142410 1988

BIBLIOTECA CENTRALE GIURIDICA RELAZIONI CASSAZIONE

1988

MSR 142410

VITTORIO SGR OI

Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione

RELAZIONE

SULL'AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA NELL' ANNO 1987

Roma, 12 Gennaio 1988

·Signor -Primo· Presidente,

Colleghi della Corte Suprema di Cassazione,

Sicuro di interpretare il vostro comune sentimento desi­

dero, innanzitutto, rendere un devoto e convinto omaggio al Presidente della Repubblica, Francesco Cossiga, simbolo al­

tissimo dell'unità nazionale. Nella sua opera di garante delle istituzioni democratiche si coglie un'assidua e preoccupata sollecitudine per i problemi della giustizia e un'attenta consi­

derazione dei principi di autonomia e di indipendenza del­

l'ordine giudiziario. La Sua ambita presenza a questa Assem­

blea generale ne rende concreta testimonianza.

Esprimo il ringraziamento più sentito e il più vivo ap­

prezzamento alle eminenti personalità che hanno voluto ono­

rare l'odierna cerimonia con la loro prestigiosa partecipazione : all'Eminentissimo Cardinale Vicario di Sua Santità, ai Pre­

sidenti dei due rami del Parlamento, al Presidente del Con­

siglio dei Ministri, al rappresentante del Presidente della Corte Costituzionale, agli Onorevoli Ministri, al Vice Presi­

dente del Consiglio Superiore della Magistratura, ai Sotto­

segretari di Stato, ai Giudici della Corte Costituzionale, ai Signori Ambasciatori, agli Onorevoli Deputati e Senatori, ai Componenti del Consiglio Superiore della Magistratura, alle Autorità Civili e Militari, agli Avvocati del foro erariale e del libero foro.

Un significato che non può sfuggire assume la presenza di non pochi Primi Presidenti emeriti della Corte, il cui spirito cii servizio rimane indelebilmente inciso nel nostro animo.

- 4 ­

Un saluto affettuoso va ai miei illustri predecessori, che accomuno tutti nel nome dell'ultimo di essi, Carlo Maria Pratis; il loro ricordo sempre vivo traccia le linee di una continuità di opere e di impegno.

Desidero, infine, rivolgere un pensiero riconoscente ai magistrati che hanno lasciato nel corso del 1987 la Suprema Corte e la Procura Generale, bene meritando per la loro intel­

ligente dedizione; ed esprimere un commosso segno di soli­

darietà alle famiglie dei validi colleghi Gaetano Muglia ed Ettore Della Terza, prematuramente scomparsi.

PARTE PRIMA PROBLEMI GENERALI

La crisi dell'amministrazione della giustizia

Questa Relazione rischierebbe di situarsi al di fuori della realtà storica e della stessa ragionevolezza, se le notizie, i dati, le notazioni critiche e le proposte, che ne compongono il tes­

suto, non venissero proiettati e letti sullo sfondo di uno sce­

nario assai preoccupante, col quale conviviamo ormai da decenni tra diagnosi e denunzie allarmate, speranze di recu­

pero coltivate senza soverchie illusioni, episodici e talora contraddittori aggiustamenti: voglio riferirmi, come ognuno intende, allo stato di crisi in cui versa l'amministrazione della giustizia.

Pur nella consapevolezza della tremenda gravità sociale del fenomeno che essa indica, l'evocazione della formula, lo­

gorata dal tempo, può persino suscitare un immediato senso di fastidio, perchè essa introduce un rosario di argomenti risaputi e di reazioni indignate e, alla fine, anche una sorta di rassegnazione come di fronte all'ineluttabile.

Si tratta di una patologia in certa misura congeniale allo sviluppo della società dell'cra industriale avanzata, se è vero che annovera fra i suoi fattori scatenanti una serie di mecca­

nismi e di congiunture pressochè inevitabili in un assetto sociale tipicamente policentrico, percorso da inquietudini e tensioni che sprigionano una forte carica di conflittualità, chiamando non di rado il giudice a tentare difficili mediazioni e a fungere da valvola di scarico di contraddizioni non compo­

ste nella sede loro propria.

Innanzi tutto la qualità e la quantità della produzione normativa, a sua volta determinata da interventismi pubblici

- 6 ­

sempre più diffusi, capillari e talora esercitati in for~e impro­

prie, la moltiplicazione delle sedi - anche s?,?,ana.zlOna~I.­

di tale produzione, il declino della centra~lta del COdiCI. e l'irrompere tumultuoso di discipline seitoriah e frammentane, dominate dal criterio dell'eccezione rispetto alla regola ge­

neralizzante : si aprono còsÌ spazi sempre più ampi all'inter­

pretazione dei giudici, e, quel che più conta, si amplia il mar­

gine di imprevedibilità delle loro decisioni, che a sua volta, contrastando la tendenza all'uniformità della interpretazione come via verso la certezza def diritto, accresce ' gli stimoli' e .'le⁴ occasioni di ricorso alla giustizia. ," '

Nell'infittirsi dei rapporti economici e sociali emergono modalità insidiosamerite p~tologiche di competizion~ ,comnìer-c

ciàle e gli egoismi individuali e corpor?tiVi prevalgono sulle, istanze solidaristiche. Contemporaneamente cade la for'za in-­

timidatrice della legge: l'incivilè prospettiva ,di poter godere dei vantaggi pratici della sua violazione,confidaI}do nell'imo, punità, allarga l'area della microdelinquenza, che ,trova spesso la sua genesi , nelle perverse suggestioni dei irriti del consu­

mismo e che, per la sua capillarità, è arduo contrastare; mà si espandono, altresÌ, i , fenomeni di grande crimin,alità, che si presentano anche sotto forma di organizzazioni provviste di potenti mezzi ecònomici e di forza penetrati,;,a néi gangli sociali.

Ancora: si estende a nuovi settori (la salute, l'~mbiente)' l'area delle pretese giustiziabili e si fa Più matura la I!0scienza dei , cittadini nella rivendicazione del proprio patrimonio di interessi personali e patrimoniali con la conseguente , fort~

espansione della domanda di giustizia.

Vi è, poi, qualche giudice che, anche perchè sollecitato':

da carenze normative e da inerzie di altri operatori pubblici, si lascia attra~ re da iniziative di supplenza, facendosi promo­

tore di operazioni che esorbitano dalla sfera della funzioùe giurisdizionale e incidono pesantemente sulla fi~iologia dei rapporti tra istituzioni diverse. Non può tacersi che i "iudici' devono fare quotidianamente i conti con ordinamenti ;r6ce~~' mali ispirati in molteplici settori a eccessi di formalismò e di malinteso garantismo, che appesantiscono oltre misuni il

- 7 ­

cammino della giustizia. Infine, obiettività vuole che si segna­

lino episodiche, ma non per questo meno gravi, cadute di professionalità di taluni giudici, i quali fanno registrare ri­

tardi, inadempienze, disfunzioni nel fronteggiare i compiti di istituto.

Tutte queste, sommariamente elencate, ed altre ancora (la cui identificazione e la cui analisi interessano meno della presa d'atto dell'esistenza di una situazione critica) sono cause che interagiscono, potenziando la loro attitudine all'accresci­

mento delle ragioni della crisi ed esasperandone gli effetti. E sono cause che risultano di difficile controllo per non dire che in gran parte esorbitano dalla sfera della governabilità me­

diante strumenti legislativi o interventi di altra natura.

Più che mirare, allora, al mitico traguardo del definitivo superamento della crisi, occorre attendere al più realistico compito di accrescere gli sforzi per contenerne prima e ri­

durne poi le dimensioni, riportandole ad una misura, da cui non derivino alla società costi e sacrifici assolutamente inac­

cettabili.

_ Certo, è inutiie coltivare grandi illusioni finchè l'ammini­

strazione della giustizia si avvarrà di strutture arcaiche - a cominciare dalle sedi e dagli uffici - , assolutamente inade­

guate alle esigenze di una moderna ed efficiente organizza-­ zione di servizi, che richiede apparati tecnici e strumentazioni al passo con le conquiste dell'automazione e personale spe­ cializzato in grado di farli funzionare; e finchè le risorse fi­

nanziarie, messe a sua disposizione, toccheranno livelli di una modestia inaudita, tanto più se posti a raffronto con le dispo­

nibilità di altri settori di minore o di dubbia rilevanza, consi­

derato che il complesso degli stanzia menti per ia giustizia si aggira intorno all'l

%

della spesa totale dello Stato.

