PROCURA REGIONALE
PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L’UMBRIA
PERUGIA, 26 FEBBRAIO 2021
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2021
RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALE
Rosa Francaviglia
PROCURA REGIONALE
PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L’UMBRIA
PERUGIA, 26 FEBBRAIO 2021
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2021
RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALE
Rosa Francaviglia
“Nel bel mezzo dell’inverno ho infine imparato che vi era in me un’invincibile estate”
(Albert Camus)
1
L’anno 2020 è stato l’annus horribilis della pandemia da Covid- 19.
L’emergenza epidemiologica ha avuto un drammatico impatto sanitario, sociale, finanziario, occupazionale e culturale a livello planetario colpendo duramente soprattutto i ceti più deboli, così da accentuare povertà e diseguaglianze sociali. La normalità del quotidiano è stata repentinamente interrotta dal lockdown e dalle misure di contenimento volte a limitare la propagazione del virus.
Analogamente a quanto evidenziato nella precedente relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario, è opportuno ribadire che il nostro Servizio Sanitario Nazionale rappresenta un’eccellenza riconosciuta a livello internazionale. Tuttavia, la pandemia ha reso impellente la risoluzione di criticità preesistenti in ambito nazionale quali quelle che affliggono, in particolare, la medicina territoriale e quella dell’emergenza, nonché gli organici del personale sanitario.
Come noto, successivamente al lockdown nazionale, l’Umbria, grazie ad una bassa diffusione del virus, aveva affidato la sua immagine attraente ad uno spot ufficiale per il rilancio del turismo regionale nell’estate 2020 andato in onda sulle più importanti emittenti televisive (“Umbria, bella e sicura”).
La Regione, dotata di un incommensurabile patrimonio storico- artistico, ha inevitabilmente subito pesanti conseguenze in termini di drastica riduzione dei flussi turistici la cui negativa incidenza sul sistema ricettivo, su quello della ristorazione e su quello artigianale, è stata notevole. A titolo esemplificativo, nel mese di novembre 2020 si sono registrati complessivamente 22.605 arrivi e 74.524 presenze con una variazione percentuale del -85% negli arrivi e -76.1% nelle
2
presenze rispetto a novembre 2019 (fonte: www.regione.umbria.it – Statistiche turismo 2020).
Tuttavia, nonostante sia stata anche ribattezzata una Regione covid-free, si è assistito ad un’evoluzione estremamente preoccupante dei contagi in un arco temporale alquanto ristretto con un incremento esponenziale dei ricoveri ospedalieri, situazione che, da ultimo, si è ulteriormente aggravata anche a causa della diffusione di alcune varianti del virus. L’individuazione delle ragioni di quanto accaduto esula dalla presente relazione.
Peraltro, appare doveroso rilevare il permanere di problematiche non ancora adeguatamente superate e sulle quali la pandemia ha avuto un effetto devastante. Difatti, non si può prescindere da un’attenta analisi dei meccanismi distorti disvelati dall’inchiesta della Procura della Repubblica perugina sulla cd.
“Sanitopoli”.
Orbene, in un contesto in cui la gestione della sanità pubblica regionale è stata lungamente condizionata da un forte e radicato sistema di controllo autoreferenziale, caratterizzato da un coacervo di cointeressenze illecite, si impongono interventi rapidi, risolutivi e radicali, non ulteriormente procrastinabili, anche e soprattutto in termini di incremento dell’assunzione di personale a tempo indeterminato improntata a criteri meritocratici e trasparenti. Al riguardo, non ci si può esimere dall’osservare che il fenomeno dell’esodo dall’Umbria per migrare altrove di medici specialisti e specializzandi, di tecnici e di infermieri, i quali, peraltro, si sono formati in ambito regionale, dovrebbe indurre ad attente riflessioni.
Emblematico, al riguardo, è il progetto milionario per l’implementazione dell’Ospedale da campo, finanziato dalla Banca
3
d’Italia e da risorse finanziarie aggiuntive ottenute mediante l’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto sulle forniture di completamento. La struttura, attualmente collocata in prossimità dell’Ospedale “Santa Maria della Misericordia” di Perugia, è stata attrezzata e collaudata dall’ente regionale. Nonostante la grave emergenza sanitaria in atto, rimane ancora priva di pazienti per mancanza di operatori qualificati.
E’ di tutta evidenza che, nella specie, non si verte in fattispecie di opera incompiuta, bensì totalmente inutilizzata. La realizzazione progettuale e l’installazione nosocomiale non potevano e non possono legittimamente prescindere dall’effettiva e concreta destinazione rispetto allo scopo prefissato a monte, integrandosi, in caso contrario, un pregiudizio patrimoniale.
Le problematiche determinate dalla pandemia si sommano a quelle pregresse come riferite alla gestione del post sisma 2016 e connessi profili erariali.
Nonostante l'emergenza sanitaria abbia imposto un blocco temporaneo dei cantieri, nel 2020 la ricostruzione privata nel Centro Italia ha avuto una forte accelerazione grazie al notevole impegno profuso dal Commissario Straordinario per la ricostruzione sisma 2016 e dalla relativa struttura presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Altrettanto non può affermarsi per la ricostruzione pubblica anche con riferimento alle strutture ospedaliere, fra cui quella di Norcia, attualmente in fase di progettazione, rimane prioritaria. La popolazione nursina, per la gran parte di età avanzata, è, difatti, ancora priva di presidi sanitari adeguati con gli inevitabili gravi disagi e disservizi che ciò comporta. Analoghe criticità sono riscontrabili con riferimento al patrimonio storico-artistico.
4
*****
In conformità alle disposizioni impartite dalla sede centrale, diramate a tutti gli uffici della Corte mediante apposita circolare, redatta a seguito dell’emanazione del D.P.C.M. del 1° marzo 2020, il successivo 11 marzo è stato redatto il documento unico della sede di Perugia per lo svolgimento del lavoro agile. Con ulteriori circolari si è data applicazione, presso gli uffici centrali e territoriali dell’Istituto, alle misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 previste dai provvedimenti governativi.
In particolare, è stato ribadito che lo smart working, ad eccezione dei soli servizi indifferibili che richiedevano la necessaria presenza di personale nei luoghi di lavoro, era da intendersi, nel corso della fase emergenziale, come forma ordinaria di esecuzione della prestazione lavorativa in quanto modalità utile a favorire la prosecuzione delle attività e, nel contempo, a ridurre il numero di dipendenti presenti in ogni ufficio, al fine di limitare i rischi di diffusione del contagio.
Nel contesto appena delineato, il personale amministrativo della Procura regionale, sin dalla seconda decade di marzo 2020, veniva collocato in smart working, con fasce di reperibilità giornaliere.
Con atto del 9 giugno 2020, si è disposto il progressivo rientro in sede del personale amministrativo a decorrere dal successivo 15 giugno e sino al 31 luglio in conformità delle turnazioni ivi indicate, di poi reiterate a cadenza periodica e debitamente adeguate agli sviluppi pandemici.
Ciò posto, la pandemia non ha inciso sulla produttività dell’Ufficio di Procura sia come riferita al personale magistratuale che a quello amministrativo, né sotto il profilo qualitativo, né sotto quello quantitativo. L’ufficio, nel corso dell’intero periodo dell’emergenza,
5
ha continuato a svolgere al massimo dell’operatività tutte le attività di competenza di ciascun settore rientrante nella propria struttura organizzativa, con l’ausilio dei sistemi informativi disponibili ed applicando le disposizioni via via emanate dai vertici dell’Istituto, ivi comprese quelle dirette a favorire il regolare espletamento degli incombenti istituzionali.
*****
Nel corso dell’anno 2020, l’attenzione della Procura regionale si è polarizzata su molteplici profili di interesse erariale con particolare riguardo ai beni pubblici non utilizzati, agli appalti, agli affidamenti in concessione ed alla gestione del patrimonio nella titolarità delle amministrazioni locali.
