3. Le deroghe al principio generale di incompatibilità
3.1 Gli aiuti compatibili de jure
Come indicato nel corso della trattazione, l’art. 107, par. 1, TFUE, prevede che siano considerati incompatibili con il mercato interno gli aiuti di Stato che falsano o minacciano di falsare la concorrenza, in ragione della loro natura selettiva, incidendo sugli scambi tra i Paesi membri. Tale divieto generale, tuttavia, non ha carattere assoluto o incondizionato, ma opera «salvo deroghe contemplate dai Trattati».
La ratio legis alla base di tali deroghe va individuata nella volontà del legislatore europeo di perseguire, contestualmente al mantenimento del libero gioco della concorrenza, altri obiettivi considerati degni di protezione. Ed
101 Regolamento UE n. 360/2012 della Commissione, del 25 aprile 2012, relativo
all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea agli aiuti di importanza minore («de minimis») concessi ad imprese che forniscono servizi di interesse economico generale, in GUUE L(2012) 114, pp. 8 ss.
invero, esistono forme di aiuto di Stato finalizzate a contribuire alla realizzazione di importanti obiettivi dell’Unione, quali gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, quelli indirizzati a ridurre le differenze di sviluppo tra regioni, quelli che combattono la disoccupazione102. O ancora,
le misure di aiuto introdotte dalla Commissione negli ultimi anni per consentire agli Stati membri di fronteggiare la crisi economica e finanziaria che si è abbattuta sull’Ue a partire dall’autunno del 2008103.
E’ lo stesso art. 107 TFUE a prefigurare tali deroghe: al par. 2, infatti, sono elencati i tipi di aiuto che sono considerati automaticamente compatibili (compatibilità de jure), mentre al par. 3 vengono individuati gli aiuti che possono essere giudicati compatibili con il mercato interno, a seguito di una valutazione di natura discrezionale da parte della Commissione o del Consiglio.
Per quanto riguarda la compatibilità de jure con il mercato interno, l’art. 107, par. 2, individua tre ipotesi di aiuti che sono ritenute a priori non produttive di effetti distorsivi sul libero gioco della concorrenza104.
La prima ipotesi (lettera a) ) è costituita dagli aiuti a carattere sociale, concessi a singoli consumatori, purché accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti. Tale categoria di misure è considerata compatibile a priori con la normativa europea in materia di aiuti, in ragione del
102 Cfr. A. ALEMANNO, Aiuti di Stato (dir. com), cit., p. 195.
103 Per la descrizione degli aiuti anti-crisi si veda il capitolo 2 della presente
trattazione.
104 Si noti che il progetto di aiuto, anche qualora ricada in una di queste tre tipologie,
fatto che il destinatario finale non è un’impresa o una produzione, ma il singolo consumatore, che per definizione non ha la possibilità di influire sullo svolgimento del gioco concorrenziale.
Costituiscono esempi di aiuti rientranti in questa categoria una riduzione di prezzo di alcuni beni a favore di determinate categorie di persone economicamente deboli o la fornitura di prestazioni di servizi a tassi ridotti in favore di utenti in condizioni disagiate105.
La condizione che consente di considerare un aiuto a carattere sociale accordato al singolo consumatore automaticamente compatibile con la normativa europea in materia di aiuti è che esso sia concesso senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti. Per accertare tale condizione, è necessario verificare se i consumatori possono beneficiare della misura in questione a prescindere da chi sia l’operatore economico che fornisce il prodotto o il servizio atto a perseguire l’obiettivo sociale invocato dallo Stato membro interessato106.
La seconda ipotesi di aiuti compatibili de jure (lettera b) ) è rappresentata dagli aiuti destinati a ovviare ai danni causati da calamità naturali o da altri eventi eccezionali. A tale proposito, importanti indicazioni emergono dagli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale
105 Si v. la Decisione della Commissione C(2000) 3931, del 29 novembre 2000, in
GUCE serie L, 89, del 29 marzo 2001, 28.
106 Si v. Tribunale di primo grado, sentenza 5 agosto 2003, cause riunite T-116/01 e
T-118/01, Diputación Foral de Vizcaya, c. Commissione delle Comunità europee, p. 163. In tal senso, v. Comunicazione della Commissione 94/C 350/07, relativa all’applicazione degli artt. 87 e 88 del Trattato CE e dell’art. 61 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione.
2007/2013, nei quali si precisa che la prassi costante della Commissione è quella di dare un’interpretazione restrittiva delle nozioni di «calamità naturale» e di «evento eccezionale» presenti nella disposizione in esame, in quanto eccezioni al principio generale di incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune.
In particolare, la Commissione ha considerato calamità naturali solo terremoti, valanghe, frane e inondazioni, negando che semplici avverse condizioni atmosferiche quali gelo, pioggia o siccità, possano rientrare in tale casistica107. Tra gli eventi eccezionali, invece, si annoverano guerra, disordini
interni e scioperi, gravi incidenti nucleari o industriali e incendi che causano perdite estese, e la diffusione considerevole di una epizoozia108 completamente
nuova. A causa delle difficoltà di previsione di tali eventi, la Commissione effettua una valutazione caso per caso delle proposte di concessione di tali aiuti, tenendo conto anche della prassi precedentemente seguita nel settore interessato109.
