesi europei.
Inoltre, c’è un rapporto di complementarietà tra il sistema di assicurazione sociale e quello di assistenza sociale. Avendo spiegato prima come, malgrado le varie vicende storiche, il sistema di assicurazione sociale si sia sviluppato in Germania, risulta chiaro che lo spazio che questa lascia alle istituzioni di assistenza è abbastanza ristretto rispetto a quello di altri paesi.
Le istituzioni di assistenza privata e pubblica in Germania, come altrove del resto, precedono qualsiasi sistema assicurativo e derivano quasi esclusiva- mente dalla iniziativa caritativa promossa dalla Chiesa, e nel caso specifico dalle varie Chiese.
Le lontane origini delle attività caritative cattoliche risalgono alle opere delle singole diocesi, parrocchie, comunità monastiche del Medioevo, le quali ave vano trovato nuove strutture e vitalità di fronte ai crescenti bisogni e problemi sociali legati alla industrializzazione nel XIX secolo. Soprattutto avevano
inten-sificato la loro attività e rafforzato la loro organizzazione come reazione al
Kulturkampf, nei quindici anni successivi alla proclamazione dell’Impero Ger
manico (1871). La lotta contro il dominio delle organizzazioni cattoliche nel campo dell’istruzione e deH’assistenza è compresa infatti fra due date: la espul sione dei Gesuiti nel 1872 e la revoca delle « leggi di maggio» (1887) —• leggi che avevano segnato l’apice della lotta contro i cattolici. Alle origini del
Kulturkampf c’era, come noto, il sorgere del Partito Cattolico di Centro e le
enunciazioni del Concilio Vaticano I. A tale lotta si erano associati i liberali che intendevano liberare il Paese non solo dalla gerarchia cattolica e dalle sue interferenze in campo secolare, ma anche da quella identificazione fra poteri civili e religiosi prevalsa fin dal tempo della Riforma.
Di fronte alle resistenze dell’organizzazione cattolica, Bismarck, a un certo punto, decise di cambiare alleanze e i cattolici decisero di appoggiare la poli tica economica e sociale del nuovo Stato federale, derivandone in cambio un riconoscimento e un aiuto controllato, in teoria pari a quello di cui godeva la comunità protestante. L’azione politica cattolica divenne complementare di una nuova azione sociale, inizialmente a livello della parrocchia, che si estese poi al livello nazionale, grazie soprattutto ad organizzazioni di vasto raggio, quali la Charitas, fondata nel 1897 al fine di coordinare gli enti assistenziali cattolici.
Le opere sociali delle Chiese Evangeliche, lungi dall’avere la tradizione storica di quelle cattoliche, non furono comunque oggetto diretto del Kultur
kampf, anche perché erano marginali rispetto all’imponenza delle organizza
zioni dei cattolici.
Un terzo ente di natura confessionale era quello che si occupava di assi stenza sociale a favore delle comunità ebraiche. Originariamente aveva fun zioni di guida delle comunità ebraiche per ciò che riguardava le loro istituzioni assistenziali; nel 1926 era diventato uno degli enti privati operanti su scala nazionale ufficialmente riconosciuti come quelli qui ricordati. Prima del regime nazionalsocialista, gli istituti residenziali ebraici erano più di 200, con circa 10.000 posti letto; esistevano circa 80 centri assistenziali per tutte le età, e 2.500 sedi in cui si prestava servizio sociale individuale.
Nel campo laico due sono gli enti da ricordare: la Croce Rossa e l’Ente di assistenza dei lavoratori (Arbeiterwohlfahrt).
La Croce Rossa iniziò la sua opera in Germania al tempo delle guerre napoleoniche, cioè circa 50 anni prima della fondazione della Croce Rossa Intemazionale nel 1862. I suoi servizi sociali si svilupparono dall’opera volon taria di organizzazioni femminili, ispirate a sentimenti nazionali, in contrasto con le motivazioni religiose degli enti di cui si è parlato prima, e attivando grappi femminili di classi abbienti.
Più recente 1’Arbeiterwohlfahrt, fondato nel 1919 da un deputato social- democratico: questo ente era originariamente una emanazione del partito
socialdemocratico «tosso. Non aveva quindi come obiettivo l’assistenza ai bisognosi di qualsiasi classe, religione o partito politico, bensì il funziona mento di un organo di azione politica e organizzativa che potesse influire sulla legislazione sociale e i programmi sociali, in linea con le ideologie del partito. Uno dei punti di maggiore interesse da parte dell’organizzazione era quello di ottenere ohe rappresentanti della classe lavoratrice entrassero a far parte dei comitati direttivi — incaricati di stabilire le linee di azione istituzionale — in tutti quegli enti di azione sociale ove l’appartenenza agli organi direzionali era sempre stata monopolio dei ceti alti.