Poichè, nei tempi brevi, non sono pensabili risolutive in­

versioni di rotta nella pianificazione di una nuova politica della spesa per la giustizia e nell'ammodernamento delle strutture e dell'organizzazione giudiziaria nel suo complesso, l'imperativo da osservare è quello dell'avviamento di una serie di efficaci iniziative che si muovano nel regno del possi­

- 8 ­

bile senza inseguire radicali quanto. utopis~ic~? soluzioni, senza sperimentalismi ambiziosi, ma dIlettantIstICI.

La reVISIOne delle circoscrizioni giudiziarie e delle piante organiche degli uffici.

Su questo versante a parte l'ormai indifferibile aumento degli organici il primo rimedio consiste nel mettere mano, senza ulteriori indugi, ad un provvedimento organico che ridisegni la mappa degli uffici giudiziari, la cui disloca­

zione attuale rispecchia per molti aspetti una realtà sepolta dal tempo.

La necessità di un radicale, coraggioso intervento in materia è comunemente avvertita e, in teoria, conta una schiera compatta di sostenitori.

Tuttavia, se si eccettuano marginali ritocchi, non si riesce a superare la forte resistenza frapposta - anche per motivi d'ordine clientelare ed elettorale - dagli ambienti e dalle autorità delle sedi che dovrebbero subire la soppressione.

Anche se questi municipalismi possono vantare giustifi­

cazioni storiche e tradizioni non prive di dignità; si impon­

gono decisioni che, vinti gli ostacoli di un anacronistico cam­

panilismo, si ispirino ad una ·visione globale del problema sulla scorta di indagini appropriate circa il movimento degli affari e di una valutazione ponderata degli stessi, capace di dar conto, meglio dei tradizionali indici, degli effettivi carichi di lavoro.

Il recupero di un numero considerovole di giudici sotto­

utilizzati e la loro destinazione ad uffici, verso i quali il flusso degli affari è imponente, possono contribuire alla riduzione della abnorme durata dei processi, che si presenta come l'ef­

fetto più deprecabile dello stato di crisi della giustizia e che scuote nel profondo la fiducia dei cittadilli.

. Po~chè la ~unzionalità degli uffici è legata ad una loro dimenslOne ottIma le (che è quella medio-grande, laddove for~atamente scade negli uffici minori e in quelli delle metro­

poli), una soluzione imperniata sulla costituzione, per soppres­

- 9 ­

sione ed accorpamento, di uffici di tale dimensione appare come la risposta più centrata, anche in vista della possibilità di creare le necessarie strutture di supporto, che non sono, invece, ugualmente ipotizzabili, per un complesso di motivi evidenti (non esclusi quelli finanziari), con riguardo a tutti gli uffici attualmente esistenti.

Sempre in tema di funzionalità delle strutture è da ri­

cordare che sono in fase avanzata, presso il Consiglio Supe­

riore della Magistratura e il Ministero della Giustizia, com­

plesse iniziative di studio che hanno l'obiettivo di ripropor­

zionare le piante organiche degli uffici per adeguarle alle esi­

genze attuali.

Le riforme processuali: Delega legislativa al governo per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale.

In materia di riforme processuali, va ricordata la recente legge 16 febbraio 1987, n. 81 che conferisce la delega legisla­

tiva al Governo per l'emanazione del nuovo codice di proce­

dura penale.

Le linee sistematiche e gli indirizzi fondamentali della delega - che assegna al nuovo processo un impianto preva­

lentemente accusatorio e che è in corso di attuazione - si ispirano a criteri di apprezzabile razionalità e coerenza non­

chè ad opzioni di indubbia valenza culturale e di largo con­

senso ideologico, mediati dalla ricerca di soluzioni, che segnino un punto di equilibrio tra efficienza dell'apparato giudiziario ed accentuazione garantistica del diritto di difesa.

Si delinea così un sistema che sembra in grado di offrire una valida risposta al fenomeno della media e della minore"

criminalità, mentre residua un margine di dubbio in ordine all'impatto del nuovo rito con le forme più pericolose e sofi­

sticate di aggressione criminale. La assunzione e la verifica delle prove nella dialettica del contraddittorio ed in pubblica udienza potranno rendere difficoltose la ricerca e l'acquisi­

zione degli strumenti probatori e il controllo di attendibilità

-IO ­

dei testi nei processi contro la criminalità organizzata, carat­

terizzati non solo da indagini estremamente laboriose, ma dalla immanenza di un vincolo di omertà, presidiato dalla forza dell'intimidazione.

Due momenti di riflessione mi sembrano tuttavia pre­

minenti nell'ambito delle prospettive e delle attese, connesse al .varo del nuovo codice di procedura penale.

Una riforma di così ampio respiro, che investe global­

mente e con aspetti profondamente innovativi uno dei settori più delicati dell'istituzione giudiziaria, non potrà decollare se non sarà sostenuta da un forte e solidale impegno, se man­

cherà un adeguato sostegno di risorse finanziarie e se non saranno tempestivamente predisposte soluzioni organizzative proporzionate ed efficaci.

Occorre in primo luogo una riconversione culturale ed anzi una profonda tensione morale di magistrati, avvocati c funzionari, volta al superamento di precedenti concezioni e di collaudati schemi operativi.

. Ma la portata innovativa e l'articolato impianto del riùOvo processo penale esigono, in via primaria ed indifferibile.

uno . sforzo straordinario di effettivo potenzia=ento · delle"

strutture, dei mezzi e del personale.

Un prinio significativo intervento in ordine alla provvista dèlle "strutture necessarie a conferire agibilità al nuovo rito è . stato attuato con la legge 3 ottobre 1987, 11. 401 di con­

vérsione del decreto legge 31 luglio 1987, n. 320, che con­

tiene una serie di disposizioni, intese ad avviare le ristruttu­

razio"ni "e gli ammodernamenti indispensabili a snellire l'i,ter processuale ed a preordinare le misure di supporto.

Pur dovendo darsi atto al Governo di aver prograuuuato una serie di efficaci interventi per dotare molti uffici giudi­

ziari di indispensabili sussidi tecnologici ed informatici, il provvedimento non esaurisce la gamma delle necessarie strut­

ture di sostegno.­

L'altro punto di riflessione investe il convincimento di alcuni operatori istituzionali nonchè di vasti settori dell'opi­

nione pubblica, secondo cui l'unico efficace rimedio della crisi della giustizia sia rappresentato dalla riforma dei codici di

- -11 ­

rito con la conseguenza ' che all'emanazione _della· disciplina del nuovo processo penale vengono collegati effetti e risultati quasi taumaturgici per le attuali disfun'zioni _dell'istituzione giudiziaria. Si tratta di prospettive e di 'attese messianiche che prescindono da una visione realistica dei vari e complessi fattori che, con implacabile sinergismo, inceppanJ) jl Junzi0tra"~

mento di un sistema che deve misurarsi con un dato statj~

stico ineludibile : la sopravvenienza, ogni anno, di Circa cm­

que milioni di procedimenti penali.

Modifiche al codice di procedura penale in tema ~ impugna­

zioni.

Tra i provvedimenti all'esame del Parlamento è da segila­

lare il disegno di legge predisposto dal Ministro della Giustizia:

per modificare l'attuale disciplina del codice di procedura pe­

nale in tema di impugnazioni.

La novella è tesa alla duplice finalità .di attuare. una.sem­

plificazione delle procedure e di anticipare i contenuti e le ri-' forme del nuovo processo penale anche sotto il profilo -di una ' più agevole ed incisiva esplicazione del diritto di difesa. ~ .'~

In una prospettiva di deflazione e di -,contenimento, .d'eL flusso dei procedimenti in sede di impugnazione' viene rein<

trodotto - ed esteso anche a favore dell'imputato' - l'istic' tuto dell'appello incidentale che, consentendo al pubblico mi­

nistero di perseguire la reformatio in peilLs, potrà ,agire come:

deterrente delle impugnazioni defatigatorie e pretestuose. : Altra innovazione saliente della novella riguarda l'amò, pliamento del rito della camera di consiglio in sede di impu'O gnazione, funzionale al conseguimento di risultati di celerità e di economia processuale.