A tale proposito, la Corte di giustizia ha stabilito che:
«Trattandosi di una deroga al principio generale dell’incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, tale disposizione deve formare oggetto di un’interpretazione restrittiva. La Corte ha così dichiarato che possono
107 Si noti, tuttavia, che anche le avverse condizioni atmosferiche, qualora
provochino danni tali da raggiunge una determinata soglia della produzione normale, possono essere assimilati a calamità naturali.
108 Il termine “epiżoozìa” indica, in veterinaria, la diffusione di una malattia infettiva,
in un territorio più o meno esteso, a un gran numero di animali della stessa specie o di specie diverse, ed eventualmente anche all’uomo.
109 Cfr. Comunicazione della Commissione, Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato
essere compensati, ai sensi di tale disposizione, solo gli svantaggi causati direttamente da calamità naturali o da altri eventi eccezionali. Ne consegue che deve esistere un legame diretto tra i danni causati dall’evento eccezionale e l’aiuto di Stato e che è necessaria una valutazione il più possibile precisa dei danni subiti dai produttori interessati»110.
Una volta accertato il verificarsi della calamità naturale o dell’evento eccezionale, qualora la perdita dei prodotti raggiunga almeno il 30 per cento della produzione normale111, sarà concesso l’aiuto per ovviare ai danni
riportati, ma solo nei limiti in cui esso sia diretto a ristabilire la situazione preesistente al verificarsi dell’evento. Si noti, infine, che tale aiuto dovrà essere proporzionato al danno subito e di durata temporanea112.
La terza ipotesi di aiuti compatibili de jure (lettera c) ) è costituita da quelli concessi all’economia di certe Regioni della Repubblica Federale di Germania, che risentono degli svantaggi economici derivanti dalla sua divisione. In effetti, in considerazione dell’avvenuta riunificazione della Germania, tale ipotesi dovrebbe essere ritenuta ormai superata. Tuttavia, la presunzione di abrogazione implicita non è stata avallata dai giudici lussemburghesi, essendo stata tale disposizione successivamente manutenuta in vigore dal Trattato di Maastricht, dal Trattato di Amsterdam, dal Trattato di
110 Si v. sentenza del 23 febbraio 2006, cause riunite C-346/03 e C-529/03, Giuseppe
Atzeni e altri, punto 79. In materia, si v. altresì Corte di giustizia, sentenza 11 novembre 2004,
causa C-73/03, Spagna c. Commissione, punto 37 e Tribunale di primo grado, sentenza 25 giugno 2008, causa T-268/06, Olympiaki Aeroporia Ypiresies c. Commissione, punti 52-53.
111 Cfr. Comunicazione della Commissione, Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato
nel settore agricolo e forestale 2007/2013, cit. p. 125.
112 Per un approfondimento, si v. N. LANDI, Le deroghe al principio generale di
incompatibilità, in A. Santa Maria (a cura di), Concorrenza e aiuti di Stato, Torino, Giappichelli,
Nizza e, da ultimo, dal Trattato di Lisbona. In base alla nuova formulazione dell’art. 107 TFUE, però, il Consiglio ha il potere di abrogare tale deroga, su proposta della Commissione, dopo cinque anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
Come nel caso degli aiuti concessi a seguito di calamità naturale o eventi eccezionali, anche con riferimento a tale deroga è stata adottata un’interpretazione piuttosto restrittiva. Ed invero, a tale proposito, la Corte di giustizia ha stabilito che:
«Si deve tuttavia rilevare che, trattandosi di una deroga al principio generale di incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, enunciata dall’art. 92, n. 1, del Trattato, la disposizione di cui all’art. 92, n. 2, lett. c), del medesimo deve essere oggetto di interpretazione restrittiva.
[…]
A tal riguardo, l’espressione «divisione della Germania» si riferisce storicamente alla demarcazione nel 1948 della linea di separazione tra le due zone occupate. Pertanto, gli «svantaggi economici provocati da tale divisione» possono riguardare solamente quelli insorti in talune regioni tedesche per l’isolamento causato dalla creazione di tale linea di confine fisica, quali l’interruzione delle vie di comunicazione o la perdita di sbocchi in conseguenza dell’interruzione delle relazioni commerciali tra le due parti del territorio tedesco»113.
La Corte ha fornito, quindi, un’interpretazione restrittiva della disposizione in esame, precisando che essa non può consentire, salvo disconoscerne tanto il carattere derogatorio quanto il contesto e gli scopi che
113 Si v. Corte di giustizia, sentenza 19 settembre 2000, causa C-156/98, Gerrmania c.
Commissione, punti 49 e 52. Si v. altresì, sentenza 30 settembre 2003, cause riunite C-57/00 P e
C-61/00 P, Freistaat Sachsen e.a. c. Commissione, pp. 23-25 e 39-43; sentenza 29 aprile 2004, causa C-277/00, Germania c. Commissione, pp. 45-53.
tale disposizione persegue, di compensare totalmente l’arretratezza economica di cui soffrono i nuovi Länder114.
3.2 Gli aiuti che possono essere considerati compatibili con il