La rete telefonica tradizionale è costituita da una rete di accesso e
da una rete di trasporto delle comunicazioni vocali. Nella prima gli apparecchi tecnici, il doppino in rame che collega l’utente alla rete
stessa, sono dedicati al singolo, mentre le componenti della rete di
trasporto sono messe a disposizione di tutti.
In più lo sviluppo tecnologico ha permesso di utilizzare la rete
tradizionale per fornire l’utenza del servizio dati ad alta velocità,
supportando la tecnologia adsl.
La rete così strutturata è un’infrastruttura costruita in passato da
un monopolista pubblico che agiva privo di concorrenza. Da ciò l’impossibilità di duplicarla senza alti costi di scavo e di posa, e quindi
la classificazione della rete come un’essential facility71.
Le prime direttive emanate negli anni ’90 hanno abrogato il
sistema dei privilegi aprendo il mercato dei servizi e delle reti. La sola
abrogazione dei privilegi però, non è stata sufficiente a realizzare il
passaggio verso un mercato concorrenziale, in quanto ad un monopolio
71 C. Leporelli, P. Reverberi, Praticabilità dell’unbundling: aspetti regolamentari e di
tutela della concorrenza, in Mercato Concorrenza Regole, I, 2004, p. 129; M. Siragusa, M.
Beretta, La dottrina delle essential facilities nel diritto comunitario ed italiano della
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legale pubblico ne può succedere uno privato dovuto al predominio
dell’ex monopolista, ora incumbent, detentore delle infrastrutture72.
In questo contesto si sviluppa la regolazione dell’accesso e
dell’interconnessione, ovvero dei rimedi necessari per permettere alle
imprese di fornire i propri servizi utilizzando infrastrutture delle quali
non hanno diretta disponibilità, creando un mercato all’ingrosso dei
servizi infrastrutturali73.
Per consentire a tutti gli utenti di comunicare tra loro anche quando
sono clienti di operatori diversi, è necessario che le reti siano
interconnesse74, ovvero collegate. Ciò presuppone che gli operatori si accordino e si scambino servizi all’ingrosso, i servizi wholesale.
Ad esempio per una chiamata originata da una postazione fissa e diretta ad una postazione mobile, l’operatore del chiamante presta il
solo servizio di accesso alla propria rete e il servizio di origine della chiamata; l’operatore del chiamato presterà il servizio di ricezione della
chiamata sulla propria rete, come servizio di terminazione.
72 L. Saltari, Accesso e interconnessione, la regolazione delle reti di comunicazione
elettronica, op.cit., p. 4.
73 F. Bassan, La riforma italiana delle telecomunicazioni: profili generali, cit.
74 O. Pollicino, Accesso, interconnessione ed interoperabilità: le novità apportate dal
recepimento del "pacchetto Telecom" ne confermano il ruolo chiave nel nuovo assetto regolatorio del settore delle comunicazioni elettroniche, op. cit. Il concetto di
interconnessione si riferisce al collegamento fisico e logico delle reti pubbliche utilizzate dal medesimo operatore o da un altro, al fine di consentire la comunicazione tra utenti. Attiene al rapporto tra operatori della rete pubblica di comunicazione, le imprese titolari di un’autorizzazione a fornire reti pubbliche di comunicazione.
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Poiché l’operatore chiamante deve acquistare il servizio di
terminazione dell’operatore ricevente, non ha alcuna libertà di scelta.
Per questo, parte della dottrina ritiene che ciascun operatore telefonico
è dominate nella fornitura di servizi di terminazione sulla propria rete75. Invece per altra parte della dottrina76, qualificare come dominante
qualsiasi operatore, specie se nuovo entrante, a prescindere dalla
dimensione della propria rete e quindi dalla sua reale forza di operare
in maniera incondizionata, è contraria ai principi della regolazione pro
competitiva che impone obblighi solo agli operatori che hanno la forza
di falsare la concorrenza.
Per questo l’Agcom ha strutturato un sistema di regolazione
asimmetrica basato su prezzi di terminazione non reciproci, quali il
rispetto nella formazione del prezzo del servizio di terminazione dell’orientamento al costo solo per l’incumbent.
Ma un operatore può anche acquistare all’ingrosso semplicemente
i servizi di originazione, per vendere successivamente ai propri clienti
75 F. Marini Balestra, Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni
elettroniche, op.cit., p. 86.
76 P. L. Parcu, A. Manganelli, Monopolio senza potere: terminazione di chiamata e nuovi
entranti, cit., p. 399. Vi è ambiguità nel qualificare il nuovo entrante come dominante allo
stesso modo dell’incumbent, perché si prescinde dall’effettiva dimensione delle reti. Il prezzo del servizio di terminazione è un servizio all’ingrosso, ma dipende dalla quantità di domanda presente nel mercato al dettaglio. Di conseguenza il nuovo entrante detentore di una piccola domanda di servizi, non può esercitare lo stesso potere indipendente che può esercitare un incumbent, proprietario delle reti e dominante su una pluralità di mercati.