Nuove norme in materia di lihertà personale e di garanzie difensive dell'imputato nel processo penale.

Sempre nell'ambito degli interventi legislativi predisposti dal Governo in un'ottica di anticipazione delle direttive 'con­

tenute nella legge di delega del nuovo codice di procedura

- 12­

penale, si segnala per la forza di rottura con l'at~uale sist~ma~

il disegno di legge che introduce nuove norme m materIa di libertà personale e di garanzie difensive dell'imputato.

La novella si propone il duplice obiettivo di ampliare i margini di azione del diritto di difesa e, soprattutto, di ridi­

segnare la struttura degli istituti che incidono sulla libertà personale dell'imputato.

In particolare è abolita la previsione di reati che compor­

tino la cattura obbligatoria stabilendosi che, in determinate i potesi, il giudice ha il dovere di emettere il provvedimento restrittivo della libertà dell'imputato ma solo dopo aver ac­

certato l'esistenza in concreto delle specifiche ed inderogabili esigenze cautelari indicate dalla legge; correlativamente a sahaguardia della necessità di difesa della collettività, si di­

spone che, per alcuni gravi reati caratterizzati da una rile­

vante pericolosità sociale, il giudice, se ritiene di non dover emettere mandato di cattura per insussistenza delle esigenze cautelari tassativamente indicate, deve darne atto con de­

creto motivato. Oltre che dall'elevazione della soglia della pena minima o massima prevista per il reato, un'ulteriore limitazione dell'ambito applicativo della custodia cautelare scaturisce dalla norma che pone come condizione indeclina­

bile per l'adozione del provvedimento di cattura la ricorrenza di indizi di colpevolezza non più sufficienti ma gravi.

Il progetto innesta, quindi, nell'attuale sistema proces­

suale un complesso di norme dal contenuto fortemente inno­

vativo che porrà al giudice non solo il problema di risolvere le questioni tecnico-giuridiche implicate dal nuovo impianto normativo, ma soprattutto il non facile compito di attuare moduli applicativi che segnino un punto di equilibrio tra re­

cupero delle garanzie di libertà personale e risposta alla vasta e persistente aggressione della criminalità.

Divieto di utilizzazione delle delazioni anonime.

Ad iniziati:a di alcuni parlamentari è stata presentata

~na ~roposta di l~gg~ che sancisce il divieto di qualsiasi uti­

lIzzaZIOne, anche mduetta, degli scritti anonimi.

- 13­

Soppesate le possibili, contrastanti ripercussioni dell'ini­

ziativa, deve concludersi che essa merita adesione in quanto persegue il duplice apprezzabile risultato di fare·chiarezza in questa delicata materia e di riaffermare un principio di ci­

viltà giuridica, sancendo drasticamente il disvalore del ricorso alla pratica ambigua e perversa dell'anonimato.

n

processo civile.

N el settore del rito civile, che ha formato oggetto di un disegno di legge-delega, sottoposto ad approfondita discus­

sione in sede dottrinale e in sede parlamentare nel corso della passata legislatura, senza la pretesa di additare solu­

zioni inedite o di preconizzare risultati miracolistici, la strada da percorrere pare essere quella della semplificazione del si­

stema processuale, camminando lungo le seguenti direttrici:

1. - Istituzione del giudice monocratico in primo grado, accantonando le pur gravi riserve di principio che la cancellazione della colleggialità suggerisce.

2. - Adozione generalizzata di forme più snelle, mo­

dellate sul rito del lavoro.

3. - Restaurazione, in via di massima, delle preclu­

sioni rispetto al novum, al fine di impostare già dal principio il thema decidendum, prestando un ossequio più convinto al principio di lealtà processuale.

4. - Generalizzazione della regola che attribuisce alla sentenza di primo grado l'efficacia esecutiva ex lege ; ed esten­

sione dell'istituto della provvisionale.

5. - Semplificazione dei criteri di riparto delle compe­

tenze, privilegiando per la massima parte delle controversie il foro del convenuto, restringendo il campo di operatività dell'eccezione di incompetenza e limitando le ipotesi di ri­

lievo ex officio.

6. - Infine, potenziamento e ridefinizione del ruolo del giudice onorario, al quale andrebbe devoluto tutto il con­

tenzioso minore.

- J 4 . ­

La riforma dell'ordinamento giudiziario.

. ., Pe! .un recupero di chiarezza e di organicità nell'assetto

horma:tivo della magistratura, in vista di una maggiore fun­

zionalità del s·uo appara to organizzativo e·di un sempre più qualificato livello di professionalità dei giudici, s'impone il varo del nuovo ordinamento giudiziario, aderente ai' principi costituzionali.

Si tratta di 1ma riforIna che non esaurisce i suoi effetti all'interrto,:cdel corpo dei giudici, ma li proietta all'esterno in termini di 'efficienza operativa.

Con molta fì'anchezza mi permetto di dire che, una volta tanto; il . ritardo del legislatore nell'obbedire alla sollecita­

~i.one del 'Costit~ente non è stato esiziale : se fosse nato anche solo dieci anni fa, il nuovo ordinamento giudiziario sarebbe con ogni probabilità già datato, perchè i suoi contenuti non avrebbero ' potuto sottrarsi all'onda di principi informatori che, nel momento attuale, risultano sottoposti a revisione critica, mentre il ruolo del giudice nell'ordinamento democra­

tico si è più chiaramete profilato, dopo che la Corte Costitu­

zionale ha interloquito sul rapporto fra qualifica c funzioni del giudice, mentre ha ormai fatto il suo tempo la lotta, che fu nel passato accanita, contro la previsione di qualsiasi cri­

terio selettivo per l'accesso a dcterminate funzioni, quando si va stemperando la vivacità degli atteggiamenti erosivi della posizione dei capi degli u {fici giudiziari, dalla cui figura

~. 'che non può esserc quella di soggetti onerati di responsa­

bilità ma privi di sostanziali poteri - dipende in bllona misura la funzionalità degli uffici tessi.

Certo la situazionc è ancora in movimento e i dispareri prevalgono, forse, sull'area dei consensi, a cominciare dal tema del reclutamento dei giudici (la cui ccntralità 11011 ha bisogno di essere sottolineata) ; della loro formazione c del loro aggiornamcnto ; dci controlli periodici relativi alla resa produttiva e alla professionalità (capaci di scoraggiare ncgli­

genze e di scoprire incttitudini) ; degli accertamenti .volti alla

- 15 -­

individuazione del possesso delle capacità organizzative e di­

grienziali. .

In materia di aggiornamento culturale e professionale dei magistrati, bisogna dar atto al C. S. M. di essersi meritoria­

mente mosso nella direzione giusta : questo itincrario va per­

corso fino in fondo, giacchè viviamo in un'epoca in cui il giu­

dice può comporre i conflitti e risolvere le questioni che quoti, dianamente lo impegnano, solo se è dotato diapprofondifc

conoscenze specialistiche. .

La l·esponsabilità disciplinare del magistrato.

Il Ministro della Giustizia ha reccntemente predisposto uno schema di disegno di legge concernente la responsabilità disciplinare del magistrato.

Si tratta di una organica e innovativa. riscrittura .-della 110nnativa nella materia, in sostituzione di un complesso di disposizioni, .contenute in testi diversi, .i quali compongono un tessuto legislativo stratificatosi nel tempo e insoddisfa­

cente in termini di compiutezza e di armonia sistematica.

L'intervento al riguardo è reso più urgente dalle interfe"

renze e dalle connessioni che questa materia presenta rispetto al controverso tema della responsabilità civile del magistrato;

tema che ha assunto una posizione cruciale nel dibattito po­ litico-istituzionale e sul quale mi impongo il> questa sede il massimo della discrezione.