L’opera di questi enti (abbiamo citato ovviamente solo i più importanti) fu bene accetta e incoraggiata negli anni della Repubblica di Weimar, che si trovava anche in questo campo nella impossibilità di realizzare gli enun ciati costituzionali, per mancanza di mezzi e pure di forza politica: l’assun zione di un programma statale di assistenza pubblica senza dubbio sarebbe stato inviso al Partito Cattolico sul cui appoggio si reggeva. La Repubblica tuttavia emanò nel 1924 un primo corpo di leggi sull’assistenza pubblica, che prevedevano « la tutela di quelle persone non protette per mancanza di diritto o inadeguatamente protette dalle assicurazioni sociali, le quali non fossero in grado di sopperire ai loro bisogni primari per insufficienza economica ».8 All’avvento del nazismo, la prima organizzazione tolta di mezzo fu quella di assistenza ai lavoratori (l’Arbeiterwohlfahrt). Quelle confessionali, perfino quella ebraica, resistettero; quanto alla Croce Rossa, ebbe facile modo di inserirsi in un regime di mobilitazione bellica. Mentre da un lato il regime nazionalsocialista era contrario alla assistenza sociale perché « assisteva in particolare i deboli, i malati, le persone tarate, permettendo loro di ripro dursi e di contribuire così a una ripetizione... (di casi simili)... nelle nuove generazioni », dall’altro criticava la mancanza di una sufficiente assistenza finanziaria alle vittime della prima guerra mondiale. Le ragioni di questa insuf ficienza venivano individuate « nelle intenzioni marxiste di trasformare lo Stato in uno stato assistenziale ». Di conseguenza, YArbeiterwohlfahrt fu il primo ente di servizio sociale fatto segno a persecuzione.9
II. Organizzazione attuale del sistema di assicu
razioni sociali e dei servizi di assistenza sociale
Cenni sulle «spese sociali»
Nel bilancio del 1960 della RFT, le «spese sociali» rappresentano il 16,1% del prodotto nazionale lordo. Questa cifra ci dà la misura dell’importanza dei servizi assicurativi e assistenziali nel Paese in generale: è infatti quasi doppia di quella degli Stati Uniti, è più alta della corrispondente percentuale in Inghilterra (11,0%) ed anche più alta che non in Italia (12,7%) (v. Appen dice I). Alcune di queste spese vanno probabilmente diminuendo, in quanto le ultime statistiche disponibili comprendevano anche le spese per aiuto alle vittime della seconda guerra mondiale, che ovviamente diminueranno col pas sare degli anni. D’altra parte, le spese per le assicurazioni sociali (escluse le vittime della guerra) hanno rappresentato all’incirca la stessa percentuale del prodotto nazionale lordo dal 1958 al 1963. Sarebbe difficile prevedere gli sviluppi futuri, perché la composizione delle voci di spesa è gravata in misura crescente dall’incremento del numero di anziani rispetto alla popola zione totale. Nel 1967, il 13% della popolazione della Repubblica Federale era sopra i 65 anni di età, mentre nel 1914 le persone sopra i 65 anni rap presentavano solo il 5%, nel 1939 erano il 7;8% e perfino nel 1965 erano solo il 12,6%.10 E’ evidente che con il variare della composizione per età, le spese per le assicurazioni contro le malattie dovranno necessariamente salire, e non è quindi soltanto l’ammontare più alto della spesa totale per le pensioni di vecchiaia, che porterà ad un aumento nelle spese generali per la sicurezza e l’assistenza sociale.
Nel 1965, dei circa 60 milioni di abitanti della RFT, 8,2 milioni di persone usufruivano di prestazioni garantite dalle assicurazioni sociali. Della spesa totale relativa a queste prestazioni, quasi la metà era assorbita in assistenza agli anziani; un quarto in assistenza sanitaria e di maternità, mentre il risul tante quarto risultava suddiviso fra tutti gli altri tipi di prestazioni. E’ inte ressante notare che la Sozialhilfe, vale a dire l’aiuto dato a casi che restano al di fuori delle prestazioni assicurative, ammontava al 7% del totale delle spese sociali e rappresentava l’I % del prodotto nazionale lordo. Questo è tanto più interessante, qualora si consideri che nel 1927 le prestazioni della
Sozialhilfe assorbivano il 2% del prodotto nazionale lordo e il 20% del
totale delle spese sociali (v. Appendice II).