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il solo traffico telefonico, con le formule della carrier selection77 o della
carrier preselection78.
Originazione, terminazione e transito delle chiamate formano mercati dell’interconnessione all’ingrosso, nei quali gli operatori
operano come fornitori e acquirenti.
Accanto al mercato dell’interconnessione vi è il mercato relativo all’accesso79, che ha ad oggetto la connessione alla rete e alle risorse
correlate, alle apparecchiature e in particolare l’accesso alla rete locale e alle reti fisse e mobili, all’infrastruttura fisica, ai software per il
funzionamento delle reti.
Tale nozione presuppone quindi che vi sia una situazione di
asimmetria tra chi ha le reti e chi invece necessita dei mezzi altrui per
poter operare. Il processo di liberalizzazione ha messo in luce questo
divario tutto a favore dei soggetti detentori di posizioni di maggior
vantaggio perché già presenti.
77 L’utente seleziona un fornitore diverso dall’operatore storico, digitando un prefisso prima di comporre il numero da chiamare.
78 L’utente effettua la chiamata direttamente con il diverso fornitore prescelto, utilizzando il prefisso per chiamare tramite l’operatore storico.
79 C. Cambini, P. Ravazzi, T. Valletti, Il mercato delle telecomunicazioni, op.cit., p. 220. Si intende la possibilità di rendere accessibili risorse o servizi di un operatore per la fornitura di servizi di comunicazione elettronica.
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Tramite il diritto di accesso si vuole tutelare la possibilità di poter
fare concorrenza da parte dei neo immessi80.
Il più rilevante servizio di accesso è quello disaggregato alla rete
locale, ovvero il c.d. unbundling del local loop81, chiave di volta per lo sviluppo della concorrenza facility based82.
L’unbundling è uno strumento, garantito dall’obbligo di accesso83,
che consiste nel prendere il controllo del doppino affittandolo dall’incumbent per gestirlo in maniera autonoma, secondo le soluzioni
tecnologiche più appropriate84. Gli apparati tecnici dell’operatore
vengono ospitati nei locali dell’operatore storico e successivamente
collegati alla rete del concorrente, rafforzando in questo modo la sua
possibilità di competere nei mercati dei servizi vocali e in quelli dati85.
Oltre all’accesso all’ingrosso, vi sono altri servizi alternativi che
gli operatori sono liberi di scegliere in base ai prodotti che intendo
80 O. Pollicino, Accesso, interconnessione ed interoperabilità: le novità apportate dal
recepimento del "pacchetto Telecom" ne confermano il ruolo chiave nel nuovo assetto regolatorio del settore delle comunicazioni elettroniche, cit.
81 Affitto dell’ultimo miglio da parte dei nuovi entranti, utilizzato per fornire servizi vocali e servizi di trasmissione dati a banda larga.
82 C. Cambini, P. Ravazzi, T. Valletti, Il mercato delle telecomunicazioni, op.cit., p.279; E. Pontarollo, Italia: la faticosa applicazione di buone regole, in E. Pontarollo, A. Oglietti, (a cura di) Regole e regolatori nelle telecomunicazioni europee, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 231.
83 Raccomandazione 2000/417/CE.
84 E. Gallo, E. Ponterolo, Modelli alternativi di concorrenza nelle telecomunicazioni:
l’approccio italiano, in Mercato Concorrenza Regole, III, 2006, p. 523.
85 C. Leporelli, P. Reverberi, Praticabilità dell’unbundling: aspetti regolamentari e di
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offrire al dettaglio. Questa libera scelta permette di affrontare meglio i
rischi dovuti al cambio continuo di tecnologie86.
Tra i diversi servizi vi è l’accesso condiviso o c.d. shared access,
ovvero il diritto di utilizzare la parte alta dello spettro di frequenze del
doppino per la sola fornitura dati a banda larga, e il bistream access,
cioè la fornitura all’ingrosso della capacità di rete necessaria per
erogare servizi di trasmissione dati a banda larga87.
La regolazione prevista dalla Direttiva accesso dispone che nel
mercato delle comunicazioni le imprese possano negoziare i servizi di
accesso e interconnessione sopra elencati, fermo restando il potere dell’autorità di garantire l’equilibrio tra i diritti del proprietario della
rete, e gli operatori che ne necessitano88.
Questi sono i principi che hanno ispirato il legislatore italiano. La
materia è trattata dal Codice nel capo III, sezione I dagli articoli 40, 41
e 42, che definiscono diritti ed obblighi, principi e competenze
applicabili alle reti e servizi di comunicazione.
86 A. Bassanini, C. Leporelli, P. Reverberi, L’evoluzione della struttura dei mercati Tlc e il
suo impatto sulle forme della regolamentazione, in L’Industria, III, 2001, p. 396.
87 E. Gallo, E. Ponterolo, Modelli alternativi di concorrenza nelle telecomunicazioni:
l’approccio italiano, cit., p. 525. Il bistream è un accesso minore perché la tecnologia adsl
e i modem sono forniti dall’incumbent e quindi gli operatori alternativi non hanno il controllo sulla linea. È scelto come servizio dagli operatori che voglio intraprendere la strada dell’internet service provider.