Al centro della propoEta normativa, come ragione e, al contempo, come litn.ite del controllo disciplinare, viene collo­

cata l'esigenza di tutelare il valore della credibilità della fun­

zione giudiziaria, che prende così il posto attualmente asse­

gnato al prestigio dell'ordine. A tale scopo i doveri del magi, strato sono identificati nell'imparzialItà, nella .correttezza, nella diligenza, nella laboriosità e nel riserbo, dandosi così rilievo al buon andamento del servizio e alle aspettative dei suoi destinatari.

Intorno a tali doveri vengono aggregate le singole figur~ di illecito disciplinare; e la prevista tipizzazione:ribalta:. il

- 1 6 ­

sistema attuale imperniato su una clausola generale, C?sÌ riconducendosi nell'alveo dei poteri del Parlamento la preCIsa fissazione dei principi deontologici, cui i magistrati debbono attenersi.

Merita consenso il ripudio del principio (professato da una parte della dottrina e accolto in alcune iniziative di ri­

forma) della concentrazione nelle esclusive mani del Ministro della titolarità dell'azione disciplinare.

Contro il monopolio della titolarità (non giustificato dalla formula dell'art. 107, comma 2 Costituzione) depongono i lavori preparatori dell'Assemblea Costituente; e con esso contrasta la rilevanza di cOnJportamenti illeciti, attinenti al rapporto di servizio, con riferimento ai quali non può dirsi sempre giustificata l'iniziativa del Ministro.

E va, altresì, lodato il proposito di colmare le lacune della vigente disciplina in materia di assetto procedimentale.

L'adesione alle linee portanti dello schema non può far tacere le riserve suggerite da specifici aspetti.

Alcuni termini e scansioni della fase istruttoria non sono in linea con la struttura organizzativa e con le possibilità operative della Procura Generale nella quale si accentra l'attività di istruzione di tutti i procedimenti disciplinari;

anche la nuova disciplina formale del ricorso avverso le sen­

tenze ed i provvedimenti emessi dalla Sezione Disciplinare sembra suscettibile di adeguamenti alle specifiche esigenze di raccordo strumentale e diacronico, sottese alla natura sostan­

zialmente amministrativa delle sanzioni disciplinari.

Il problema di fondo resta, peraltro, sempre quello di scongiurare o, quanto meno, di costringere entro rigorosi confini il controllo, in sede disciplinare, dei contenuti dei provvedimenti giudiziali. In tale direzione non soccorre il ri­

ferimento alla figura del provvedimento abnorme, di per sè non esauriente; nè l'utilizzazione del concetto di «rottura della giurisdizione », costruito da una certa dottrina, che è privo di contorni precisi, laddove il punto in cui di attività giurisdizionale in senso proprio non può farsi questione ha una collocazione assai mobile in relazione alle variabili che contrassegnano le singole fattispecie.

-- 17 ­

Un collegamento non esile col t ema della responsabilità disciplinare - specie sotto il profilo del dovere funzionale di riserbo - credo di poter ravvisare nel protagonismo di taluni giudici, che non sanno resistere alle smanie esibizioni­

stiche, dando prova di scarso senso dell'appartenenza ad una istituzione, mentre è deprecabile il costume, ormai invalso nei mezzi di informazione, di indicare la paternità dei prov­

vedimenti giudiziali (laddove basterebbe il riferimento al­

l'ufficio), come riflesso di quella società-spettacolo che ha assoluto bisogno di protagonisti, Per evitare cadute di imma­

gine della magistratura, senza mettere il bavaglio all'informa­

zione e alla libertà di manifestazione del pensiero da parte dei magistrati, mi pare doveroso mettere allo studio misure ido­

nee ad arginare questo fenomeno.

Lo schema ministeriale, che include anche la materia delle incompatibilità potrebbe, inoltre, offrire l'occasione per risolvere legislativamente il problema (che è posto dall'art.

98, comma 3° della Costituzione e, dunque, non appartiene alla retroguardia culturale) del divieto dell'iscrizÌone dei ma­

gistrati ai partiti politici (che non è solo questione di appa­

renza), nonchè per meglio precisare i rapporti tra esercizio dell'attività giuris{lizionale da una parte e candidature elet­

torali e mandato parlamentare dall'altra.

PARTE SECONDA LA GIUSTIZIA PENALE

Terrorismo e dissociazione

Passando ad esaminare per grandi linee l'andamento della giustizia penale, l'anno considerato registra una sostan­

ziale remissione della fenomenologia terro.cistica.

Se è difficile disegnare una « dosimetria» delle cause che vi hanno contribuito, non si può ignorare - accanto all'im­

pegno costante di magistrati e appartenenti alle Forze del­

l'ordine - il ruolo svolto dall'applicazione, spesso tormentata e discussa, della normativa volta a favorire la dissociazione ; normativa che trova la sua più recente espressione nella legge 18 febbraio 1987, n. 34.

Pur non esente da qualche difficoltà ermeneutica e appli­

cativa (non è agevole - ad esempio - accertare, tra le condizioni richieste, la condotta definibile come « ripudio della violenza quale metodo di lotta politica »), la legge è servita a canalizzare i non numerosi casi di « pentitismo » non ancora risolti in forza della disciplina previgente.

La criminalità organizzata

La delinquenza di tipo mafioso e camorristico non segna alcun decremento. N elle regioni storicamente legate alla fe­

nome.aologia mafiosa, gli episodi conosciuti e denunziati (si tratta di un settore in cui la componente della cosiddetta criminalità «sommersa» assume dimensioni rilevanti), non sono diminuiti nè per numero nè per gravità.

- 19 ­

La recente sentenza della Corte di Assise di Palermo che, a conclusione di un lungo e faticoso lavoro di indagine dei magistrati inquirenti, ha definito in primo grado il processo contro numerosissimi appartenenti alla mafia, tra i quali al­

cuni esponenti di vertice dell'organizzazione, rappresenta la risposta dello Stato, nel rispetto della legalità, alla complessa c ramificata trama della struttura criminale.

Al di fU01'i di questo aspetto non vi è spazio per sugge­

stioni o prospettive trionfalistiche : il cammino per combattere il fenomeno mafioso è ancora lungo ed impervio.

Sempre vivace e incalzante si rivela la rigenerazione della metodologia mafiosa e camorristica in moduli operativi più moderni e spregiudicati, rivolti - come per una sorta di biologica fatale mutazione - ad alimentarsi mediante ag­

giornate dinamiche di finanziamento, mentre non declina quella tradizionale forma di mafia, duttile e insinuante, che predilige connivenze, complicità, appoggi e infiltrazioni nelle strutture amministrative.

Se nelle regioni tradizionalmente legate ai fenomeni in esame ferve tutta una costellazione di iniziative processuali, volte al contenimento e alla repressione dei fatti criminosi, non si può omettere di segnalare altrove forme criminose associative di diversa ma non meno preoccupante strategia operativa. Da un lato, infatti, si verifica qualche spinta inva­

siva delle aggregazioni di tipo mafioso al di là dei confini storici: come si è osservato nel Lazio ; dall'altro si ripropone in zone ancora più lontane, come la Liguria e il Piemonte, una sorta di adozione di moduli operativi mafiosi ad opera di associazioni per delinquere impostate sulla collusione tra mondo economico e pubblici amministratori.

La crescente esperienza rivela come la normativa anti­ mafia continui a dimostrarsi (soprattutto nelle misure patri­

moniali) uno strumento elettivo: se infatti è proverbiale la constatazione della implicazione economica del crimine di tipo mafioso, è un dato sperimentale di base che - nel­

l'impenetrabile clima di omertà che avvolge le indagini - la traccia delle dinamiche economiche rimane la prevalente linea di ricerca e ricostruzione dei fatti.

- 20­

È stato peraltro segnalato da più parti, e non solo co~e dato di esperienza giudiziaria, ma altresÌ come postulato SI­

stematico, che la normativa patrimoniale necessita di qualche affinamento e di momenti di integrazione con altri strumenti normativi.

N ei processi per fatti di criminalità organizzata, sem­

brano evidenziarsi in modo positivo gli effetti della legge 17 febbraio 1987, n. 29, sia in punto di correzione di certe di­

scrasie pratiche, indotte dal testo novellato dell'articolo 272 C. P. P . sui limiti temporali della custodia cautelare; sia in punto di equiparazione della indicazione degli atti istruttori alla effettiva lettura di questi in dibattimento.

