2. I requisiti di incompatibilità con il mercato interno
2.2 Segue : Il carattere selettivo della misura, la restrizione della concorrenza e l’incidenza sugli scambi tra gli Stati membr
Il carattere selettivo della misura
Un’ulteriore condizione necessaria per la sussistenza di un aiuto è che esso abbia carattere selettivo, ovvero «favorisca talune imprese o talune produzioni rispetto ad altre che si trovino nella stessa situazione giuridica e di fatto»80.
Ne consegue che non rientrano nella nozione di aiuto le misure di politica economica a carattere generale, c.d. “misure generali”, dirette a sostenere lo sviluppo e l’equilibrio dell’economia nazionale nel suo complesso, come, ad esempio: la riduzione dei tassi di interesse; la svalutazione della moneta; gli aiuti alla ricerca scientifica (a meno che lo Stato non si faccia carico dei costi di ricerca di un settore determinato); la riforma del regime previdenziale che riduca gli oneri sociali per le imprese (ma non quando interessi uno specifico settore industriale).
Tuttavia, non è possibile individuare, né nella prassi della Commissione, né nella giurisprudenza dei giudici lussemburghesi, una specifica definizione di “misura generale”81. Pertanto, la valutazione della sussistenza o meno del
carattere della selettività deve essere effettuata caso per caso, attraverso la
80 Così, G. TESAURO, Diritto dell’Unione europea, cit., p. 820.
81 Cfr. M. EBNER e E. GAMBARO, La nozione di aiuto di Stato, in A. Santa Maria (a
verifica dell’esistenza, alla base della misura oggetto di analisi, di una logica di sviluppo del sistema economico nel suo complesso.
Peraltro, tale valutazione non è esente da incertezze, in quanto il carattere della selettività permane anche nei casi in cui le imprese potenzialmente beneficiarie della misura siano di numero rilevante o appartengano a settori di attività diversi.
In tale contesto, pare allora opportuno richiamare, a titolo puramente esemplificativo, le fattispecie che, secondo la prassi della Commissione e della giurisprudenza comunitaria, integrano il carattere della selettività.
In primo luogo, l’individualità dell’aiuto. Secondo la Commissione, infatti, una misura che favorisca una sola impresa è selettiva82.
In secondo luogo, la settorialità del provvedimento. Tale caratteristica permane anche nel caso in cui l’aiuto favorisca indifferentemente tutte le imprese del settore83.
In terzo luogo, il carattere locale o regionale della misura, a causa della natura limitata dal punto di vista territoriale.
In quarto luogo, l’erogazione dell’aiuto in favore di determinate categorie di imprese. E’ il caso, ad esempio, degli aiuti concessi alle grandi
82 Si v. Decisione della Commissione europea 2007/254/CE, del 7 giugno 2006,
relativa all’aiuto di Stato C 25/2005 (ex NN 21/2005) concesso dalla Repubblica slovacca a favore di Frucona Košice, a. s. (GUUE serie L, 112 del 30/04/2007, pp. 14-31).
imprese, alle PMI, alle società sportive. Peraltro, la selettività della misura rileva anche qualora questa favorisca determinate imprese soltanto de facto84.
In quinto luogo, l’applicazione dell’aiuto in favore della generalità dei prodotti nazionali esportati o di tutte le imprese esportatrici, sia perché rafforza la loro posizione all’estero, sia perché discriminatoria nei confronti delle imprese che non producono per il mercato dell’esportazione.
In sesto luogo, la discrezionalità dell’autorità pubblica nell’applicazione della misura, anche nel caso in cui questa sia potenzialmente applicabile alla generalità delle imprese85.
Infine, l’applicazione della misura in favore solo di imprese create a partire da una certa data, poiché discriminatorio nei confronti delle imprese già esistenti86.
In ogni caso, una misura limitata ad alcuni settori di attività rientra nella nozione di aiuto per il suo carattere selettivo anche nel caso in cui uno Stato dichiari la sua intenzione di volerla estendere, in un secondo momento, all’insieme dell’economia nazionale. E’ di tutta evidenza, infatti, che se così non fosse si finirebbe per privare la disciplina in materia di aiuti della sua efficacia.
84 Si v. Decisione della Commissione europea 2003/564/CE del 17 febbraio 2003,
relativa al regime di aiuti al quale il Belgio ha dato esecuzione a favore dei centri di coordinamento stabiliti in Belgio (GUUE serie L, 282 del 30 ottobre 2003, p. 25).
85 Cfr. Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 1 dicembre 1998, causa C-
200/97, Ecotrade.
86 Cfr. Decisione della Commissione 2001/1762/CE dell’11 luglio 2001, relativa al
regime di aiuti di Stato al quale la Spagna ha dato esecuzione in favore di alcune imprese di recente costituzione nella comunità autonoma di Navarra (Spagna) (GUUE serie L, 174 del 4 luglio 2002, p. 31).
In proposito, la Corte di giustizia ha infatti stabilito che:
«Anche qualora uno Stato membro dichiari la sua intenzione di estendere successivamente all’insieme della sua economia misure che esso limita, in un primo momento, a taluni settori di attività e quindi di generalizzarle, una tale intenzione non può essere presa in considerazione per escludere l’applicazione dell’art. 92, n. 1, del Trattato, poiché […] queste misure devono essere valutate unicamente in funzione dei loro effetti.
La soluzione inversa, la quale consisterebbe nel valutare il carattere di una misura che può costituire un aiuto illegittimo in funzione dell’intenzione dello Stato membro di generalizzarlo, porterebbe a privare il diritto comunitario della sua efficacia in materia di aiuti di Stato. Infatti lo Stato membro interessato sarebbe in grado, in un tale caso, di sfuggire alle norme comunitarie con la sola dichiarazione della sua intenzione di generalizzare, nel futuro, il provvedimento contestato»87.
