4. Le procedure di controllo dinanzi alla Commissione
4.1 Gli aiuti esistent
In via preliminare, si evidenzia che la funzione del controllo della compatibilità degli aiuti di Stato è di evitare che l’aiuto, sia esso un’erogazione singola o un programma più articolato, venga posto in essere e produca eventuali effetti, in ipotesi distorsivi, prima che ne sia verificata la compatibilità comunitaria156.
La procedura relativa a tale controllo è affidata essenzialmente alla Commissione, che rappresenta la sola istituzione competente a decidere sulla compatibilità di un aiuto, pur sotto il controllo del giudice dell’Unione. Si noti che quest’ultimo non potrà sostituire la propria valutazione a quella dell’esecutivo europeo, ma dovrà limitarsi a verificare il rispetto delle norme di procedura, della motivazione e dei requisiti richiesti per la legittimità degli atti dell’Unione. Tuttavia, in due circostanze specificamente indicate dal Trattato la competenza a decidere sulla compatibilità di un aiuto è assegnata anche al Consiglio. Si tratta, in particolare, delle ipotesi contemplate all’art. 107, par. 3, lett. e) e all’art. 108, par. 2, TFUE. Nel primo caso, il Trattato prevede che, su richiesta di uno Stato membro, il Consiglio possa decidere, deliberando all’unanimità, che un aiuto deve considerarsi compatibile, quando circostanze
eccezionali giustifichino tale decisione. Nel secondo caso, al Consiglio è attribuita la facoltà di determinare con propria decisione, su proposta della Commissione, categorie di aiuti compatibili con il mercato comune, ulteriori rispetto a quelle contemplate nello stesso art. 107 TFUE.
Per quanto attiene alle procedure applicabili al controllo in materia di aiuti di Stato, è previsto un sistema basato su una contrapposizione tra due categorie: i c.d. aiuti esistenti e i c.d. aiuti di nuova istituzione. Tale qualificazione è di carattere trasversale e si sovrappone, pertanto, alle suddivisioni di aiuti analizzate in precedenza.
La categoria degli aiuti esistenti, in particolare, è la nozione procedurale fondamentale intorno alla quale ruota il sistema europeo del controllo della compatibilità degli aiuti di Stato157, mentre quella degli aiuti nuovi ha carattere
residuale rispetto ad essa.
Secondo l’art. 1 del Reg. n. 659/2009158, per aiuti esistenti si devono
intendere:
- tutte le misure di aiuto esistenti in un Paese membro prima dell’entrata in vigore del Trattato, ossia tutti i regimi di aiuto159 e gli aiuti individuali
157 Cfr. T. BALLARINO e L. BELLODI, Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario,
Napoli, Editoriale Scientifica, 1997, p. 78.
158 Regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità
di applicazione dell’articolo 93 [ora 107] del trattato CE, in GUUE serie L, 83, del 27 marzo 1999.
159 Per «regime di aiuti» si intende «l’atto in base al quale, senza che siano necessarie
ulteriori misure di attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite nell’atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l’aiuto, che non è legato ad uno specifico progetto, può essere concesso ad una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito» (art. 1, Reg. n. 659/1999).
ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del Trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore160. Si noti che
la disposizione riprende un precedente orientamento giurisprudenziale espresso dalla Corte di giustizia161;
- gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuto e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio. Rientrano in tale categoria gli aiuti che sono stati notificati alla Commissione, rispetto ai quali essa non ha sollevato obiezioni o si è pronunciata nel senso della compatibilità;
- gli aiuti tacitamente autorizzati, ovvero quelli notificati alla Commissione e per i quali essa non ha preso posizione entro un termine ragionevole dalla data della notifica162;
- gli aiuti per i quali è decorso il termine di decadenza decennale concesso alla Commissione dall’art. 15 dello stesso Reg. 659/1999, per recuperare gli aiuti illegalmente erogati, ossia erogati in assenza di previa notifica. Tale norma è stata introdotta nell’ordinamento europeo dal citato Regolamento, e la sua ratio è di garantire il legittimo affidamento e la certezza del diritto;
160 La disposizione esclude Austria, Finlandia e Svezia, per le quali un aiuto è da
definirsi esistente prendendo come riferimento la data di entrata in vigore dell’Accordo sullo spazio economico europeo (Accordo SEE), ovvero il 1° gennaio 1994.
161 Si v., in particolare, Corte di giustizia, sentenza 15 marzo 1994, causa 387/92,
Banco esterior de Espana.
- le misure nazionali divenute incompatibili a causa dell’evoluzione del mercato comune. Secondo questa previsione, sono da considerarsi esistenti quegli aiuti che al momento della loro attuazione non erano da ritenersi incompatibili, ma che lo sono diventati successivamente, a causa dell’evoluzione del mercato comune.
In base all’art. 108, par. 1, TFUE, «la Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno».