Le vicende sinora attenzionate e per le quali sono stati già emessi plurimi atti di citazione in giudizio sono ampiamente dimostrative di una gestione scellerata della cosa pubblica.
Altamente insidiosa appare anche la riscontrata vischiosità nei rapporti fra organi politici e/o gestionali e terzi privati.
*****
Venendo alla disamina dei singoli casi per i quali è stata esercitata l’azione di responsabilità amministrativo-contabile riveste particolare rilievo quello relativo all’omessa utilizzazione, da parte dell’Agenzia regionale di protezione ambientale (A.R.P.A. Umbria), del drone acquatico di superficie denominato “Galileo” per il campionamento automatico delle acque del Lago Trasimeno e/o di Piediluco – con esborso a carico del pubblico erario dell’importo di €.
201.550,39 e di €. 19.385,36 per servizi di progettazione – acquisto – custodia ed ammodernamento.
6
L’Agenzia ha sostenuto una spesa non correlata ad alcuna utilità. Infatti, il drone acquatico è stato utilizzato per solo 19 uscite.
L’obiettivo del progetto è stato del tutto omesso: l’esborso finanziario subito dal pubblico erario avrebbe dovuto consentire
“missioni periodiche e programmate, raccogliere informazioni ambientali sempre aggiornate permettendo il monitoraggio dei parametri ambientali del lago a fini istituzionali”.
Niente di tutto ciò è stato effettuato: il drone ha svolto solamente alcune uscite, sostanzialmente di prova, senza fornire alcun apporto conoscitivo, tanto meno aggiornato, sui dati delle acque.
A fronte di un mancato utilizzo dello strumento, nonché di un conclamato fallimento del progetto, l’Agenzia ha, negli anni, continuato ad aggiungere finanziamenti al progetto senza neanche interrogarsi sulla utilità della spesa.
Soltanto nel 2019, l’ente ha preso atto che gli importi corrisposti erano privi di giustificazione (proponendo di trasformare il drone in una semplice imbarcazione per due persone, deprivandola di tutta la strumentazione inutilmente acquistata).
Risulta, parimenti, singolare anche la macroscopica superficialità in sede di programmazione degli stanziamenti necessari al progetto: a fronte di un esborso iniziale stimato in circa €. 67.000,00 (il “quadro economico-finanziario del progetto” è stato rivisitato nel 2013 in €. 67.421,20), le spese effettivamente sostenute assommano ad oltre €. 200.000,00, così pervenendo a triplicare i costi.
E’, inoltre, incomprensibile come il fallimentare progetto sia stato persino oggetto di finanziamento pubblicitario: quasi €. 7.500,00 spesi nel 2014 per divulgare un’iniziativa destinata a non decollare.
7
Da ultimo, tutte le spese sono state sostenute con affidamento diretto a privati, sul presupposto del “sottosoglia” comunitaria.
Si è trattato di un artificioso frazionamento della spesa, in quanto i costi complessivamente sostenuti dal progetto ben integrano la soglia comunitaria minima che avrebbe imposto il ricorso a procedure comparative.
Ne discende anche l’esistenza di danno da lesione alla concorrenza, atteso che una corretta programmazione della spesa e l’affidamento dei lavori mediante procedure comparative avrebbe consentito indubbiamente un risparmio di pubblico denaro.
Sono stati:
o Sottostimati platealmente i costi del progetto;
o Non è stata correttamente valutata l’utilità del drone;
o Non è stata utilizzata l’apparecchiatura utilizzata;
o Si è continuato a disporre spese sul progetto, ancorché obiettivamente privo di utilità.
Molteplici le ipotesi di illeciti erariali riferite a rapporti concessori e/o convenzionali intercorsi fra enti locali ed associazioni e/o società sportive.
In particolare, si segnalano le seguenti:
I) L’affidamento in concessione della gestione degli impianti sportivi di proprietà di un ente locale (Palazzetto dello Sport ed impianto natatorio), il quale avrebbe dovuto consentire la valorizzazione del compendio immobiliare e l’ottimizzazione dei costi, si è tradotto a vantaggio esclusivo della sola associazione sportiva dilettantistica il cui legale Rappresentante era espressione della
8
maggioranza politica comunale. A fronte del suddetto affidamento, già ab origine fortemente diseconomico per l’ente, il R.U.P. e il Segretario Generale non soltanto hanno gestito il rapporto con modalità alquanto censurabili a danno del Comune, ma hanno sinanche riconosciuto al privato – in palese violazione delle più elementari regole interpretative e delle pattuizioni convenute – indebiti vantaggi e immotivate rinunce. Ambedue hanno tenuto un comportamento inferiore allo standard minimo professionale esigibile per diligenza, perizia, prudenza, correttezza e razionalità dell’azione amministrativa, tale da rendere inevitabile la verificazione del nocumento patrimoniale che è conseguito direttamente dalle proprie determinazioni. I medesimi sono stati convenuti in giudizio per un importo a danno pubblico complessivo pari a €. 125.779,05.
II) Corrispettivi illegittimamente corrisposti da un Comune in favore di società sportiva per la gestione degli impianti sportivi dell’ente: nonostante l’accertata, quanto conclamata, illegittimità dell’affidamento, l’amministrazione comunale persevera - ancor oggi - a corrispondere iniure cospicui finanziamenti annui in favore del privato. Difatti, lo stadio è da tempo affidato alla gestione di una società sportiva con un rapporto instaurato nel 2001, rinnovato nel 2007 ed, infine, ricostituito nel 2011. Con deliberazione del 2011, il Consiglio Comunale disponeva l’affidamento deliberando sia di esternalizzare a privati la gestione del solo stadio per un periodo ultradecennale, sia di demandare agli uffici la predisposizione dei documenti per la procedura comparativa per la scelta del contraente.
L’esternalizzazione, nelle intenzioni del Consiglio, avrebbe consentito una sensibile riduzione dei costi del servizio, in quanto la gestione ordinaria dell’impianto non sarebbe più ricaduta, come prima,
9
sull’erario locale. Nessuna indicazione, dalla lettura della delibera consiliare, è desumibile in ordine ad eventuali contribuzioni o sovvenzioni dell’ente in favore del privato gestore. Sennonché le indicazioni consiliari non sono state recepite dai Responsabili dell’Area tecnica e dei lavori pubblici all’epoca in carica, i quali hanno approvato un bando di gara e un capitolato del tutto difformi dalle indicazioni del Consiglio ed in grave carenza di potere, giacché:
a. è stato esternalizzato per vent’anni non solo l’impianto come indicato dal Consiglio, ma anche un ulteriore impianto comunale;
b. soprattutto, è stata sostanzialmente mutata la configurazione del rapporto, che il Consiglio aveva previsto in termini di concessione, in appalto, senza l’assunzione di alcun rischio economico da parte del privato;
c. difatti, secondo il bando ed il capitolato allegati alla relativa determina del 2011, l’aggiudicatario ha diritto non solo di trattenere tutti i proventi derivanti dalle tariffe del servizio e dalle connesse strutture ricettive, ma beneficia altresì di un contributo annuo da parte del Comune pari a €. 36.000,00 (per complessivi €.
720.000,00, pari all’importo della sovvenzione ventennale) al fine di
“assicurare il regolare funzionamento di tutte le strutture;
d. d’altro canto, nel capitolato, si richiama apertis verbis il divieto di subappalto, che non può che accedere ad un appalto principale.
Così operando, non soltanto non sono state osservate le indicazioni fornite dal Consiglio con la deliberazione del 2011, disponendo un appalto in luogo di concessione, ma anche le funzioni
10
fondamentali che l’art. 42 del d. lgs. n. 267/2000 riserva all’organo assembleare (l’organizzazione dei servizi e il riconoscimento di contributi economici in favore di privati). Difatti, senza alcuna previa approvazione da parte del Consiglio comunale - né invero della Giunta - l’ufficio ha impegnato l’ente per un appalto ventennale per €.