L’aumento della spesa complessiva e la diminuzione di quella parte di spesa riguardante le situazioni che interessano l’assistenza sociale, hanno presentato un andamento caratteristico costante, malgrado le alterne vicende della vita
politica, per più di una generazione, con la sola eccezione degli anni 1930-33, in cui la crisi finanziaria mondiale produsse una disoccupazione senza precedenti.
Il reddito prò-capite nella RFT è oggi circa cinque volte quello che era nel 1950 e nella stessa misura sono aumentate le spese sociali. In contrasto, il reddito medio delle persone occupate è soltanto triplicato. Risulterà chiaro da queste cifre che ovviamente chi lavora mantiene un numero sempre cre scente di persone troppo giovani o troppo vecchie per essere partecipi del mercato di lavoro, e questo a parte il numero relativamente piccolo di persone inabili a causa di minorazioni fisiche o mentali. Malgrado ciò, nel 1965 circa il 12% del reddito fu reinvestito, cioè risparmiato, il ohe rappresenta quasi il doppio di quanto veniva risparmiato dieci anni prima.
Indubbiamente è proprio in ragione di un inizio precoce dell’assistenza medica prestata in forma assicurativa, che la Repubblica Federale ha oggi una delle più alte percentuali di medici in rapporto alla popolazione: un medico per 692 abitanti. Naturalmente questa cifra non ci dice nulla sulla qualità dell’assistenza medica prestata, in quanto essa è in rapporto con le situazioni dei centri di preparazione medica che, come tutte le istituzioni universitarie, sono stati severamente colpiti dall’isolamento sul piano' dello sviluppo scientifico verificatosi durante gli anni del regime nazionalsocialista, sia come conseguenza diretta di quella ideologia, sia in seguito alla perdita di scienziati emigrati all’estero.
Organizzazione del sistema di assicurazioni sociali
a) Pensioni per lavoratori salariati, stipendiati, in proprio
Queste pensioni, nel 1965, rappresentavano più della metà delle prestazioni della previdenza sociale. Salariati e stipendiati rappresentavano i 4/5 della popolazione attiva totale; per queste categorie le prestazioni spettano agli anziani, ai lavoratori permanentemente privi della capacità lavorativa per infortunio o malattia, come pure alle vedove e agli orfani dei lavoratori. Mentre questo tipo di assistenza esiste da 75 anni, è soltanto dopo la seconda guerra mondiale che le pensioni sono aumentate più rapidamente che non il guadagno medio percepito dalle categorie interessate. Di conseguenza è previsto ohe il sistema assicurativo non potrà essere interamente finanziato dalle quote degli assicurati prima del 1980.
Attualmente i lavoratori in proprio rientrano ancora, in parte, sotto un sistema di assicurazioni volontarie, benché per alcuni gruppi, in rapporto a certi tipi di lavoro, l’assicurazione sia obbligatoria. Gli artigiani, ad esempio, sono già coperti dall’assicurazione obbligatoria, mentre i piccoli commercianti
non lo sono. Tuttavia nel 1961 -più di 1/4 dei lavoratori in proprio usufrui rono volontariamente -del sistema di pensioni. Alcuni di essi ricevono anche pensioni aggiuntive dallo Stato; ma questo tipo di contributo -statale non è previsto per i liberi professionisti.