Pertanto, il Trattato ha affidato alla Commissione il potere di procedere al controllo permanente degli aiuti e dei regimi di aiuti esistenti negli Stati membri, al fine di verificarne la compatibilità con il mercato interno. Il controllo deve avvenire di concerto con gli Stati membri, che sono tenuti a fornire alla Commissione tutte le informazioni necessarie a tal fine. In questa ottica, l’art. 21 del Reg. n. 659/1999 ha prescritto l’obbligo per gli Stati membri di inviare annualmente alla Commissione delle relazioni su tutti i regimi di aiuti in essi esistenti, senza eccezioni, in quanto è competenza solo della Commissione accertare la loro compatibilità163. Questa disposizione non
esaurisce gli obblighi di informazione e trasparenza posti in capo agli Stati membri, che hanno il dovere di continuare a collaborare regolarmente con la
163 Per un approfondimento sul punto, si v. P. PIRODDI, Gli aiuti esistenti, in A.
Commissione ai fini dell’esame permanente. A tale obbligo nessuno Stato può sottrarsi unilateralmente; tuttavia, giova ricordare che il dovere di collaborazione è posto in capo anche alla Commissione. Infatti, come statuito dalla Corte di giustizia, il Trattato fissa «un obbligo di cooperazione regolare e periodica, al quale né la Commissione né uno Stato membro possono sottrarsi per un periodo indefinito in base all’unilaterale volontà dell’una o dell’altro»164.
La Commissione, qualora ritenga lacunose le relazioni trasmesse, può richiedere informazioni supplementari, anche subordinando l’approvazione dell’aiuto alla comunicazione di tali informazioni.
Nel caso in cui la Commissione, in seguito all’esame effettuato, dovesse nutrire dei dubbi sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune, informerà della sua posizione preliminare lo Stato membro interessato, con una lettera pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale (serie C) e indirizzata per conoscenza agli altri Stati membri.
Tale comunicazione costituisce l’atto con il quale viene dato avvio alla vera e propria procedura di esame degli aiuti esistenti; in particolare, viene dato inizio ad una fase preliminare, di natura non contenziosa, caratterizzata dal contraddittorio informale con la Commissione e finalizzata a consentire a quest’ultima di raccogliere tutte le informazioni necessarie per elaborare una valutazione sommaria sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune.
164 Si v. Corte di giustizia, sentenza 15 ottobre 1996, causa C-311/94, Ijssel-Vliet
Combinatie BV, punto 36. Si veda altresì la sentenza 29 giugno 1995, causa C-135/93, Spagna c. Commissione, punto 24.
Si noti che, in tale fase, il contraddittorio non è limitato alla Commissione e allo Stato interessato, ma è aperto, sebbene con carattere informale, agli altri Stati membri, ai quali è consentito formulare le proprie osservazioni sull’aiuto o sul regime di aiuti oggetto di esame.
Al termine della fase preliminare, qualora, sulla base delle informazioni ricevute, la Commissione constati la compatibilità dell’aiuto, lo Stato sarà informato di tale esito e la procedura si concluderà formalmente.
Di converso, nel caso in cui la misura sia valutata incompatibile, la Commissione proporrà allo Stato interessato «le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno» (art. 108, par. 1, TFUE), che si possono concretizzare in una richiesta di modifiche sostanziali al regime di aiuti esistente, fino alla sua abolizione integrale.
Nel provvedimento dovranno essere indicati chiaramente quali elementi concreti dell’aiuto sono da ritenersi incompatibili, nonché la base giuridica sul quale lo stesso provvedimento è fondato e la sua motivazione. Si noti che, talvolta, la Commissione non indica nel provvedimento le modalità attraverso le quali lo Stato deve raggiungere l’obiettivo indicato nell’atto stesso, lasciando ad esso la libertà di scegliere i mezzi da adottare. Tale libertà lascia impregiudicato l’obbligo per lo Stato di abrogare formalmente le disposizioni istitutive dell’aiuto o del regime di aiuti in questione.
Talvolta, la Commissione non indica neppure la data entro la quale lo Stato deve conformarsi alle sue indicazioni: ciò significa che quest’ultimo
dispone di un termine ragionevole per farlo. Nell’eventualità, invece, in cui la Commissione richieda allo Stato di essere informata dell’azione delle misure indicate entro una certa data, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, tale data costituirà il termine entro il quale le misure devono essere attuate.
Dal punto di vista formale, l’atto con il quale sono indicate le opportune misure da adottare è una raccomandazione, dunque non è giuridicamente vincolante. Tuttavia, lo Stato può decidere di conformarsi comunque ad esso, informandone la Commissione ed obbligandosi a darvi applicazione. In questo modo, una volta che la Commissione abbia preso atto di tale comunicazione e abbia dato la sua accettazione allo Stato membro, la procedura si conclude formalmente.
Nel caso in cui lo Stato non acconsenta all’attuazione delle misure richieste, o non le attui pur avendole formalmente accettate, si avvia il procedimento di indagine formale, dando inizio alla fase in contraddittorio, al duplice fine di ottenere elementi utili all’esame del caso e di consentire allo Stato e alle parti lese di difendere i loro interessi165.
La decisione di avviare la procedura di indagine formale viene comunicata mediante lettera inviata allo Stato membro e pubblicata sulla GUUE (serie C). Al suo interno è contenuta la valutazione preliminare della Commissione sull’aiuto e i dubbi sulla sua compatibilità, nonché un invito per
lo Stato membro e tutti gli interessati a presentare osservazioni entro il termine generalmente di un mese (c.d. messa in mora).
Una volta emanato tale atto di avvio, la procedura continua secondo le modalità previste per gli aiuti di nuova istituzione, analizzate nel paragrafo successivo, al quale si rinvia. Tuttavia, in questa sede si evidenzia che, a differenza di quanto previsto per gli aiuti nuovi, nel caso degli aiuti esistenti, in pendenza della procedura di controllo, non opera l’obbligo di sospendere l’esecuzione dell’aiuto che, pertanto, può continuare ad essere erogato da parte dello Stato.