720.000,00 di spesa.
I responsabili hanno altresì violato il regolamento all’epoca vigente per la concessione in uso delle strutture comunali che riserva al Consiglio, in sede di predisposizione del bilancio, l’individuazione di eventuali contributi, gestiti in fase attuativa dall’Ufficio della Segreteria Generale: contrariamente, nel caso di specie, i due funzionari hanno impegnato direttamente l’ente, senza alcuna previsione consiliare a sostegno, a corrispondere contributi in favore del privato per l’ingente somma di €. 720.000,00. Ma v’è di più:
neppure lo schema di contratto con il privato è stato sottoposto alla previa approvazione consiliare, sicché il Comune si è trovato impegnato in un rapporto ventennale di simile rilevanza economica per unilaterale (quanto irrituale) decisione dell’ufficio. Peraltro, l’ente è incorso in una ulteriore e grave illegittimità: il bando non è stato neppure pubblicato all’Albo pretorio, in dispregio dei più elementari canoni di trasparenza e di par condicio nell’espletamento delle procedure comparative. Gli atti a fondamento dell’affidamento erano, pertanto, macroscopicamente viziati. Alla gara (se tale può definirsi una procedura non pubblicizzata) ha partecipato un solo offerente che si è aggiudicato l’affidamento con un esiguo ribasso (del 10%) sull’offerta. Con determinazione del 2011, il Responsabile dell’Area tecnica ha aggiudicato al predetto offerente la concessione del servizio di gestione ventennale degli impianti sportivi comunali. Il danno
11
pubblico complessivo addebitato a cinque convenuti a titolo doloso, in via solidale e per l’intero, ammonta a €. 197.640,00.
III) Mala gestio di impianti natatori comunali in base a rapporto convenzionale con una cooperativa connotato da un oggettivo, quanto ingiustificato, squilibrio economico in favore del privato. La cooperativa, oltre all’assegnazione degli impianti, così beneficiando dei proventi dei biglietti di ingresso e dell’esercizio commerciale ricompreso nel sito, ha goduto del singolare, quanto ingente, contributo comunale “a fondo perduto”. Il Comune è incomprensibilmente subentrato nel mutuo contratto dalla cooperativa, sostenendo al posto di questa gli oneri che la società gestrice si era impegnata a realizzare, nonché ha rimborsato alla medesima cooperativa interventi manutentivi non previamente concordati, né che mai erano stati richiesti da parte dell’ente, solo sommariamente descritti dal privato ad ultimata esecuzione delle opere. L’indebita assunzione degli oneri, in favore di soggetto privato legato agli amministratori in carica da rapporti di vicinanza politica, è stata perpetrata scientemente, con una serie di atti e comportamenti che, di fatto, hanno traslato sull’ente i costi delle opere che il Consiglio Comunale aveva deliberato di accollare alla cooperativa. Sono stati convenuti in giudizio, a titolo doloso, in via solidale e per l’intero, tre persone, le quali, all’epoca dei fatti, rivestivano rispettivamente la carica di Presidente della Giunta Comunale, di Segretario Generale e di dirigente. Il pubblico nocumento è stato quantificato in €.
80.564,27.
IV) Concessione comunale di campi sportivi a terzi connotata dalla omissione, reiterata e costante di ogni controllo
12
sull’adempimento degli obblighi contrattuali assunti, con addebito erariale a cinque convenuti pari ad €. 435.504,30.
L’ente non ha giammai azionato la pretesa creditoria scaturente dall’omesso riversamento somme in proprio favore, né svolto alcun approfondimento sul punto.
L’assoluta macroscopica inerzia dei pubblici intranei nell’omettere la ripetizione di quanto dovuto dalla associazione e, in generale, nell’esercizio del controllo in ordine alla gestione delle strutture, si è procrastinata negli anni. Di converso, il Comune ha sempre corrisposto il contributo annuo convenzionalmente previsto in favore della predetta associazione senza neanche valutare l’opportunità di una compensazione, sinanche parziale, con le poste contabili debitorie addebitabili al gestore.
*****
In ambito sanitario è stato emesso invito a dedurre per fattispecie di danno conseguente a forniture di beni e servizi riferita ad un appalto per apparecchiature specialistiche nosocomiali (acceleratore lineare). Come risultato da una parallela indagine penale condotta dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano, i dirigenti dell’Azienda Ospedaliera erano del tutto consapevoli che alla gara avrebbe partecipato un solo operatore, al quale richiedevano costantemente favori. Sono emerse gravissime irregolarità nel modus operandi dei pubblici intranei, tali da azzerare il concorso concorrenziale tra i diversi operatori di mercato (con la diretta conseguenza per la P.A. di ottenere un ribasso nella fornitura pressoché nullo).
13
Una grave vicenda ha riguardato l’illegittima, quanto generalizzata, sanatoria in via amministrativa coltivata nel 2015 da una U.S.L.: l’Azienda, destinataria dei proventi di n. 336 verbali di contestazione per violazioni delle prescrizioni di tutela sanitaria, dopo aver invano richiesto una sanatoria al Ministero della Salute, ha annullato tutti i verbali e le ordinanze ingiunzioni già assunte.
Clamorosa è da ritenersi la rinuncia da parte dell’Azienda sanitaria all’incameramento dei proventi di sanzioni già da tempo elevate, per la maggior parte inoppugnabili. Difatti, nel 2009 il Corpo Forestale aveva elevato una serie di sanzioni ai medici del Servizio Veterinario della U.S.L. per le omissioni riscontrate nell’esercizio dei doverosi controlli sui focolai di anemia infettiva equina prescritti da apposita ordinanza ministeriale. Il Direttore Generale, con una delibera del 2015, ha annullato, indiscriminatamente, situazioni “in sospeso” e situazioni definitive (costituenti la maggior parte della casistica), ancora senza distinguere tra le diverse fattispecie.
L’autoannullamento di ordinanze ingiunzioni già emanate e non impugnate concretizza grave illecito, in quanto non sussisteva alcuna ragione di interesse pubblico per ritirare atti ormai definitivi (anche a fronte dei soggetti che, nel frattempo, avevano optato per l’oblazione).
Il contenzioso è stato promosso da soli 18 privati: sono giunti a sentenza n. 7 ricorsi, dei quali n. 6 sono stati accolti sulla base dell’asserita “incertezza normativa”, mentre uno è stato rigettato. In tutti i casi, tranne in uno, sono state compensate le spese.
L’orientamento del giudice di pace avrebbe, al più, consentito di
14
rivisitare il comportamento per le situazioni “in sospeso”, non certo per le ordinanze-ingiunzioni ormai inoppugnabili.
Il danno pubblico da mancata acquisizione entrate ammonta ad un importo considerevole pari ad €. 1.787.568,05 addebitato ad un ex Direttore Generale, ad un ex Direttore Amministrativo e ad un ex Direttore del Dipartimento di Prevenzione della U.S.L.
*****
In tema di vicende ablatorie, è stata azionata la pretesa erariale per danno indiretto da somme corrisposte dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in favore di privati a titolo di risarcimento del nocumento (patrimoniale e non), interessi e rivalutazione, in conseguenza di una espropriazione caratterizzata da plurime, macroscopiche illegittimità e ingiustificabili ritardi nell’azione amministrativa.
Nell’ambito di un programma quinquennale di costruzione di nuove sedi di servizio per l’Arma dei Carabinieri, è stata prevista la realizzazione, tra le altre, della nuova sede del Comando Provinciale di Terni. Il dicastero, nel disporre per ben tre volte la proroga di efficacia dei termini per il compimento delle operazioni ablatorie, ha sempre omesso qualsivoglia contraddittorio con i privati espropriati.