b) Assicurazione contro le malattie
La parte più antica del sistema di sicurezza sociale tedesco è quella sani taria, che deriva da una legge -prussiana del 1854. Nel 1883 furono statuiti i principi di ba-se della legislazione odierna, e cioè: 1) obbligatorietà della assicurazione; 2) assistenza medica -gratuita; 3) indennità per le giornate di lavoro perdute, all’inizio limitatamente ai lavoratori deU’industria, mentre dal 1903 vennero gradualmente inclusi i lavoratori del commercio e dei trasporti. In quell’epoca i contributi provenivano per 2/3 dai lavoratori e per 1/3 dai datori di lavoro. L’indennità per le giornate lavorative perdute in seguito a malattia variava da 1/4 a 1/2 del salario normale, e veniva versata all’inizio per un massimo di tre mesi, dal principio del secolo fino a 6 mesi. Nel 1911 vennero inclusi nella legislazione i lavoratori agricoli, domestici, e affini, e nel 1927 i marittimi. Durante la prima guerra mondiale le famiglie dei lavoratori coperti da assicurazione cominciarono ad aver diritto a prestazioni di assistenza alla maternità, mentre per gli altri tipi di assistenza sanitaria ai familiari a carico dell’assicurato si dovette attendere fino al 1930 e alla grande crisi. Durante il nazionalsocialismo vi fu una revisione delle varie leggi in materia, per unificare la legislazione dei diversi Stati, e l’assicura zione contro le malattie (per quanto riguardava l’indennità giornaliera) non ebbe più i limiti di durata sopracitati. A partire dal 1957 operai ed impiegati ricevevano lo stesso trattamento, e i contributi dei datori di lavoro vennero per ambedue le categorie notevolmente aumentati.
Nel 1966, 19 milioni di lavoratori e circa 6 milioni di pensionati benefi ciarono di assicurazione obbligatoria contro le malattie, mentre 5 milioni di persone vi si erano volontariamente associate. Se si calcoli anche il numero dei familiari a carico, si può ritenere che l’87,5% della popolazione totale sia coperto da tale assicurazione.
c) Assicurazione contro gli infortuni
L’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro iniziò come assicurazione del datore di lavoro contro i rischi derivantigli dalle responsabilità per infor tuni causati dalle insufficienti misure di prevenzione adottate. Venne istituita nel 1884 e si è sviluppata in seguito — grazie al fatto che i regolamenti per la sicurezza sul lavoro sono generalmente applicati sia nelle fabbriche che negli uffici — principalmente in un programma di riabilitazione fisica,
che si occupa anche della riqualificazione professionale degli infortunati (se un cambiamento di lavoro è necessario dopo l’infortunio) e dell’erogazione delle pensioni alle vittime degli infortuni, o ai loro familiari e discendenti. In effetti l’assicurazione contro gli infortuni copre adesso la più gran parte della popolazione occupata ed anche i datori di lavoro possono aderirvi volontaria mente. In contrasto con gli altri tipi di assicurazioni sociali, questa assicu razione, in ragione delle sue origini storiche, è alimentata esclusivamente dai contributi pagati dai datori di lavoro. In conseguenza, la maggior parte dell’organizzazione amministrativa è nelle mani delle associazioni imprendi toriali, divise per settori industriali.
d) Assicurazione contro la disoccupazione e assistenza ai disoccupati
Nella RFT si fa ima distinzione tra « assicurazione » e « assistenza » ai disoccupati, nel modo seguente: rassicurazione contro la disoccupazione sta in rapporto diretto con la situazione di lavoro di ciascun individuo, secondo un sistema simile a quello' delle assicurazioni contro le malattie che abbiamo prima descritto. L’ammontare del premio di assicurazione contro la disoccu pazione dipende dalla scala salariale del lavoratore al tempo dell’occupa zione, e la durata della prestazione assicurativa dipende dalla durata dell’oc cupazione precedente. Quindi 1’« assistenza » ai disoccupati ha il fine di aiutare coloro che non possono aspettare l ’inizio delle prestazioni assicu rative, o coloro che non hanno lavorato1 per un periodo di tempo sufficiente a dar loro diritto alle prestazioni, come pure coloro che, dopo aver ricevuto l ’assicurazione per il periodo massimo di tempo previsto, non sono ancora riusciti a trovare nuova occupazione. Mentre rassicurazione contro la disoccu pazione, proprio per il suo carattere assicurativo, viene erogata automatica- mente agli aventi diritto senza una valutazione delle loro condizioni di bisogno, l’assistenza ai disoccupati si basa invece su tale valutazione e com porta quindi una serie di indagini. I contributi per l’assicurazione vengono forniti sia da datori di lavoro che da lavoratori, mentre l’assistenza ai disoc cupati è completamente finanziata dal governo federale. Tuttavia, data la situazione di piena occupazione, i fondi a disposizione delle assicurazioni non vengono mai spesi per intero, e ciò già a partire dal 1950. Dobbiamo però aggiungere che nel 1966 e 1967 il tasso di disoccupazione era tempo raneamente cresciuto, sicché a tali fondi si è fatto un maggior ricorso.
e) Assegni familiari
Come in altri paesi europei, anche qui esiste un sistema di assegni familiari, che ha subito varie vicende. Vi è sempre stata una politica demografica in favore delle famiglie numerose: essa, oltre agli alleggerimenti in materia fiscale,
comprende anche ¿’erogazione diretta di assegni a nuclei con più di un figlio aventi un reddito inferiore a una certa cifra stabilita. Originariamente tali assegni venivano erogati direttamente dal datore di lavoro, e partivano dal terzo figlio (non comprendendo quindi la moglie e i primi due figli); essi vengono ora erogati a partire dal secondo figlio direttamente dallo Stato, tramite la Cassa competente.