Sulla generale disciplina dei termini di custodia cautelare e dei suoi effetti applicativi, la situazione fornisce questi spunti : la sollecita definizione di molti maxiproces5i ha li­

mitato notevolmente i casi di scarcerazione automatica men­

tre è utopistico affidarsi alla efficacia delle misure di controllo nei confronti degli scarcerati in quanto all'osservanza este­

rio1:e delle misure può far riscontro una facile reviviscenza della condotta criminosa.

N on si possono, inoltre, sottacere gli effetti negativi ­ segnalati da tutti i distretti giudiziari - della eccessiva bre­

vità dei termini di custodia cautelare correlati alle fasi di impugnazione, il cui effetto si traduce a volte in sconcerto della pubblica opinione, di fronte alle scal·cerazioni che se­

guono a talune pronunzie di annullamento della Cassazione, rispetto alle quali rischia di non emergere, nel suo pregnante aspetto di civiltà, la funzione di garanzia assolta dal giudice di legittimità.

Delitti di maggiore allarme sociale.

Tra i delitti di maggior allarme sociale è da rilevare l'au­

mento del numero degli omicidi volontari e dei t entati omi­

c~di sia i:n S~cilia che in Calabria e in Campania: nel solo clfcondano dI Palermo, il numero degli omicidi, nel periodo

- 21­

in esame, è quasi raddoppiato (da 32 a 61. tra i quali si con­

tano ben 20 « scomparsi» o vittime della « lupara bianca »).

Gli omicidi e i tentati omicidi sono aumentati, ma, in misura notevolmente più contenuta, anche in altre regioni.

Sono pure in costante crescita i delitti di rapina e di estorsione, specie nel Sud nella forma del taglieggiamento in danno di commercia'lti, mentre imperversano ancora (anzi con tendenza all'accrescimento negli ultimi mesi) i sequestri di persona a scopo di estorsione.

È doloroso, poi, verificare come il persistere senza in­

t ermittenza di fatti di grande criminalità produca, per intui­

tiva reazione psicologica, il progressivo allentarsi dell'allarme sociale: fenomeno di segno decisamente negativo che a lungo andare ed entro certi limiti rischia di investire anche le strut­

ture pubbliche.

Un incremento si registra nel campo delle violenze ses­

suali in pregiudizio di donne e minori, nonchè in fatti specifici, a volte gravissimi e con esito mortale, di abusi e di violenze in danno di minori. Varrebbe la pena di chiedersi se il primo dei fenomeni segnalati abbia qualcosa da spartire con la mer­

cificazione del sesso paludata da liberazione sessuale.

A proposito, infine, dei fatti criminosi più gravi (ma il discorso si ripete nella galassia della piccola criminalità e in particolare nel settore dei furti), è da registrare l'aumento allarmante dei reati di cui restano ignoti gli autori.

Ciò non toglie che occorre dar atto a tutte le benemerite Forze dell'ordine di aver esplicato i compiti di istituto con totale dedizione e di aver prodotto, al servizio della comuuità, il massimo sforzo sul fronte della prevenzione e della lotta alla delinquenza, in un contesto operativo obiettivamente irto di difficoltà.

Diffusione e uso (legli stupefacenti.

In ogni regione, con diverso grado di diffusione e gravità, nonostante l'impegno profuso e i successi conseguiti dalle Forze dell'ordine, col sequestro di ingenti quantitativi di stupefacenti, ne continuano a crescere, alimentati da ine­

- 22 ­

'b'li tI' dI' traffico l'uso e il commcrcio, Al di sotto

saUrI I corren , , '

delle organizzazioni impegnate nella ImportaZl?ne,' ne~la ^raffi­

nazione della morfina-base e nella grossa dlst~ibuzIO~e, si 'l pa l'l formicolante reticolo del traffico medIO e pIccolo,

sVl up , ' l ' d Il

l cerchio estremo dei consumatOrI lnc OttI, a a pro­

fino a l ' f ' , f

strazione psicologica e dal rica:to ,c el , . ?rmtorI, a ungere da «manovalanza» dei canali dIstrIbutIVI.

Se ne argomenta, nel~a cos~ienza sociale, quan,t,o sia ~i:

scutibile, perchè alla fine lllcentlva,nte del traffico, l ~pUl1lta garantita al piccolo detentore che rIesca ~ far crede~e di, essere provveduto del quantitativo indispensabIle al suo f~bblsogno, Superfluo, ancora, ricordare quale fitta rete di grossa e piccola criminalità venga indotta e animata dalla diffusione della droga,

L'intervento del legislatore, 110n certamente vincente sul terreno della prevenzione e della lotta alla tossico dipendenza con gli strumenti, alcuni dei quali rimasti inattivi, se non addirittura nati morti, della legge 22 dicembre 1975, n, 685, sembra aver colto nel segno attraverso la radicale e pro­

gressiva modifica dell' affidamento dei tossicodipendenti al Servizio sociale,

Da prima la legge 21 giugno 1985, n, 689, poi, in modo più risoluto, la legge lO ottobre 1986 n, 663 intendono tra­

durre in termini operativi la constatazione che la pena deten­

tiva (nonostante gli sforzi compiuti per avviare interyenti te­

rapeutici e di recupero nei luoghi di custodia) rimane per il tossicodipendente una misura meramente affiittiva, incentivan­

do per giunta la circolazione della droga anche «iIl t ra. 1Il0ell ia.» ,

L'art, 12 della legge n, 663 del 1986 abilita ora il Tribu­

nale di sorveglianza a sostituire alla dctenzione fillo il 3 anni l'affidamento del tossico o alcooldipcndcntc a IIna struttura terap~utica pubblica, o priv ata per pro cguin' o intl'ilpren­

dere II programma dI recupero concordato,

Le esperienze finora avviatc non sono 1II0ito llumcrosc

v~ros,imile in~ice ~i

prudenza da partc dcgli opcratori, in

sed~

dI pnma

ap~hcazlOne

di una normativa chc richicdc complessi a,ccertamentl, attente verifiche c fondatc ]1I'ognosi teralJeu­

tlche. ~

i

- 23­

Reati in materia di tutela Ilell'arnhiente e ilei territorio.

N ella repressione del disordine e del degrado ambientale, tre fronti che impegnano la giustizia (abusivismo edilizio, deturpazione del paesaggio, inquinamento) costituiscono un duro banco di prova per gli operatori giudiziari, chiamati ad applicare una legislazione complessa, costituita da normative sovrappostesi nel tempo e integrate da frequenti interventi di leggi regionali.

L'esperienza dimostra che in ciascuno dei settori conside­

rati l'opera delle varie autorità richiede una certa saldatura, un momento di raccordo, che invece spesso difetta per la fre­

quente riluttanza delle amministrazioni locali ad applicare le sanzioni di loro competenza e, ora, per la lentezza nel definire le procedure di condono previste dalla legge n. 47 del 1985.

Non incoraggia all'ottimismo l'osservazione di taluni esempi di coinvolgimento distruttivo di ogni aspetto del pa·

trimonio ambientale e territoriale.

L'intervento dei pretori in materia di inquinamento si svolge fra difficoltà, insufficienze e contraddizioni di ogni ge­

nere. Mentre si avverte una sensibilizzazione sempre più acuta della coscienza sociale, sorgono anche complesse questioni di compatibilità tra insediamenti produttivi e difesa ambientale, tra costi di installazione e funzionamento degli impianti di depurazione ed economicità della gestione : dinanzi a questi problemi che si riflettono sul piano dell'economia e su quello dell'occupazione sono state concesse moratorie, che hanno inceppato e reso meno credibile l'intervento del magistrato penale.

Viene segnalata, infine, da ogni distretto la mancanza di un organico corpo di operatori, preposti al controllo di situazioni sempre più complesse e diversificate sul piano tecnologico.

Se si pensa che tale compito oggi è demandato alle U. S. L., assediate da un grande complesso di problemi, si può immaginare come sia carente nella lotta agli inquina­

menti la primaria funzione dell'accertamento e della denunzia.

- 24­

Criminalità minorile.