Conseguentemente, il TAR per l’Umbria prima e il Consiglio di Stato poi hanno annullato, per violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, sia i decreti ministeriali di proroga, sia - in via conseguenziale - il decreto prefettizio di esproprio. Dal 2001, pertanto, la procedura espropriativa è degenerata in ipotesi di occupazione appropriativa, suscettibile di pieno ristoro (per danni patrimoniali e non patrimoniali), anziché di indennizzo. Non solo: nel tentativo di
15
“sanare” frettolosamente la situazione creatasi a seguito dell’annullamento giurisdizionale dei provvedimenti amministrativi, con atto del 2004 l’Amministrazione ha d’amblée decretato l’acquisizione al patrimonio statale delle particelle occupate dalla Caserma medio tempore ultimata. Anche tale provvedimento è stato ritenuto (non annullabile, bensì) radicalmente nullo dal G.A. per assoluta divergenza dal paradigma normativo. Successivamente, il Consiglio di Stato ha ordinato alla P.A., alternativamente, di disporre la restituzione dei terreni ai proprietari iniure spogliati ovvero di procedere con l’acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.p.r. n.
327/2001. Traspare, a questo punto, il secondo profilo di antigiuridicità della condotta: dal luglio 2011 (data della pronuncia del Consiglio di Stato) l’ottemperanza è intervenuta ad agosto 2015, con quattro anni di ingiustificabile ritardo, foriero di ulteriore danno pubblico. Solamente nel 2015 (dopo aver costretto i privati alla notifica di ben due ricorsi in ottemperanza), il Provveditorato alle OO.PP. di Firenze ha finalmente pronunciato l’acquisizione delle aree stesse in favore del demanio dello Stato, versando, il saldo delle spettanze così dovute alle ditte espropriate.
*****
In materia di frodi di pubblici contributi sono stati emessi atti di citazione per:
- indebito ottenimento di somme liquidate ed erogate dalla Regione Umbria per un importo integrante danno pubblico pari ad €.
232.798,77. Il meccanismo di frode contestato è stato il seguente: un imprenditore presentava agli uffici dell’ente regionale documenti fiscali e bancari alterati negli importi riguardanti presunti lavori edili,
16
che sarebbero stati eseguiti sulla struttura alberghiera utilizzata dalla società al medesimo riconducibile per l’esercizio della propria attività economica. Tutte le fatture emesse sono afferenti ad operazioni inesistenti;
- cospicui contributi all’agricoltura illecitamente percepiti da azienda agricola per un ammontare pari ad €. 762.626,42. La frode non si è limitata alla presentazione di fatturazioni relative ad operazioni soggettivamente ed oggettivamente inesistenti: l’azienda agricola ha anche fittiziamente organizzato l’acquisto del mulino e di altri macchinari da parte di una società di diritto rumeno creata ad hoc;
- illecita percezione di contributi comunitari F.S.E. – Fondo Sociale Europeo e nazionali pari alla somma complessiva di €.
32.780,00 erogati per un corso di formazione professionale connotato da attestazioni non veritiere relative alla frequenza degli studenti al corso e al regolare svolgimento di lezioni nei registri didattici.
*****
Per quanto concerne gli illeciti perpetrati nell’ambito dell’Amministrazione finanziaria è stato contestato danno da disservizio da ripetuti innumerevoli accessi ed interrogazioni all’Anagrafe tributaria da parte di dipendente dell’Agenzia delle Entrate per fini estranei a quelli istituzionali o, comunque, a quelli per i quali era abilitato all’accesso così da utilizzare impropriamente la banca dati dell’Ufficio Finanziario. Analoga vicenda ha riguardato altro dipendente convenuto per danno patrimoniale emergente, nonché da disservizio.
17
Una dipendente regionale è stata convenuta per danno da mancata acquisizione entrate tributarie e da disservizio per avere ottenuto il pagamento del bollo auto su un conto personale facendo poi falsamente risultare lo stesso come pagato. Ciò anche in ragione della possibilità di avere legittimo accesso al portale del Concessionario per la riscossione, nonché quella di avvalersi delle credenziali di una collega per introdursi nel portale relativo alle tasse automobilistiche.
Una vicenda che ha avuto ampia eco e clamor fori ha riguardato un ex luogotenente della Guardia di Finanza in servizio a Perugia, citato in giudizio per danno da tangente e da disservizio.
I plurimi illeciti concussivi ascritti al medesimo sono stati posti in essere nel pieno esercizio delle funzioni di ufficiale di polizia giudiziaria e tributaria.
La particolare rilevanza delle condotte criminose deriva dallo stretto illecito connubio tra soggetti che risultano direttamente coinvolti a vario titolo nella gestione di problematiche tributarie e che avrebbero dovuto assumere ruoli differenziati perché rappresentativi di interessi astrattamente contrapposti ovvero, da un lato, imprenditori, commercianti, artigiani e consulenti tributari e, dall’altro, militari della Guardia di finanza preposti ai controlli pubblici in materia. Le risultanze investigative sulla vicenda si sono dipanate attraverso attività tecniche di intercettazione telefonica e ambientale, di assunzione di s.i.t., di pedinamento, di appostamento e di acquisizione di documenti che hanno disvelato un inquietante quadro di relazioni nel quale il luogotenente e altri appartenenti al Corpo si muovevano alla costante ricerca di denaro e di favori nei
18
confronti dei soggetti passivi della propria attività istituzionale. Sono già intervenute sentenze di condanna in sede erariale definitive per danno all’immagine emesse nei confronti dei due correi.
*****
Sono stati ravvisati danno da tangente e da disservizio per una vicenda di illecita attribuzione di residenza anagrafica presso un Comune a cittadini brasiliani propedeutica al riconoscimento della cittadinanza italiana iure sanguinis con asservimento sistematico delle pubbliche funzioni di messo comunale e di Ufficiale d’anagrafe ad intermediario privato.
Atteso che ciascun brasiliano che ha indebitamente ottenuto la fittizia residenza anagrafica versava all’Agenzia di intermediazione cospicue somme di denaro, presumibilmente di ammontare pari ad €.
7.000,00 pro capite, la remunerazione illecita percepita è stata quantificata in sede erariale mediante valutazione equitativa ex art.
1226 c.c. in misura pari al 10% di tale importo.
E’ stato addebitato danno patrimoniale emergente ad un istruttore direttivo e ad un dipendente comunale a titolo doloso in via principale per illegittimo conferimento a quest’ultimo, ausiliario del traffico, della qualifica di ausiliario del traffico per l’espletamento di servizi di polizia stradale ai sensi del d. lgs. n. 285/1992, con autorizzazione a condurre i mezzi in dotazione all’ufficio di polizia municipale dotati di insegne e dispositivi di segnalazione di emergenza, assegnandolo al predetto ufficio per l’espletamento dei citati servizi, senza il rispetto degli adempimenti di natura concorsuale, amministrativa ed organizzativa. L’illecito è stato ascritto anche ad un ex Sindaco a titolo gravemente colposo in via
19
sussidiaria. Altresì, è stato convenuto in giudizio un ex Consigliere comunale per indebito rimborso di spese di viaggio per espletare il mandato elettivo avendo il medesimo fittiziamente dichiarato un domicilio differente da quello effettivo.
*****
Le ipotesi di assenteismo fraudolento hanno riguardato:
- un assistente capo della polizia penitenziaria in servizio presso una casa circondariale, il quale, al fine di giustificare numerose assenze dal servizio, ha ripetutamente fornito all’amministrazione di appartenenza delle copie fotostatiche di certificati medici risultati contraffatti e riprodotti sulla scorta di alcuni precedenti originali rilasciati dal proprio medico curante, a fronte di reali patologie riscontrate a suo tempo (danno patrimoniale emergente da retribuzioni indebitamente percette);
- sei dipendenti comunali che si allontanavano dal luogo di lavoro per scopi ed interessi privati senza giustificazione, omettendo di timbrare in uscita, procedevano ad effettuare timbrature per conto degli altri colleghi, nonché fruivano di quelle fatte dai colleghi, oltre a frequentare quotidianamente un bar in orario di servizio (danno patrimoniale emergente da retribuzioni indebitamente percette, nonché danno all’immagine).