Organizzazione dei servizi assistenziali
a) Servizi assistenziali di iniziativa pubblica
Nel giugno del 1961 il Bundestag varò la prima legge organica sull’assi stenza pubblica (Bundessozialhilfegesetz, 30 giugno 1961), entrata in vigore il 1° giugno 1962 e integrata dai Länder con norme particolari che ne rego lano l’attuazione. Il termine di « aiuto sociale » (Sozialhilfe) ha sostituito quello di « assistenza pubblica » (Öffentliche Fürsorge). Qualcosa di analogo è avvenuto in Danimarca, dove l’antica parola Forsorg è stata recentemente sostituita con lo stesso termine adottato nella RFT, quello di Social Hjaelp. In ambedue i casi non si tratta soltanto di parole. « Il termine di aiuto sociale... viene inteso in senso molto più ampio come espressione della solida rietà sociale da parte della collettività. L ’aiuto sociale (dice la legge nel par. I) ha lo scopo di dar modo al cittadino di condurre un’esistenza che corri sponda alla dignità umana e di renderlo atto, in quanto possibile, a raggiun gere un’autosufficienza alla quale il cittadino cooperi con le sue forze ».n
L’aiuto, riservato a quelle persone ohe non sono protette, o lo sono insuf ficientemente, dalle assicurazioni sociali, si articola ini una quantità di servizi, che forniscono varie prestazioni: dall’aiuto in danaro ai ricoveri in istituti, all’aiuto dell’aS'Sistente familiare,12 a quello dell’assistente sociale per il trat tamento di casi, a un’attività di consulenza e di informazione.
Esistono anche altri tipi di assistenza finanziaria, quali borse di studio per allievi delle scuole secondarie, sussidi amministrati dai governi dei Länder in favore delle vittime ed invalidi di guerra, contributi alle spese- di affitto a persone bisognose, speciali provvedimenti in favore di coloro che dovet tero abbandonare i territori orientali annessi dalla Germania all’inizio del l’ultima guerra e -che ora ricevono compensi per danni di guerra e /o pensioni di vecchiaia o di disoccupazione, senza contare Tassistenza ai profughi dalla Repubblica Democratica Tedesca.
La legge prescrive che il rispetto delTauto-determinazione dell’utente venga preso in considerazione ove possibile, e che l’utente richieda tale assistenza come un diritto. Teoricamente non è neppure necessario che egli ne faccia richiesta espressamente in quanto tra i compiti del Sozialhilfe, che si articola a livello comunale, sono previste azioni preventive e di reperimento dei casi.
D’altro canto, però, il tipo di assistenza offerto è lasciato al giudizio tecnico e alle decisioni professionali dell’ente che si occupa del caso. L’ente è anche generalmente tenuto a prevenire disfunzioni sociali individuali nella zona sotto la sua giurisdizione e a tutelare la vita familiare, che viene considerata elemento fondamentale del buon funzionamento sociale.
Le norme distinguono, fra i casi individuali di bisogno, quelli che richie dono assistenza finanziaria continuativa e quelli che richiedono assistenza in circostanze speciali; queste ultime si presumono legate a problemi transitori nella vita del cittadino, come, ad esempio, l’assistenza a puerpere, i servizi di riabilitazione fisica, i servizi forniti dalle assistenti familiari, il lavoro sociale con adolescenti per la prevenzione della delinquenza minorile, ed anche casi di anziani con difficoltà specifiche, di tubercolotici, di ciechi, ecc., per i quali non sarebbe sufficiente un’assistenza finanziaria pura e semplice.