La magistratura minorile e gli istituti di osservazione e di custodia affrontano con sempre maggiore impegno, ma anche con crescente difficoltà, questo settore della patologia sociale che soprattutto nelle grandi aree urbane assume di­

mensioni drammatiche.

Alle radici del fenomeno rimane sempre il distacco, spesso traumatico, dall'istituto familiare, l'emarginazione; il declino e il rifiuto di validi modelli educativi; irrompono, al posto di questi, messaggi e suggestioni: dalle martellanti pressioni della pubblicità consumistica ai terribili inganni della droga, l'approdo alla quale, sentito dall'adolescente come afferma­

zione dell'io e conquista esistenziale, induce, - secondo un dato sperimentale consolidato, - tutta una serie di condotte illecite, che talvolta innescano ed alimentano una spirale di fatti criminosi.

Si è fortemente acutizzato negli ultimi tempi il problema della criminalità dei minori nomadi: nel mondo dei nomadi, ora al centro di ardue problematiche di ambientamento, è diffuso l'impiego dei minori, una volta soprattutto nell'accat­

tonaggio, ora sempre più nel furto. Tale impiego è natural­

mente organizzato e guidato da gruppi insediati nelle perife­

rie dei grandi centri urbani.

Questa notazione non implica affatto una indiscriminata criminalizzazione e, tanto meno, un latente razzismo; accuse in questo senso si dimostrerebbero pretestuose, di fronte al­

l'allarme che suscita un solo dato: nell'Istituto di osserva­

zione di Casal del Marmo si segnala una presenza di minori nomadi che raggiunge il 60% del totale.

Tribunali e giudici di sorveglianza. Riforma dell'ordinamento penitenziario. Situazione carceraria.

Mentre avanza l'attuazione del programma di ristrut­

turazione e di rinnovamento dell'edilizia penitenziaria, la

- 25 ­

popolazione carceraria, che poco più di un anno fa segnava livelli-record di oltre 41.000 presenze, ha subito un discreto decremento, conseguito quasi per intero all'applicazione del­

l'amnistia e del condono concessi con il decreto presidenziale 16 dicembre 1986, n. 865. Diminuita anche la percentuale dei det enuti in attesa di giudizio.

Com'era prevedibile, la popolazione carceraria va ora gradualmente riportandosi ai livelli più alti (alla fine dell'anno considerato, intorno alle 35.000 presenze), ma con una ten­

denza moderatamente rallentata dalla iniziale applicazione delle misure introdotte o riformate dalla legge] O ottobre 1986 n. 663. Questa legge ha inaugurato una radicale riforma 01'­

dinamentale sia nell'assetto e nelle competenze dei Tribunali e degli Uffici di Sorveglianza, sia nel settore delle misure al­

ternative alla detenzione.

Si consolida, cosÌ, organicamente, il concetto di una giu­

risdizione preposta all'esecuzione penale, cui è per intero de­

voluta l'amministrazione della pena e delle misure di sicurezza personali, disancorata in apprezzabile misura dai vincoli del giudicato, e dotata, entro certi limiti edittali, di forti conte­

nuti discrezionali, correlati alla preminente esigenza della umanizzazione della pena e del trattamcnto personalizzato dei soggetti.

Va riconosciuto che la magistratura di sorveglianza sta assolvendo, con acuta sensibilità e grande impegno, i nuovi compiti, pur in un ambito organizzativo e strutturale inade­

guato alle necessità operative.

In particolare, il numero delle istanze di permessi-premio è stato, com'era prevedibile, altissimo; e notevole (dell'ordine di qualche migliaio) è stato il numero dei permessi accordati in base alla norma (art. 9) che vuole il beneficio rivolto a consentire al detenuto di «coltivare interessi affettivi, cultu­

rali e di lavoro ».

Le inosservanze, da parte dei beneficiari, risultano nu­

mericamente assai modest e; anche se taluna, purtroppo, con conseguenze abbastanza gravi sul piano della sicurezza sociale.

- 26 ­

Quanto all'affidamento in prova al serVIZIO sociale. al sperimentazione fin qui realizzata non offre ovviamente in­

dicazione significative.

Le informazioni provenienti dai distretti giudiziari indu­

cono a confidare che alla riforma sia riservato un avvenire favorevole, sia per gli alti valori umani che la ispirano, sia per il senso di responsabilità e il « prudente coraggio» dei magistrati di sorveglianza, sia per la fedele e avveduta colla­

borazione degli organi penitenziari e dei Servizi sociali.

PARTE TERZA LA GIUSTIZIA CIVILE

Per quanto riguarda l'andamento della giustIzIa civile, i dati trasmessi dai singoli distretti e le relazioni che li accom­

pagnano depongono unanimamente nel senso di un ulteriore deterioramento della grave situazione. in cui versa questo settore dell' Amministrazione della Giustizia sul quale è tor­

nata a concentrarsi l'attenzione della pubblica opinione e degli operatori del diritto.

Come emerge dalle tabelle allegate il numero dei proce­

dimenti sopravvenuti ha subito un ulteriore generale incre­

mento, che, nonostante il rilevante numero dei giudizi esau­

riti, si è risolto in un preoccupante aumento delle pendenze, con la conseguenza di una esasperante durata del processo.

Le poche note sostanzialmente positive riguardano le controversie in materia di lavoro e di previdenza e di assi­

stenza obbligatoria.

Se anche in questo settore non è sempre possibile assicu­

rare il rispetto dei termini previsti dalle norme processuali, si può, peraltro, constatare come, salvo alcune importanti ma isolate eccezioni, le controversie trovino soluzione nei diver~i

gradi del giudizio entro un ragionevole lasso di tempo.

Una accorta gestione del contenzioso, anche da parte dei protagonisti delle relazioni industriali, e una ulteriore norma­

lizzazione del contenzioso previdenziale, che in alcuni di­

stretti aveva assunto in passato aspetti patologici, nonchè una auspicata persistente sensibilità del Consiglio Superiore della Magistratura e dei dirigenti degli uffici possono indub­

biamente contribuire a un ulterio~e miglioramento della si­

tuazione.

N elI'applicazione del rito introdotto per le controversie di lavoro può ravvisarsi anche una delle ragioni che hanno

- 28 ­

impedito un ulteriore aggravamento della situazionc 111 un altro comparto di grande rilievo sul piano sociale : quello delle locazioni.

L'incremento dei procedimenti in questa materia appare, peraltro, difficilmente evitabile fino a quando perdu­

rerà l'attuale situazione del mercato delle locazioni.

Altre volte l'aumento delle sopravvenienze assume, in­

vece, carattere contingente e si spiega come riflesso di prov­

vedimenti legislativi ; è quanto già sta accadendo in alcuni distretti per le cause di scioglimento del matrimonio a seguito delle modifiche introdotte con la legge 6 marzo 1987, n. 74.

La previ.sione di particolari procedure e una almeno ten­ denziale specializzazione del giudice danno ragione anche del giudizio non negativo sull'andamento della giustizia civile presso gli uffici per i minorenni.

I principali problemi che travagliano questo settore ri­

guardano, da un lato, il potenziamento degli organismi chia­

mati a collaborare con i giudici, dall'altro le tradizionali diffi­

coltà che incontra l'applicazione dell'istituto dell'adozione.

Si spiega cosÌ il ricorso sempre più frequente alla adozione internazionale (in alcuni distretti ormai prevalente su quella

«nazionale »), chc, peraltro, pone difficili problemi in ordine al controllo circa il rispetto delle procedure e alla verifica del reale stato di abbandono del minore.

La crisi della giustizia civile, nelle sue forme più gravi, si manifesta nell'andamento del contcnzioso in materia di rapporti obbligatori..

Si è in presenza di un impressionante numero di procedi­

menti pendenti, spesso relativi a questioni di modesto valore economico, che dovrebbero forse risolversi in altra sede (come nel caso dei giudizi di risarcimento dei danni a cose derivanti dalla circolazione automobilistica), mentre trovano nella stessa durata del processo la loro ragionc di essere. Su tale situazione incide, con un effetto moltiplicatore, l'inadegua­

tezza delle vigenti procedure esecutive.