- una dipendente comunale che, con artifizi e raggiri, consistiti nel formulare al datore di lavoro richiesta di congedo per motivi familiari ex d. lgs. n. 151/2001 e s.m.i., recante la falsa indicazione di essere convivente nella residenza con la suocera, induceva in errore l’ente di appartenenza che, a seguito della relativa istruttoria, le concedeva 79 giorni di congedo in modalità frazionata, giorni che la
20
stessa non impiegava per l'assistenza alla suocera disabile, procurando a sé l'ingiusto profitto rappresentato dall'assenza dal servizio, dalla percezione delle relative indennità economiche corrispondenti all'ultima retribuzione, nonché della copertura della contribuzione figurativa valutabile ai fini dell'anzianità di servizio per i periodi autorizzati, con conseguente danno arrecato al Comune.
*****
Una fattispecie peculiare attiene all’indiscriminato, quanto illegittimo, taglio di essenze arboree protette in parco pubblico e successiva vendita a terzi, da parte dell’affidatario, del legname ricavato. Il taglio iniure eseguito è stato talmente pervasivo da indurre l’ente poco tempo dopo a disporre un vasto intervento di rimboschimento del parco. Vicenda analoga riguarda un asserito taglio di manutenzione di bosco pubblico (in realtà, sostanziatosi nella cessione di legname a privati a prezzo irrisorio), realizzato in assenza dei presupposti e foriero di danno erariale.
*****
Per fattispecie di danno per incompatibilità/attività extramoenia, sono stati convenuti tre medici in servizio, all’epoca dei fatti, presso un’Azienda Ospedaliera, coinvolti nella cosiddetta
“Operazione Panacea” della Guardia di Finanza di Civita Castellana per un danno pubblico pari a complessivi €. 199.358,33 per indebita percezione dell’indennità di esclusività non dovuta attesa l’attività professionale illecitamente prestata dai medesimi presso uno Studio medico del viterbese.
Le condotte dolose dei sanitari si sono concretizzate nell’attuazione di un sistema fraudolento imperniato su di una falsa
21
rappresentazione della realtà dei fatti all’Azienda di appartenenza.
Difatti, ai medici dipendenti in rapporto di lavoro esclusivo con la A.S.L. è consentito l’esercizio della libera professione solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata della propria Amministrazione. Le prestazioni erogabili al di fuori del normale orario di lavoro sono generalmente le medesime che il medico effettua attraverso l’ordinaria attività ospedaliera. La spesa sostenuta dal paziente deve essere fiscalmente documentata. Solo in assenza di strutture ambulatoriali e diagnostiche del nosocomio, l’A.S.L. può autorizzare, in via straordinaria, il medico ad operare presso strutture esterne, mantenendo l’obbligo di rendicontazione e di comunicazione delle prestazioni erogate, nonché quello di versamento delle somme dovute alla propria azienda sanitaria. Di converso, nella libera professione extramuraria o extramoenia, il medico, in rapporto di lavoro non esclusivo, utilizza liberamente strutture o studi privati, essendo l’attività professionale ivi svolta qualificabile in termini di lavoro autonomo così rinunciando al beneficio della c.d. indennità di esclusività ossia un emolumento ulteriore corrisposto ai medici in rapporto di lavoro esclusivo con l’Amministrazione di appartenenza, erogato su n. 13 mensilità variabili in base agli anni di servizio prestati.
*****
Le ipotesi di illecito erariale per malpractice medica per le quali è stata esercitata l’azione di responsabilità attengono a casi eclatanti di malasanità:
I)Paziente, di poi deceduto, al quale sono stati somministrati da medici specializzandi, senza alcun controllo dei sanitari strutturati,
22
sovradosaggi di un farmaco (idarobucina) rivelatisi letale. Il medesimo era stato affidato alle cure del medico di ruolo a cui, in qualità di tutor, era affidata anche la formazione di due medici specializzandi. I sanitari avevano impostato il piano terapeutico secondo il relativo protocollo e nelle quantità ivi indicate.
Nei quattro giorni successivi all’inizio del trattamento era somministrato per endovena il farmaco secondo la cadenza del protocollo. Il paziente ha iniziato a manifestare problematiche cardiache e le sue condizioni si sono progressivamente deteriorate, sino allo shock fatale.
Una specializzanda, nel riordinare la documentazione della cartella clinica del paziente, ha preso consapevolezza di un errore occorso in pregresso al momento iniziale del ricovero: all’atto di redigere la c.d. “stecca terapeutica” (cioè le indicazioni cartacee e informatiche per la preparazione dei farmaci alla farmacia ospedaliera), l’indicazione della dose di idarobucina era stata macroscopicamente errata.
A cagione di ciò, al paziente, senza che nessuno dei medici di ruolo rilevasse l’anomalia neppure nei giorni successivi, sono stati somministrati sovradosaggi tali da condurlo a morte.
La cd. “stecca terapeutica” (cartacea ed informatica) redatta dalla specializzanda, contenente l’abnorme dosaggio, era ben visibile a tutti, medici ed infermieri del reparto: sarebbe stato sufficiente consultare i documenti del paziente per rilevare l’errore. Non solo:
svelato finalmente l’errore posologico, è emerso anche un secondo gravissimo errore nel quale è incorsa la struttura.
Difatti, a seguito dell’errata prescrizione, la farmacia ospedaliera - al momento della preparazione del farmaco - aveva pur
23
richiesto conferma dell’abnorme dosaggio, chiedendo chiarimenti al reparto di ematologia: sorte ha voluto che al telefono rispondesse l’altro medico specializzando, la quale - nuovamente - ha perseverato nell’errore, confermando il dosaggio già indicato dalla sua collega.
Il procedimento penale per omicidio colposo è stato definito con il patteggiamento della specializzanda.
La medesima ha errato, per mera distrazione, senza alcuna possibile giustificazione, nella prescrizione impartita alla farmacia, per ben due volte, nella predisposizione (prima cartacea, poi informatica) della c.d. stecca terapeutica.
E’ pacifico, in giurisprudenza, che anche il medico specializzando - pur agendo con autonomia limitata e sempre sotto supervisione dei sanitari di ruolo - è titolare comunque di una posizione di garanzia nei confronti del paziente.
Le conseguenze dell’errore sanitario, tuttavia, non possono ricadere solamente sulle due specializzande che hanno materialmente violato le più elementari regole di prudenza nella gestione della terapia chemioterapica.
Non si tratta, certo, di imputare ai medici strutturati ipotesi di responsabilità oggettiva, bensì di ricercare le cause concorrenti, di ordine organizzativo, che non hanno consentito al reparto di porre rimedio ai banali errori delle tirocinanti.
D’altro canto, l’art. 38 del d. lgs. n. 368/1999 dispone che “ogni attività formativa e assistenziale dei medici in formazione specialistica si svolge sotto la guida di tutori […]”; il comma 3 del medesimo art. 38 chiarisce che “in nessun caso l’attività del medico in formazione specialistica è sostitutiva del personale di ruolo”. Come già asservato in giurisprudenza (Corte dei conti, Sez. III centrale d’appello, n.
24
347/2018) “la nuova disciplina, che all’art. 46, comma 3, ha espressamente abrogato il d. lgs. n. 257 del 1991, […] ha accentuato il potere – dovere di controllo del tutore aggiungendo al sostantivo
“partecipazione” l’aggettivo “guidata””.
In conclusione, quella dello specializzando è un’autonomia vincolata, atteso che ogni attività di quest’ultimo deve svolgersi “sotto la guida del tutore”, mentre la graduale assunzione di compiti e interventi del medico in formazione specialistica deve avvenire sotto le “direttive ricevute dal tutore”, ossia dal medico strutturato, che deve controllare le attività pur autonomamente svolte, verificarne i risultati e la correttezza delle stesse.