L’amministrazione dell'Aiuto Sociale è affidata per la sua realizzazione in linea di principio ai Comuni (Gemeinden), alle associazioni di Comuni, alle Provincie e ai Länder, che possono avvalersi degli enti privati presenti nel territorio. Dipende naturalmente dalla natura del caso o dei casi il ricorso a livelli superiori, ove si realizza il coordinamento dei vari servizi e ove si ha la possibilità, per esempio, di ottenere un aiuto specialistico, che il piccolo Comune, in particolare, non potrebbe fornire.
Probabilmente il Sozialhilfe meriterebbe uno studio particolare, data l’at tualità in Italia del tema « rapporto servizi sociali e territorio », nella prospet tiva sia del decentramento dei grandi comuni metropolitani, sia in quella dell’attuazione delle regioni.
b) Servizi assistenziali di iniziativa privata13
La Repubblica Federale considera gli enti privati che si occupano di assi stenza divisi in sei gruppi:
1) le opere connesse alla Chiesa Evangelica; 2) le opere connesse alla Chiesa Cattolica; 3) le opere ebraiche;
4) la Croce Rossa Tedesca;
5) VArbeiterwohlfahrt (di orientamento socialdemocratico);
6) un’organizzazione generica, il Deutscher Paritätischer V ohi fahrtsver
band, che raccoglie tutti gli istituti ed organismi aconfessionali non compresi
Secondo la Legge Federale, le amministrazioni pubbliche, ad ogni livello, sono tenute a cooperare con questi enti privati, ma senza ingerenze nei loro obiettivi e metodi di lavoro..
b Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland (Opera Diaco nale delle Chiese Evangeliche Tedesche). — E’ un ente nato nel 1957 al fine di raggruppare le principali organizzazioni evangeliche di servizio sociale, e cioè la Innere Mission (Missione interna) e YEvangelische Hilfswerk (Opera assi stenziale evangelica). Il suo campo di attività riguarda soprattutto la gestione di circa 4.500 istituti di sua proprietà, dei quali 1.350 di tipo sanitario (special- mente ospedali generici e specialistici), 1.450 di carattere educativo (da orfanotrofi a collegi per 1 addestramento professionale), e 1.650 sono ricoveri per vecchi e per senza-tetto, pensionati per giovani lavoratori, convalescen ziari, case di riposo per lavoratori.
Complessivamente 1 Opera dispone di circa 250.000 posti-letto e si occupa inoltre di circa 300.000 persone in istituzioni diurne, quali nidi e asili per la infanzia, centri per giovani e adulti. La stessa organizzazione amministra circa 5.000 ambulatori e vari tipi di servizi di consultazione, per alcolisti, rnedico- psico-pedagogiei, per emigranti e di assistenza legale.
L’opera gestisce numerosi centri di addestramento per personale con man sioni assistenziali e sanitarie appartenente a Chiese Evangeliche. Si tratta di laici che, a differenza di altri collaboratori, sono impegnati sui principi religiosi dell’Opera. Essi vengono in generale preparati soprattutto a svolgere compiti di assistenti sanitari, sia a domicilio che nel campo della sanità pubblica, rappre
sentando quindi un importante complemento all’assistenza ospedaliera, in parti colare per i malati cronici.
Attualmente l’interesse è concentrato sui problemi degli anziani, che sono fra i principali utenti dell’assistenza sanitaria a domicilio. Tuttavia anche i pro blemi degli alcolisti e dei minorati fisici sono oggi considerati abbastanza im portanti da essere stati compresi nei corsi di formazione professionale per questo tipo particolare di personale, che opera in pratica in sei principali settori: lavoro in campo sanitario, lavoro di comunità, lavoro con l’infanzia, ammini strazione dei servizi sociali, direzione di istituti, preparazione di insegnanti spe cializzati per laboratori protetti per minorati fisici e psichici.
Il personale dipendente dal Diakonisches W erk raggiunge le 128.000 persone, di cui 1.020 assistenti sociali qualificati.
2. Deutscher Charitas Verband (Opera « Charitas »). — Amministrativamente
dipende dalle varie diocesi dei territori ove opera. Presso la sede centrale, a Fri burgo in Brisgovia, opera un gruppo di emeriti studiosi dei problemi assistenziali, vi è una vasta biblioteca specializzata ed una importante casa editrice. Com plessivamente le 30 organizzazioni associate alla Charitas pubblicano 50
perio-dici. L’Opera ha cinque scuole di servizio sociale, aperte sia a laici che a religiosi, ed ha sedi in grandi centri quali Monaco, Berlino, Bonn.