In materia fallimentare, il mancato adeguamento del li~it.e ~inimo ~~ capital~ i.nv~stito nell'impresa rende possi­

bile Il flcorso ali Istanza ch fallImento come mezzo di pressione

- 29 ­

(se non di intimidazione) nei confronti del debitore e si risolve in un grave intralcio per un intervento tempestivo ed ade­

guato nei casi in cui la crisi dell'impresa può averc gravi ri­

percussioni sociali.

Quelli ora ricordati sono i segni di un processo di dete­

rioramento non altrimenti arrestabile se non attraverso la immediata impostazione delle linee di una politica dell'orga­

nizzazione giudiziaria che - come ho già avvertito - af­

fronti con urgenza il problema della più razionale utilizzazione dei magistrati, dei funzionari e degli altri collaboratori del giudice, dotando gli uffici giudiziari delle indidpensabili strutture.

Iniziative episodiche, sia pure valide in astratto, non possono che avere una incidenza marginale e di breve periodo sul funzionamento della istituzione giudiziaria, quando non si risolvano in una mera traslazione degli affari tra gli uffici.

PARTE QUARTA

LA « QUESTIONE CASSAZIONE»

Osservazioni generali.

N el quadro della crisi, la «questione Cassazione » aperta da gran tempo, ha assunto una inquietante attualità. Je fa fede una serie di segnali convergenti, tra i quali spiccano il grido di allarme lanciato dal Primo Presidente Brancaccio all'atto del suo insediamento, numerosi convegni e una nu­

trita raccolta di studi dedicati ad una analisi spregiudicata delle origini, delle ragioni e dei possibili esiti della crisi in cui l'istituto si dibatte. A questi segnali conferisce concre­

tezza la potente eloquenza dei numeri, relativi alle pen­

denze, le quali denunciano o una condizione non solo pros­

sima al definitivo collasso, ma soprattutto inadeguata alle attese di giustizia dei cittadini e incoerente rispetto al ruolo che l'ordinamento assegna alla Corte Suprema.

Di qui l'esigenza di una sollecita programmazione degli strumenti che consentano il graduale recupero di una situa­

zione largamente compromessa per poi passare, con la neces­

saria immediatezza, a rendere operanti tali strumenti.

Un dato, infatti, può dirsi pacificamente acquisito : uti­

lizzando, sia pure al meglio, l'esistcntc, in tcrmini di assetto normativo e di risorse umane c materiali, è impossibile otte­

nere miglioramenti degni di nota.

Anche mettendo a punto, COll l'ausilio dell'informatica, tecniche più sofIsticate di abbinamento elei ricorsi, anche per­

seguendo la metodologia di una più asciutta modulazione dei motivi delle decisioni (strade qucste che, del resto, sono state e sono tentate con vario successo), la situazione non può su­

- 31 ­

bire quel mutamento che costituisce il preludio necessario per il superamento della crisi.

Vanno, dunque, studiati incisivi interventi innovatori, che debbono necessariamente muoversi nella duplice dire­

zione dell'assetto normativo del giudizio di legittimità e della provvista del personale.

In entrambi i versanti si va incontro ad una obiezione fondamentale : se sia possibile, logico e, infine, utile interve­

nire con esclusivo riguardo alla Cassazione, recidendo i le­

gami o, comunque, anticipando i tempi rispetto alle generali riforme del processo civile (quanto al processo penale, l'attesa del nuovo codice pare imprescindibile) e dell'ordinamento giudiziario.

L'obiezione ha un solido fondamento, perchè nessuno potrebbe discutere la razionalità di interventi organici, capaci di inquadrare i problemi del processo e dell'ordinamento giu­

diziario in una prospettiva globale.

Senonchè - una volta tanto - non si tratta di perse­

guire traguardi settoriali e, tanto meno, di realizzare una poli­

tica frammentaria e di corto respiro sotto la pressione degli avvenimenti, ma di prendere atto che la Corte di Cassazione ha, per struttura e per funzioni, sue peculiari specificità che possono ben giustificare riforme-stralcio.

Basta scorrere i dati numerici relativi ai ricorsi iscritti e a quelli definiti nell'ultimo ventennio per avere subito l'idea non soltanto dell'incremento della domanda di giustizia che si rivolge alla Cassazione, ma anche del crescente impegno che viene richiesto ai magistrati, il cui cncomiabile prodigarsi - che ha ormai raggiunto il limite di guardia - trova un sostegno nella dedizione del personale amministrativo, senza il cui apporto quei risultati non potrebbero essere ottenuti.

Ma questo solidale impegno - che si traduce in una accresciuta resa produttiva della Corte di Cassazione - , non frena la curva ascendente delle pendenze, anche se l'affannosa rincorsa tra affari esauriti e sopravvenienze in costante cre­

scita quest'anno è stata coronata da successo, con l'emana­

zione di quasi diecimila sentenze civili e la definizione di oltre quarantamila ricorsi penali. In questi segni di ripresa si av­

...)

- 32

verte il vigile fervido impulso del primo Presidente Bran­

caccio.

Al 31 dicembre 1987 erano tuttavia pendenti davanti alla Cassazione oltre 33.000 ricorsi civili e quasi 50.000 ricorsi penali.

In questo quadro preoccupante alimentano qualche spe­

ranza di parziale recupero i traguardi raggiunti dalla Prima Sezione penale e dalla Sezione Lavoro, le quali hanno segnato entrambe una notevole inversione di tendenza rispetto al­

l'incremento delle pendenze. Queste note positive sono tanto più significative in quanto davanti alla Prima Sezione penale si trattano ricorsi fra i più delicati e complessi; e la Sezione lavoro è partita da una situazione assai pesante, che ne ha reso difficoltoso il fisiologico decollo.

V'altra nota decisamente positiva si coglie nel crescente successo del Centro elettronico di documentazione della Corte di Cassazione la cui attività, diretta alla diffusione delle 110r­ mative e delle loro interpretazioni giurisdizionali, sia di me­

rito che di legittimità, nonchè della dottrina, si è estesa in modo da realizzare un vero e proprio servizio pubblico per il Paese.

Tale risultato, imponente per le materie trattate e il coordinamento tra le diverse informazioni, reso possibile dal­

l'apporto dei magistrati della Corte e da non semplici elabo­

razioni dei dati, sarà esposto nel quarto congresso quinquen­

nale internazionale Ol'ganizzato dal Centro per il maggio 1988, che vedrà a Roma cultori della materia di ogni provenienza secondo un interesse già sottolineato nei precedenti congressi.

L'attività del Centro è ora diretta a realizzare la com­

pleta automazione dei servizi della Corte, anche nel quadro della ristrutturazione di questo edificio che sembra finalmente avviarsi ad una non lontana conclusione. Tale au tomazione oramai realizzata nel settore penale, lo sarà nel prossimo anno anche per il settore civile.

L'accesso tlei magistrati in Cassazione.

In fatto di provvista del personale la prima idea, che conduce a postulare un ampliamento dell'organico, deve fare

- 33­

i conti con una serie di controindicazioni, di cui va calcolato il rischio. Innanzi tutto, l'aumento del numero dei magistrati, comportando una maggiore varietà nella formazione dei col­

legi, accentua inevitabilmente il pericolo di difformità di orientamenti giurisprudenziali, talora inconsapevoli, da più parti e a giusta ragione lamentato.

Poichè, inoltre, non è agevole coniugare quantità e qua­

lità, occorre essere molto franchi: s'impone con tutta urgenza la restaurazione di un criterio selettivo, da scegliersi fra quelli che inopinatamente si è creduto di abolire ovvero l'introdu­

zione di inediti sistemi di accesso alle funzioni di legittimità.

L'obiettivo che va perseguito non è solo quello di una più robusta preparazione tecnica, ma è soprattutto il recluta­

mento per la Cassazione di giudici di età meno avanzata e più profondamente motivati rispetto ai loro specifici compiti. Non credo che un simile progetto possa significare un ritorno a moduli tramontati, se è vero - come è vero ­ che si tratta di soddisfare un'esigenza segnalata da larghi settori; se è vero - come è vero - che ogni carriera (ter­

mine che non va demonizzato, visto che di promozioni dei magistrati si parla nella formula dell'articolo 105 della Costi­

tuzione e l'implicazione tra i due termini è necessitata) ogni carriera, dicevo, ogni organizzazione di soggetti implica ne­

cessariamente una selezione; se si riflette, infine, che metodi selettivi sono esistiti fino a tempi assai recenti; e se a ciascuno di essi si riconnettono alcuni inconvenienti, ciò non costitui­

sce un buon motivo per accantonare il problema della sele­

zione, ma deve stimolare a correggerne le possibili storture applicative.