Il paziente era affidato ad un medico strutturato che avrebbe dovuto seguire l’evoluzione delle cure, mentre - pur a fronte del peggioramento delle condizioni cliniche - il sanitario non ha mai ricontrollato la cartella clinica del proprio assistito, interrogandosi sulla corretta posologia intercorsa.
In proposito, viene anche in evidenza la colpa grave omissiva del Direttore della Struttura Complessa, il quale non ha apprestato le dovute misure organizzative atte a prevenire simili, quanto drammatiche, evenienze.
Non è di certo sufficiente per l’organizzazione del reparto, l’affidamento esclusivo ai tirocinanti - siano questi uno o più - della richiesta alla farmacia di preparazione dei medicinali, senza previsione di alcuna verifica della prescrizione da parte dei medici di ruolo.
E’ indubbio che l’attività di trascrizione informatica e manuale concretizza un’attività materiale di non particolare difficoltà: ma è anche indubbia la delicatezza e la pericolosità del momento, centrale
25
nell’indicazione del farmaco chemioterapico da richiedere alla farmacia.
D’altro canto, chi si avvale della cooperazione altrui per l’adempimento dell’obbligazione risponde direttamente dell’operato:
poiché le tirocinanti hanno errato nell’adempimento degli obblighi di cura e assistenza ospedaliera, i dirigenti medici di ruolo non possono legittimamente sottrarsi alle conseguenti responsabilità erariali.
Né l’attività del medico specializzando, che non è dipendente dell’Azienda, può mai essere sostitutiva di quella del sanitario di ruolo (art. 38, comma 3, ultimo periodo, del d. lgs. n. 368/1999).
Il danno erariale indiretto arrecato all’Azienda Ospedaliera ammonta all’importo di €. 800.000,00 ed è stato addebitato al medico strutturato, al Direttore della Struttura di Ematologia ed ai due medici specializzandi.
II) A seguito di errata refertazione di risonanza magnetica conclusa nel senso di una recidiva tumorale piuttosto che di ascesso cerebrale, il paziente ha visto aggravarsi il proprio stato di salute tanto da dover essere sottoposto a distanza di poco più di un mese ad intervento neurochirurgico con conseguenze invalidanti. Il danno erariale indiretto pubblico arrecato ad una U.S.L. ammonta all’importo di €. 210.000,00 ed è stato addebitato al neuroradiologo esecutore e refertatore.
III) La mancata diagnosi tempestiva di addome acuto ha comportato l’evoluzione della patologia della paziente in peritonite. Il decesso della medesima è stato scongiurato solo perché operata in extremis. Il danno erariale indiretto pubblico arrecato ad una U.S.L.
ammonta all’importo di €. 12.000,00 ed è stato addebitato al Dirigente Medico di Medicina e Chirurgia d’accettazione e d’urgenza.
26
Nel corso del 2020 sono stati, altresì, emessi i seguenti inviti a dedurre:
I) Risarcimento danni da sinistro per colpa professionale definito con pagamento dell’importo di €. 266.877,26 a seguito di contenzioso passivo con esito di soccombenza anche di una U.S.L. per il suicidio di adolescente di 16 anni gettatasi nel vuoto dal 13 piano di un palazzo il giorno successivo alle dimissioni ospedaliere. Lo psichiatra che aveva visitato la minore nell’immediatezza del ricovero a seguito di ingestione di psicofarmaci, aveva reso una diagnosi psichiatrica negativa e si era limitato a consigliare un’osservazione medica e non psichiatrica, inducendo i sanitari del nosocomio a dimetterla;
II) Risarcimento danni da sinistro per colpa professionale definito con pagamento in franchigia di una U.S.L. per l’importo di €.
260.000,00 –- Ipotesi rilevante di malpractice medica in ambito ortopedico per danno di natura iatrogena arrecato alla paziente sia per un errore nella metodica di esecuzione del cerchiaggio, sia per l’utilizzazione di viti di sintesi di dimensioni errate in quanto sovradimensionate, sia nel posizionamento delle stesse. Inoltre, i chirurghi ortopedici hanno arrecato alla paziente una gravissima lesione del nervo ascellare, per uno stiramento intraoperatorio delle corde del plesso brachiale nella sede anatomica di passaggio sotto la coracoide e per un trauma diretto determinato dalla vite di sintesi;
III) Risarcimento danni da sinistro per malpractice medica da omessa diagnosi di metastasi cervicali definito con il pagamento dell’importo di €. 47.500,00 effettuato da una U.S.L.;
27
IV) Risarcimento danni da sinistro per colpa professionale definito con pagamento dell’importo di €. 190.000,00 effettuato da una U.S.L. - Sinistro da sofferenza ipossica fetale conseguente a ritardato espletamento di parto operativo da cui sono scaturiti gravi esiti invalidanti per il neonato.
*****
La Procura ha emesso atto di citazione in riassunzione, ai sensi dell’art. 199, co. 3, c.g.c., del giudizio avente ad oggetto la inutilizzazione, perdurante dal termine dei lavori di costruzione, ed il conseguente stato di degrado in cui tuttora versa l'immobile sito in un Comune ternano denominato "Ostello della gioventù" con conseguente inutilità delle somme spese da enti pubblici (Ministero dei Lavori Pubblici, Regione Umbria e Comune) a titolo di finanziamento per la realizzazione dell'opera e di ulteriori lavori alla stessa connessi.
All’esito del gravame della Procura regionale avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale per la Regione Umbria n. 79/2016 di declaratoria di prescrizione dell’azione risarcitoria promossa dalla Procura regionale nei confronti dei convenuti in giudizio, è stata emessa la sentenza n. 73/2020 del 28 febbraio 2019 dalla Sezione II centrale d’appello, con cui è stata disposta la rimessione degli atti al giudice di primo grado per la prosecuzione del giudizio sul merito nei confronti della Onlus convenuta in prime cure.
Il danno pubblico arrecato al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, alla Regione Umbria e al Comune ammonta alla somma complessiva di €. 464.558,38 (in favore del Ministero), €. 107.206,47 (in favore della Regione) ed €. 22.385,00 (in favore del Comune).
28
Ulteriore atto di citazione in riassunzione ha riguardato il giudizio promosso dalla Procura regionale nei confronti della Gesenu S.p.A., della Trasimeno Servizi Ambientali S.p.A., della Gest S.r.l. ed altri per un danno pubblico pari ad €. 25.303.530,53, oltre interessi e rivalutazione monetaria, arrecato a ventiquattro Comuni partecipanti all'ATI 2 (Ambito territoriale integrato 2, costituito dai Comuni di Assisi, Bastia Umbra, Bettona, Cannara, Castiglione del Lago, Città della Pieve, Collazzone, Corciano, Deruta, Fratta Todina, Magione, Marsciano, Massa Martana, Monte Castello di Vibio, Paciano, Panicale, Passignano sul Trasimeno, Perugia, Piegaro, San Venanzo, Todi, Torgiano, Tuoro sul Trasimeno, Valfabbrica). La sentenza della Sezione giurisdizionale per la Regione Umbria n.
80/2018, di declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice contabile in favore del giudice ordinario, veniva appellata dalla Procura attrice.
Il giudicante d’appello, con sentenza n. 28/2020, ha accolto il gravame e, in riforma dell’impugnata sentenza, ha dichiarato la giurisdizione contabile con rimessione degli atti al giudice di primo grado in diversa composizione per la pronuncia sul merito e sulle spese di secondo grado ex art. 199 c.g.c..
In particolare, è stato evidenziato: “In conclusione, per incardinare la giurisdizione della Corte dei conti è condizione necessaria e sufficiente l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto di servizio del suo preteso autore, mentre afferisce al merito ogni problema relativo alla sua effettiva esistenza (Cass., S.U., 7 giugno 2012, n. 9188), come anche del rapporto di servizio del suo preteso autore (v., in tal senso, Cass., S.U., 31 gennaio 2008, n. 2283 e
29
Cass., S.U., 31 gennaio 2008, n. 2287). L’atto di citazione (cfr. pagg.