Con i suoi 5.000 istituti (ospedali generici e specialistici, istituti di ricovero per cronici e anziani) e i suoi 400.000 posti-letto, la Charitas supera di gran lunga la consistenza dell’Opera Evangelica descritta sopra. I centri diurni sono più di 7.700, tra nidi, scuole materne, centri per adolescenti, ambulatori, consultori di servizio sociale individuale; circa 100 di questi consultori sono specializzati nell’assistenza agli alcolisti e tossicomani.
L’importanza della Charitas nel quadro generale dei servizi sociali risulta dalle seguenti cifre: essa possiede e gestisce il 61% degli ospedali privati nella RFT, nonché il 55% di tutti i centri per l’infanzia e il 42% delle istituzioni geriatriche. A questi scopi essa impiega 60.000 religiose, 1.300 religiosi e 90.000 laici a pieno tempo. La Charitas si avvale inoltre dell’opera di circa 70.000 volontari.
Mentre nel periodo immediatamente successivo alla seconda guerra mondiale la Charitas si è occupata specialmente dei profughi, attualmente pone al centro del suo interesse i problemi relativi agli adolescenti e ai senza-tetto. Un settore di lavoro relativamente nuovo è oggi dato dalla presenza di lavoratori stranieri nelle industrie tedesche, provenienti per la maggior parte da paesi cattolici quali l’Italia e la Spagna. La Charitas ha organizzato recentemente anche un servizio di accoglienza agli immigrati greci, malgrado la loro appartenenza ad altra confessione religiosa.
3. Zentral Wohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland (Ufficio Centrale Ebraico
di Assistenza). — Quest’istituzione esiste nella sua forma presente dal 1951, ma deriva storicamente da quella dii cui si è accennato a pag. 11, fondata nel 1917 e chiusa durante la seconda guerra mondiale dopo lo sterminio degli ebrei. Alla fine della guerra gli ebrei, che nel 1933 erano 570.000 (si parla degli iscritti alle comunità israelitiche) erano ridotti — limitatamente alla RFT — a 22.700.
La maggior parte del lavoro si svolge oggi con utenti non ricoverati in isti tuti, sia perché le tecniche di lavoro sociale si sono trasformate, sia perché l’organizzazione ha perduto il patrimonio di istituti che aveva prima della guerra. Vi sono attività di servizio sociale a livello di Länder, e anche al livello di città con grande densità di popolazione come Berlino, Amburgo, Brema, Colonia e Francoforte. Buona parte del lavoro è sostenuto, sia finanziaria mente che dal punto di vista organizzativo, dall’American Joint Distribution
Committee (l’ente intemazionale ebraico che si occupa di assistenza finanziaria
e tecnica ai servizi sociali ed educativi delle comunità israelitiche nel mondo) ed anche da fondi governativi. Nel 1966 (ultimo anno per cui si hanno dati) esistevano 21 istituti, 26 centri assistenziali e 81 uffici di servizio sociale.
Anche corsi di addestramento per assistenti sociali a tutti i livelli sono entrati a far parte delle attività dell’organizzazione.
La maggior parte della popolazione ebraica tedesca consiste oggi di persone anziane che ricevono pensioni o hanno riscosso indennità per danni materiali e morali subiti a causa della persecuzione nazista. Di essi, alcuni sono sempre stati cittadini tedeschi; altri sono arrivati in Germania in ondate migratorie consecutive, da quei paesi dell’Europa Orientale dove sono sorte nuove diffi coltà per la popolazione ebraica.
4. Servizi sociali del Deutsches Rotes Kreuz (Croce Rossa Tedesca). __Oggi la Croce Rossa Tedesca, a parte le attività tradizionali (eventi bellici, pubbliche calamità) si occupa della preparazione, oltre che di infermiere, di assistenti sociali e assistenti familiari (per l’aiuto domestico), e della formazione dei volon tari. Si è assunta in modo specifico tutto il programma di educazione sani taria, e cura infine un programma speciale per minorati fisici, che consiste nel reperimento di fondi, nella diffusione di informazioni relative a terapie e apparecchiature, nella distribuzione di materiale sanitario. Per gli stessi gruppi di minorati fisici o psichici, organizza campi di vacanze, ove sono ospitate anche le madri, per un periodo1 di riposo accompagnato da un tratta mento di sostegno. La Croce Rossa ha pure istituito un programma in favore dei lavoratori stranieri, allo scopo di facilitarne i contatti con le famiglie locali.