Sulla scia di una relazione adottata dal Consiglio Supe­

riore della Magistratura è poi tempo di dare attuazione al precetto dell'articolo 106, comma 3 della Costituzione, se­

condo cui possono essere chiamati all'ufficio di consiglieri di cassazione per meriti insigni, su designazione dello stesso Consiglio, professori ordinari di università in materie giuri­

diche e avvocati che abbiano quindici anni di esercizio e siano iscritti negli albi speciali delle giurisdizioni superiori.

- 34·

Sul fronte dell'avvocatura si attende una pm rigorosa disciplina dei presupposti e delle modalità di iscrizione a tali albi, sulla falsariga di quanto accade in Paesi a noi vicini.

Il procedimento civile di Cassazione.

In tema di procedimento di cassazione non mi occuperò del settore penale per la semplice ma decisiva ragione che è inutile coltivare la prospettiva del calo del numero dei ri­

corsi pendenti finchè sarà in vigore il principio della esecuti­

vità della sentenza penale soltanto dopo il rigetto del ricorso per cassazione.

Per esigenze di sintesi ometterò altresì di toccare i di­

battuti temi di una possibile rilettura in senso restrittivo della norma dell'articolo 111, comma 2 della Costiluzione (la quale costituisce un fattore di accrescimento del numero dei ricorsi) e del regolamento preventivo di giurisdizione (istituto che si presta a deplorevoli abusi ad opera delle parti, non ri­

spettose dei doveri di lealtà e correttezza processuale, laddove è coerente rispetto al ruolo della Cassazione quale custode del riparto delle giurisdizioni).

Intendo limitarmi a due argomcnti, sui quali si addensa una forte carica di problematicità.

Il primo riguarda il procedimento civile, in rapporto al quale il recupero di efficienza non può passare attraverso l'adozione generalizzata del rito della camera di consiglio.

Senza indugiare sulle riserve che questa misura sugge­ risce come strumento di manovra idoneo a fronteggiarc l'e­

norme carico di lavoro della Corte, non può trascurarsi che essa :

1. - ripudia una tradizionc secolare, che ha una di­

gnità non soltanto esteriore;

2. - non tiene conto della minore rilevanza formale che suole assegnarsi ai provvedimenti conclusivi di procedure camerali, in antitesi rispetto al valore tendenzialmente esem­

plare delle decisioni della Cassazione e al contributo che esse danno all'elaborazione del sistema positivo;

- 35­

3. - mortifica il ruolo della difesa, privandola della facoltà di illustrare nel corso dell'udienza pubblica il thema decidendum, al cospetto e per debita informazione di tutti i componenti del collegio;

4. - costringe entro uno schema contraddittorio la figura del P. M., il quale, se conclude immotivatamente vede impoverito fino alla nullificazione il significato del suo inter­

vento, mentre se ritiene di dover motivare le proprie conclu­

sioni scritte, finisce in un gran numero di casi per anticipare il contenuto della decisione, con conseguente sproporzionata esaltazione del proprio ruolo.

Queste considerazioni non escludono tuttavia l'oppor­

tunità dell'ampliamento dei casi di impiego del procedimento camerale.

I motivi del ricorso per cassazione.

Un altro nodo da sciogliere consiste nello stabilire se si voglia conservare, sia pure ridimensionandolo, il sindacato della Cassazione sul vizio di motivazione ovvero lo si voglia sopprimere.

Il legislatore si trova di fronte ad un'alternativa, che non è di poco momento, giacchè su di esse, contrariamente alle apparenze, si gioca, in qualche misura il destino della Cassazione civile. E si tratta di una scelta libera, nel senso che essa non incontra ostacoli di livello costituzionale, mentre è da escludere una contraddizione fra controllo del vizio di motivazione e funzioni istituzionali della Cassazione, ben­

chè contenga una certa dose di ambiguità l'attribuzione alla Corte, cui pare sfugge l'esame del fatto, del potere di verifi­

care la sufficienza e la razionalità della motivazione sulle quaestiones facti.

Amputare, allora, dall'articolo 360 C. P. C. il numero 5 (o almeno riscriverlo mediante una formula limitativa) nel quadro di una politica di recupero di una più adeguata fun­

zionalità della Suprema Corte? Ovvero privilegiare l'esigenza

- 36 ­

di una garanzia più penetrante del diritto di difesa, mante­

nendo l'ambito attuale del sindacato?

Certo, ogni riforma ha i suoi costi e impone sacrifici. E la soppressione del n. 5 o la limitazione della sua portata, oltre ad abbassare il livello di quella garanzia, può dare esca ad uua caduta del tasso di razionalità ed adeguatezza della motivazione delle sentenze di meI'ito, come possibile riflesso del venir meno o della restrizione eli ogni controllo in pro­

posito.

Ma i vantaggi pratici della soluzione soppressiva o limi­

tativa sono indiscutibili pcrchè essa, anche se inidonea a ri­ durne in misura drastica il numero, abbrevia sicuramente i tempi di studio dei ricorsi e di redazione delle sentenze.

A questo riguardo, un'ultima osservazione, che si muove al di là dell'orizzonte delle abbaglianti dispute teoriche.

Bisogna riconoscere che se il sindacato sul vizio di moti­

vazione si traduce nel controllo analitico di ogni passaggio del­

l'ordito argomentativo tessuto dal giudice di merito, si corre il rischio di sconfinare in un inammissibile apprezzamento del fatto. Se, viceversa, si circoscrive tale sindacato entro i limiti di una risposta secca e pressochè apodittica al quesito circa l'esistenza o l'inesistenza del vizio di motivazione si sfiora l'inutilità del rimedio.

Il panorama che risulta da questa. carrellata forzi:~an~ente Iacuno a presenta più ombre che lucI, gremito com e di ~a­

renze strutturali, di strumenti norrr,ativi in parte obsoletl e incoerenti, di risorse personali e finallziarie illsuffi~iellti;. e appare diffi ile scorgervi i cgni di una possJ\)ll~ n~resa ^lJ1 termini di organizzazionc dcgli uffiCI, eh mctodolog1e di .lav?ro, di con 'eguimcnto di rc c qualitativamcJlte e quantltatlva­

mente soddi.·faeenti.

Finehè questi . egni llon si ~vverton?, fìn ehè 11Ol~ s~pra\:­

viene una forte mobilitazione 1ll1l0vatnee, nOli puo ncost~­

tuirsi quel rapporto di fid ucia tra il citta~lino e l'ordine giudi­

ziario che - duole ammetterlo - è III atto graverr~ente scosso anche LI causa della strumentale amplificazione di de­

- 37­

viazioni, che toccano settori molto limitati del «pianeta giu­

stizia». Si tratta, per vero, di episodi che il corpo sostan­

zialmente integro della magistratura è capace di riassorbire nel segno della fedeltà ai valori che la Costituzione vuole tutelati nell'esercizio della funzione giudiziaria.

Non manca, per fortuna, qualche segnale di risveglio di attenzione operosa intorno ai problemi dell'amministrazione della giustizia e si coglie un certo fervore di studi e di inizia­

tive, che vedono impegnati in prima linea il Consiglio Supe­

riore della Magistratura e il Ministro della Giustizia, nell'am­

bito delle rispettive attribuzioni.

Ed allora, qualunque sia la nostra formazione culturale, comunque si atteggino le nostre esperienze e inclinazioni esi­

stenziali, alto o basso che sia il nostro senso di fiducia nei ri­

guardi dell'avvenire, non saremo certo noi magistrati a get­

tare la spugna di fronte alla sfida del futuro, a spegnere gli ultimi fuochi della speranza di poter conseguire nel « servizio giustizia» livelli degni di un Paese di alta civiltà giuridica.

Con questo auspicio e con questo impegno Le chiedo, Signor Primo Presidente, di dichiarare aperto l'anno giudi­ ziario 1988.