10 e seguenti) dà infatti debitamente conto dell’ipotesi contestata, relativa ad una frode perpetrata in danno degli enti locali partecipanti all’ATI 2 (Ambito Territoriale Integrato), secondo un accordo operativo di diversi soggetti (puntualmente convenuti in giudizio) all’interno di Gesenu S.p.A., T.S.A. S.p.A. e Gest S.r.l., le prime due in quanto soggetti gestori del servizio di gestione integrata dei rifiuti, la terza in quanto soggetto emittente le fatture relative ai servizi prestati dalle società operative; nello stesso atto introduttivo del giudizio, la Procura regionale ha sottolineato che, ai sensi dell’art. 177, comma 2, del d. lgs. n.
152/2006, la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse; e che (comma 5), per conseguire le finalità e gli obiettivi di cui ai commi da 1 a 4, dello stesso articolo, lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti locali esercitano i poteri e le funzioni di rispettiva competenza in materia di gestione dei rifiuti avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d’intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati; si è anche richiamato l’art. 178 dello stesso decreto, secondo cui la gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella promozione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano rifiuti, nonché del principio chi inquina paga; a tal fine, la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica, nonché nel rispetto delle norme vigenti in materia di partecipazione e di accesso alle informazioni ambientali; infine, si è sottolineato anche l’art.
202 del decreto cit., il quale prevede che l’affidamento del servizio avvenga mediante gara pubblica secondo la normativa vigente in materia di servizi
30
pubblici locali. In sostanza, la contestazione del Requirente, odierno appellante, si è incentrata sull’affidamento e lo svolgimento del servizio pubblico di gestione integrata dei rifiuti da parte dei convenuti, circostanza che rende irrilevante il modulo di affidamento del servizio:
concessione o altro titolo convenzionale; per l’effetto, diversamente dall’appalto di servizi, l’affidamento a persona giuridica privata di un servizio pubblico postula che le prestazioni che l’amministrazione intende realizzare tramite il privato, siano rivolte a realizzare obiettivi inerenti ad una funzione pubblica, con conseguente sussistenza di un rapporto di servizio ai fini dell’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti (Cass. S.U. n. 31755/2019; Cons. Stato, Sez. V, n. 2294/2002). Da quanto precede, in riforma della sentenza di primo grado, consegue l’affermazione della giurisdizione contabile nei confronti di tutti i soggetti convenuti in primo grado, analogamente a quanto già statuito su fattispecie analoga da questa Corte (cfr. Sezione III Centrale n.
433/2016)”.
Il giudice della riassunzione ha emesso l’ordinanza n. 10 del 16.12.2020 con la quale è stata disposta la sospensione del giudizio di responsabilità amministrativa in attesa della definizione di quello pendente innanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione avverso la sentenza resa, su impugnazione della pregressa pronuncia della Sezione giurisdizionale n. 80 del 2018 di declinatoria della giurisdizione, dalla Sezione I centrale d’appello n. 28 del 2020 di annullamento con rinvio al primo grado.
Avverso detta ordinanza la Procura regionale ha proposto ricorso per regolamento di competenza ex art. 119 c.g.c. innanzi alle
31
Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale per violazione degli artt. 106 e 208 c.g.c.
Sono state appellate sei sentenze di declaratoria di intervenuta prescrizione degli illeciti erariali relative ai giudizi sull’indebita utilizzazione dei fondi assegnati dal Consiglio regionale dell’Umbria ai gruppi consiliari con riferimento alle spese effettuate negli esercizi 2011 e 2012. Il Requirente ha eccepito la violazione e la falsa applicazione degli artt. 2935, 2947, co. 1, c.c. e dell’art. 1, co. 2, legge n. 20/94 e s.m.i., in ordine all’individuazione dell’esordio del termine prescrizionale, il travisamento dei fatti, la carenza e la contraddittorietà manifeste della motivazione.
Con riferimento alle sentenze intervenute maggiormente significative si segnala la n. 65/2020, depositata il 19 ottobre 2020, relativa alle ricadute finanziarie sul Comune di Perugia a seguito dell’esito di soccombenza con carattere di irrevocabilità di contenzioso passivo risarcitorio promosso nei confronti dell’ente. I rilevamenti per l’effettiva disponibilità dello spazio concessorio pari a circa mq. 400, insistente su telo plastificato collocato su struttura muraria di Palazzo dei Priori per la durata del cantiere, sono stati sovrastimati dagli Uffici comunali o quantomeno questi ultimi non potevano ignorare l’effettiva disponibilità dei mq. prima di disporre il bando di gara, il successivo affidamento tramite gara e, infine, la stipula del contratto di concessione.
Invero, il Comune di Perugia doveva mettere a disposizione temporanea, in favore della società aggiudicataria, uno spazio pubblicitario di circa mq. 400, sito a filo dell’impalcatura del cantiere dei lavori di restauro di Palazzo dei Priori, per il tempo determinato di
32
mesi otto, a fronte del pagamento, da parte della stessa, di un canone mensile. Di converso, lo spazio pubblicitario, all’atto della stipula del contratto in data 13.11.2000, era inferiore di circa 70 mq. come, peraltro, evincibile dalla sentenza di condanna civile di primo grado, nonché da determina dirigenziale del Settore Economico. L’effettiva disponibilità è stata raggiunta solo successivamente con l’installazione di stendardi pubblicitari sul palazzo in corso di restauro. Al riguardo, la società contraente aveva riscontrato per iscritto la circostanza che lo spazio disponibile era inferiore a quanto pattuito in sede negoziale e soltanto in prosieguo il Comune aveva autorizzato la collocazione di alcuni stendardi pubblicitari che dovevano “reintegrare” la minore superficie riscontrata. Il mancato rispetto delle clausole contrattuali da parte dell’ente ha comportato la tardiva messa a disposizione dell’intera superficie atta ad ospitare la pubblicità, con conseguente pregiudizio alla società e successivo contenzioso risarcitorio ai danni del medesimo.
Per l’indebita percezione dei contributi di autonoma sistemazione sono state emesse due sentenze di condanna (n. 62/2020 e n. 64/2020) ed una assolutoria (n. 63/2020). In un caso sono stati condannati gli eredi del percettore per indebito arricchimento del loro dante causa.
I giudizi sui C.A.S. sono tutti connessi a procedimenti penali per i reati di cui agli artt. 483 c.p., 76 d.p.r. n. 445/2000 e 640 bis c.p.
L’attenzione del Requirente contabile su siffatte fenomenologie illecite rimane elevata, perché come già rilevato nella precedente relazione per l’anno 2019, non è ammissibile che il sisma diventi l’ennesima occasione di un evento catastrofale che favorisce reati e sperpero di denaro pubblico.
33
E’ stata parzialmente accolta la domanda attorea con conseguente condanna del responsabile del settore della polizia locale e di un agente di un Comune per danno pubblico da mancata acquisizione entrate da proventi per violazioni al codice della strada di cui al d. lgs. n. 285/1992 (sentenza n. 66/2020).
E’ stato, altresì, condannato un maresciallo in servizio presso la polizia provinciale perugina per indebita percezione dell’indennità di turno a fronte di turni mai effettivamente espletati (sentenza n.
81/2020).
***
Nel corso dell’anno 2020 la Procura regionale ha ricevuto 1.189 denunce, esposti, segnalazioni varie, di cui ha disposto l’apertura di nuove istruttorie per 216, mentre per 973 di esse ha proceduto alla archiviazione immediata in difetto delle condizioni previste dal codice di giustizia contabile per poter aprire un nuovo fascicolo.
Nell’ambito delle denunce pervenute vanno compresi n. 469 decreti di equa riparazione.