5. Arbeiterwohlfahrt (Ente di Assistenza Sociale per i Lavoratori). — Come abbiamo visto, fu sciolto dal regime nazista poco dopo il suo avvento al potere. Nel 1945, l ’organizzazione fu ripristinata, però con piena indipendenza dal Partito Socialdemocratico, pur rimanendo fedele ai princìpi della sua politica sociale. Benché questo Partito, come è nella tradizione socialista, punti sulla gestione diretta dei servizi sociali da parte dello Stato, VArbeiter
wohlfahrt, come molti altri enti privati di servizio sociale, ritiene che la sua
principale caratteristica positiva risieda nell’essere indipendente da restrizioni e complicazioni burocratiche, e quindi nella sua possibilità di sperimentare nuove tecniche di lavoro in nuovi campi, e di reagire prontamente e libera mente a situazioni e bisogni nuovi. Principalmente l’ente si propone di render coscienti i cittadini dei problemi sociali e di sviluppare la responsabilità sociale nel maggior numero possibile di persone. D’altro canto riconosce anche la necessità di una preparazione specializzata, cioè professionale, nel campo dell assistenza, e già da molti anni ricorre ad esperti stranieri per i suoi corsi di addestramento. I programmi gestiti, sia pure con diverso orienta mento ideologico, sono simili a quelli delle altre organizzazioni private prima elencate, ma numericamente più modesti. Gli istituti dell’Arbeiterwohlfahrt
comprendono circa 42.000 posti-letto (cioè circa 1/10 di quelli degli enti religiosi). L’ente si occupa di 13.000 clubs e centri sociali, e inoltre gestisce otto scuole di servizio sociale per la preparazione del proprio personale.
Attualmente gli obiettivi nel campo della formulazione della politica sociale hanno come centro di interesse l’espressione giuridica del riconoscimento dei cambiamenti avvenuti nella funzione della famiglia, cambiamenti che si riten gono non sufficientemente riconosciuti dalla legge. Al livello dell’assistenza individuale, 1’Arbeiterwohlfahrt si interessa particolarmente all’istituzione di centri di vacanza per famiglie appartenenti alla classe lavoratrice. Natural mente anche i lavoratori stranieri vengono presi in considerazione dai pro grammi di attività di questo ente privato, tanto più che il Partito Social- democratico è stato il principale sostenitore dell’ingresso della Repubblica Federale nel Mercato Comune Europeo.
L’Arbeiterwohlfahrt ha circa 240.000 dipendenti e si avvale della colla borazione di circa 60.000 volontari opportunamente addestrati.
6. Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (Federazione Paritetica degli
Enti di Assistenza). — Anche questa organizzazione esisteva prima del nazismo, e fu sciolta nel 1933, col pretesto, in questo caso, che lo Stato avrebbe gestito in proprio le opere che facevano capo a questo gruppo di enti. Risorse nel 1949, e in pratica raccoglie gli enti privati che non appartengono ai gruppi precedenti; vi sono perciò rappresentati tutti i tipi di problemi sociali e di strutture organizzative. Si trattava all’inizio di piccoli enti privati dispersi su tutto il territorio nazionale, i quali dovettero unirsi per poter godere di un certo riconoscimento e poter ricevere assegnazioni di fondi.
Mentre gli enti di cui abbiamo parlato prima si interessano prevalente mente di istituti di ricovero e centri assistenziali, il Paritätische Wohlfahrts
verband si occupa in particolare di alcune istituzioni sociali di tipo nuovo,
quali i Landschulheime (scuole di tipo residenziale in campagna), cioè un tipo di scuole superiori, particolari della Germania, evolutesi secondo lo spirito del movimento giovanile tedesco alla fine del secolo scorso, le quali in sostanza si propongono di reagire al sistema scolastico del paese, piuttosto rigido e autoritario, sia come tipo di contenuti, che come metodi di insegna mento: l ’accento è sulla vita di gruppo e sull’importanza delle attività fisiche e a contatto della natura; o quali lo Studentenwerke (assistenza agli studenti universitari): all’inizio — cioè dopo la prima guerra mondiale — assistenza finanziaria per gli studenti, si è ora sviluppata in un programma che comprende organizzazioni studentesche, assistenza individuale e servizio di orientamento.
La Federazione gestisce Alberghi per la Gioventù e centri sociali, e svolge un programma sperimentale per bambini ritardati mentali o emotivamente disturbati.