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L’articolo 40 descrive il quadro generale per l’accesso e
l’interconnessione, prevedendo la libertà di instaurare tra gli operatori
una trattativa sulle disposizioni tecniche e commerciali, sugellate in un
contratto; la libertà di stabilimento per gli operatori europei e il compito dell’autorità di vigilare contro possibili restrizioni all’accesso. Stabilito
il quadro, dalla lettura dell’articolo 41 si evince che il diritto-obbligo di
interconnessione fra le reti costituisce un principio fondamentale, essenziale per l’esistenza di un unico mercato competitivo89.
Il risultato è una minore autonomia dei titolari delle autorizzazioni,
detentori delle risorse infrastrutturali, che non possono rifiutare trattative per negoziare l’accesso e l’interconnessione alla propria
rete90.
A valle del procedimento retto dalla libertà contrattuale, vi è l’operato dell’autorità, che vigila, incoraggia e garantisce forme
adeguate di accesso, interconnessione e interoperabilità, promuovendo l’efficienza economica e una concorrenza sostenibile, investimenti
efficienti e innovazione91.
89 M. Libertini, Regolazione e concorrenza nel settore delle comunicazioni elettroniche, cit., p. 199.
90 O. Pollicino, Accesso, interconnessione ed interoperabilità: le novità apportate dal
recepimento del "pacchetto Telecom" ne confermano il ruolo chiave nel nuovo assetto regolatorio del settore delle comunicazioni elettroniche, op.cit.
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L’autorità esercita i suoi poteri rispettando una procedura di
consultazione pubblica, nel corso della quale le parti interessate
possono formulare osservazioni rispetto ai provvedimenti92.
Accesso e interconnessione sono quindi frutti di un contratto
liberamente perfezionato tra le parti, poiché la liberalizzazione ha dato
nuova linfa vitale al principio della libertà di iniziativa privata. Ma allo
stesso tempo rappresentano interessi pubblici fondamentali tali da
giustificare l’attività del potere pubblico quando vi è un mal
funzionamento del mercato93.
La disciplina dell’accesso e dell’interconnessione, come si è detto,
rappresenta un corollario della libertà di fare impresa nel settore delle comunicazioni, ed in particolare l’accesso unbundling è uno strumento
idoneo ad ottenere i vantaggi di una concorrenza infrastrutturale,
superando i limiti della concorrenza basata sulla pura rivendita94. Tuttavia è stato osservato anche che l’unbundling potrebbe
indebolire gli incentivi a investire sia per i nuovi entranti che per l’incumbent, danneggiando così lo sviluppo a lungo termine della
92 Art. 11, D. Lgs. n. 259/2003.
93 L. Saltari, Accesso e interconnessione, La regolazione delle reti di comunicazione elettronica, op. cit., p. 30.
94 C. Leporelli, P. Reverberi, Infrastrutture e servizi di telecomunicazione: quali
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concorrenza95. Un costo troppo alto del doppino produrrebbe delle barriere all’ingresso, vanificando la disciplina stessa dell’accesso e
interconnessione. Un prezzo troppo basso potrebbe invece creare
situazioni parassitarie da parte degli operatori che non investirebbero
nella costruzione di reti alternative e scoraggerebbe il dominante a fare
manutenzione e innovazione96.
Strumento utilizzato nella prassi per cercare il miglior prezzo, è il
c.d. ladder of investments, un modello di prezzi dei prodotti dell’accesso che parte dalla pura rivendita per arrivare alla costruzione
di una propria infrastruttura97.
Il sistema prende le basi da una intuizione, ovvero che le nuove
imprese prima di investire in infrastrutture devono acquisire una
clientela consistente, in maniera tale da supportare economicamente la
costruzione di una propria rete. Di conseguenza, dal piolo più basso
della scala, ovvero la semplice rivendita, si sale a gradi verso la
costruzione di una nuova rete.
95 E. Gallo, E. Ponterolo, Modelli alternativi di concorrenza nelle telecomunicazioni:
l’approccio italiano, cit., p. 536.
96 S. Mannoni, La regolazione delle comunicazioni elettroniche, op. cit., p. 125.
97 M. Cave, The ladder of investment in Europe, in retrospect and prospect, in
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Ma dati recenti della stessa Agcom98 fanno intuire che gli operatori alternativi non sono saliti lungo la scala, complici probabilmente le
basse tariffe del servizio di accesso disaggregato per i nuovi entranti ma
soprattutto l’utilizzo del doppino e della vecchia rete in rame per la
diffusione della tecnologia adsl99.
Il problema principale è di garantire una concorrenza infrastrutturale nel segmento dell’accesso, dove la replicabilità delle
infrastrutture non è economicamente sostenibile, soprattutto in quei
Paesi quali l’Italia, dove l’installazione della fibra ottica è ancora agli
inizi100.