Analizzando la fonte delle 216 nuove istruttorie aperte, emerge che detto dato è ulteriormente scomponibile nel seguente modo: 14 denunce provenienti da autorità giudiziaria (ivi comprese le comunicazioni delle Procure della Repubblica ex art. 129 delle disposizioni di attuazione del Codice di procedura penale); 7 da Organi di Polizia; 111 da Amministrazioni; 6 da organi di controllo esterno; 4 quale esito delle verifiche amministrativo-contabili condotte dalla Ragioneria Generale dello Stato; 18 da associazioni e rappresentanti politici e sindacali; 24 da privati cittadini; 32 dalla stampa e altri mezzi d’informazione.
34
DENUNCE ANNO 2020_N. 216 AMMINISTRAZIONI DANNEGGIATE
STATO 27
ENTI LOCALI 156
AZIENDE USL E OSPEDALIERE 33
ORIGINE DENUNCIANTE
AUTORITA’ GIUDIZIARIE 14
ORGANI DI POLIZIA 7
PROCURE DELLA REPUBBLICA (EX ART. 129 DISP. ATT.
C.P.P.)
0 AMMINISTRATORI E DIRIGENTI DEI SERVIZI (ART.53 R.D.
1214 DEL 1934)
111 ORGANI DI CONTROLLO (CORTE DEI CONTI, RA
GIONERIE, CO.RE.CO)
6 VERIFICHE AMMINISTRATIVO –CONTABILI (I.G.F.-P.C.M.) 4
SINDACI E REVISORI DEI CONTI 0
ASSOCIAZIONI E RAPPRESENTANTI POLITICI E SINDACI 18
CITTADINI 24
STAMPA ED ALTRI MEZZI DI INFORMAZIONE 32
Da tale raffronto le istruttorie aperte a seguito di denuncia delle Amministrazioni costituiscono il 51% circa di quelle complessivamente avviate nel 2020.
Nell’anno trascorso sono state disposte 570 archiviazioni (nel 2019: 2077) di istruttorie già aperte. La percentuale di abbattimento delle istruttorie in carico è stata pari al 46,34%.
Sono stati emessi 35 atti di citazione (nel 2019: 21) con 73 convenuti (nel 2019: 37), 2 ricorsi per regolamento di competenza e 3 atti di citazione in riassunzione. I fascicoli istruttori pendenti al 31 dicembre 2020 risultano essere 545 (nel 2019: 1.004). L’ammontare dei danni contestati con gli atti di citazione è pari ad €. 5.840.417,11 (nel 2019: €. 1.893.309,98).
35
La Sezione giurisdizionale ha emesso n. 7 sentenze di condanna (nel 2019: 14) per un ammontare pari ad €. 214.905,79 (€. 1.399.726,44 nel 2019) e n. 4 ordinanze pronunciate in altrettanti giudizi decisi con rito monitorio per un ammontare pari ad €. 11.601,83. L’importo di condanna di cui alle sentenze di secondo grado pervenute nel 2020 è pari ad €. 3.629.671,08. Le refusioni spontanee o i recuperi in corso di istruttoria e/o a seguito di notifica di invito a dedurre ammontano a complessivi €. 920.103,21. Nel corso del 2020 l’Ufficio ha formulato 932 richieste istruttorie (796 nel 2019), 2 ricorsi di sequestro conservativo post causam, 54 inviti a fornire deduzioni (25 nel 2019) con 130 destinatari (41 nel 2019). Sono stati promossi 79 giudizi per resa di conto (16 nel 2019) e sono stati discussi 18 giudizi per un totale di 10 udienze. Sono stati presentati 6 appelli (10 nel 2019) avverso sentenze di primo grado. Durante il 2020 sono pervenute n. 181 relazioni di conti giudiziali dalla Sezione Giurisdizionale le quali sono state esaminate e restituite alla medesima.
TABELLA RIASSUNTIVA 2020
Nuove istruttorie 216
Archiviazioni immediate 973
Archiviazioni istruttorie 570
Inviti a dedurre 54
Atti di citazione 35
Atti di citazione in riassunzione 3
Ricorsi per regolamento di competenza 2
Atti di appello 6
Giudizi resa di conto 79
Richieste istruttorie 932
Istanze sequestro conservativo 2
Partecipazione ad udienze 10
Esame relazioni conti giudiziali 181 Istruttorie pendenti al 1.1.2020 1.014 Istruttorie pendenti al 31.12.2020 545
36
Nel corso dell’anno è stata svolta attività di monitoraggio dell’esecuzione di n. 218 provvedimenti di cui n. 213 sentenze e n. 5 ordinanze pronunciate in sede monitoria. In seno all’attività di monitoraggio sono state impartite istruzioni per vigilanza relativamente a circa 70 provvedimenti, sono stati esaminati n. 4 piani di rateizzazione, di cui n. 2 approvati, e sono state delegate indagini per accertamenti patrimoniali relativamente ad una sentenza di condanna. Sono stati monitorati recuperi di importi relativi a sentenze di condanna e ad ordinanze pronunciate in sede monitoria per un importo complessivo di €. 211.268,64, (€. 403.085,53 nell’anno precedente di cui €. 42.130,00 recuperi in sede di rito abbreviato). Le somme recuperate sono da riferire ad amministrazioni statali per €.
35.613,31, agli enti locali per €. 27.654,88, alle regioni per €. 25.756,71 e ad altri enti per €. 122.243,74.
TABELLA RIASSUNTIVA
DATI MONITORAGGIO ANNO 2020 DATI ANNO
2019
ESECUZIONE: 75 81
- istruzioni impartite per vigilanza (articoli
214/216 C.g.c.) 70 76
- esame dei piani di rateizzazione (art. 215
C.g.c.) 4 5
- accertamenti patrimoniali (art. 216 C.g.c.) 1 RECUPERI IN:
- sede monitoria (art. 131 cgc) 4.876,52
- sede di rito abbreviato (art. 130 cgc) - sede di conversione di sequestro
- esecuzione amministrativa di sentenza 180.263,56 - esecuzione coattiva di sentenza 26.128,16
TOTALE RECUPERI 211.268,24
INCASSI RIPARTITI PER ENTE
Stato 35.613,31
Enti Locali 27.654,88
Regioni 25.756,71
Altri Enti 122.243,74
TOTALE 211.268,64
37
*****
Permane irrisolta la scopertura dell’organico magistratuale che si auspica ancora una volta possa essere definitivamente superata in tempi ragionevoli. Di converso, sono state superate le carenze di organico di personale amministrativo.
Del lavoro svolto nel 2020 qui rappresentato, intendo esprimere particolare gratitudine a tutto il personale amministrativo che, con notevole dedizione al lavoro e grande spirito di sacrificio, ha collaborato e collabora tuttora con il personale di Magistratura assicurando un elevato livello di produttività.
Ringrazio anche il Presidente e i colleghi della Sezione regionale di controllo per la proficua collaborazione istituzionale pur nella diversità ed autonomia delle rispettive sfere di competenza, nonché i colleghi delle altre Magistrature.
Ringraziamento a cui non può non aggiungersi quello ai militari della Guardia di Finanza che hanno assicurato una costante e proficua collaborazione alla Procura regionale e, in particolare, il Comandante Regionale, i Comandanti Provinciali, i Comandanti dei Nuclei P.E.F.
di Perugia e di Terni, nonché i Comandanti delle Compagnie e delle Tenenze.
Ringrazio, inoltre, l’Arma dei Carabinieri e, in particolare, la Regione Carabinieri Forestale “Umbria” – Gruppo di Perugia e il Comando C.C. Nas di Perugia per l’apprezzabile solerzia dei medesimi nell’attività investigativa delegata da questa Procura.
Pertanto, nel confermare il notevole impegno personale e di tutta la Procura contabile a tutela dell’Erario e nell’interesse ultimo della collettività locale, chiedo al sig. Presidente, al termine degli
38
interventi programmati, di voler dichiarare aperto l’anno giudiziario 2021 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria.
Perugia, 26 febbraio 2021
IL PROCURATORE REGIONALE Rosa Francaviglia
39