Si noti anche che, come la Corte ha avuto modo di precisare recentemente, per valutare la selettività di una misura, occorre accertare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, tale misura rappresenti un vantaggio per talune imprese rispetto ad altre che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga88.
La restrizione della concorrenza
Affinché una misura possa qualificarsi come aiuto è necessario che falsi o minacci di falsare la concorrenza, tanto sul mercato nazionale che tra imprese appartenenti a Stati membri differenti.
87 Si v. Corte di giustizia, sentenza 17 giugno 1999, causa C-75/97, Belgio c.
Commissione, Racc. p. I-3671, punti 41 e 42.
88 Si v. Corte di giustizia, sentenza del 29 marzo 2012, causa C-417/10, 3M Italia,
Peraltro, l’analisi degli effetti distorsivi della concorrenza deve essere effettuata prendendo in considerazione non solo la concorrenza attuale, ma anche quella potenziale: come rilevato in dottrina, infatti, un aiuto può ritenersi incompatibile con il mercato comune qualora renda più difficile la creazione di nuove imprese89.
Tuttavia, il carattere distorsivo della concorrenza, sia esso attuale o potenziale, non può essere presunto, ma deve sempre essere dimostrato dalla Commissione, che, nella prassi, ritiene aiuti particolarmente suscettibili di falsare la concorrenza quelli che rafforzano la posizione di determinate imprese rispetto a quella dei loro concorrenti.
Si noti che, nell’ambito di tale valutazione, non rileva il fine perseguito dalla misura oggetto di analisi, essendo la nozione di aiuto puramente oggettiva: ciò implica che eventuali finalità socioculturali non sono idonee a negare il carattere di aiuto di Stato e la conseguente applicazione della disciplina europea in materia90. Tali finalità potranno, tuttavia, essere prese in
considerazione dalla Commissione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, al fine di valutare se l’aiuto possa ritenersi compatibile o possa rientrare in una delle deroghe contemplate dall’art. 107 TFUE, parr. 2 e 391.
Per quanto concerne la motivazione della decisione con la quale si accerta l’esistenza di una distorsione della concorrenza sul mercato comune, si
89 Cfr. M. ORLANDI, Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, cit., p. 182.
90 Si v., tra le altre, Corte di giustizia, sentenza 20 novembre 2003, Gemo, causa C-
126/01.
deve rammentare che, secondo costante giurisprudenza, anche se la Commissione deve quanto meno menzionare le circostanze nelle quali un aiuto è stato concesso, se permettono di dimostrare che l’aiuto è atto effettivamente a incidere sul commercio intracomunitario e ad alterare o a minacciare di alterare la concorrenza, essa non è tenuta tuttavia a procedere ad un’analisi economica della situazione effettiva dei mercati di cui trattasi, della quota di mercato delle imprese beneficiarie degli aiuti, della posizione delle imprese concorrenti e delle correnti di scambi tra Stati membri. Inoltre, nel caso di aiuti illegittimamente concessi, la Commissione non è tenuta a dimostrare l’effetto reale che tali aiuti hanno avuto sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri. Se così fosse, infatti, quest’obbligo finirebbe col favorire gli Stati membri che versano aiuti illegittimi a detrimento di quelli che notificano il piano di aiuti92.
Ad ogni modo, va rilevato che la valutazione relativa agli effetti restrittivi della concorrenza presenta una tale analogia con l’analisi dell’incidenza degli aiuti sugli scambi che, generalmente, la Commissione e la Corte di giustizia procedono contestualmente alla valutazione dei due elementi citati93.
92 Si v., in tal senso, Tribunale sentenze del 29 settembre 2000, causa T 55/99,
CETM/Commissione, Racc. p. II-3207, punti 100, 102 e 103; 11 luglio 2002, causa T 152/99, HAMSA/Commissione, Racc. p. II-3049, punto 225; 8 luglio 2004, causa T 198/01, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, Racc. p. II-2717, punto 215; e 15 giugno 2010, Mediaset/Commissione, T-177/07, Racc. p. II-2341, punto 145.
L’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri
Come detto, ulteriore requisito affinché un aiuto possa qualificarsi come incompatibile con il mercato comune è che determini un pregiudizio al commercio tra gli Stati membri, ovvero rafforzi la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari.
Si noti, in via preliminare, che la sussistenza di tale requisito non è da escludersi a priori nel caso in cui il beneficiario dell’aiuto sia un’impresa che operi solamente nel mercato nazionale: la misura in questione, infatti, potrebbe determinare un rafforzamento del beneficiario, tale da rendere più difficoltosa la penetrazione delle imprese del settore operanti in altri Stati membri94.
L’incompatibilità con il mercato comune non è da escludersi in via di principio neppure in ragione dell’entità relativamente esigua dell’aiuto o della dimensione modesta dell’impresa beneficiaria. Anche in questi casi, infatti, gli scambi intracomunitari potrebbero essere pregiudicati, specialmente nel caso in cui sia altamente concorrenziale il settore nel quale opera l’impresa che fruisce dell’aiuto95.
La valutazione sulla sussistenza o meno di un’incidenza sugli scambi intracomunitari deve essere effettuata dalla Commissione che, caso per caso,
94 Si v., tra le altre, Corte di giustizia, sentenza 13 luglio 1988, causa 102/87, Francia c.
Commissione, Racc. p. 4067, e sentenza 7 marzo 2002, causa C-310/99, Italia c. Commissione,
Racc. p. I-2289, e sentenza 15 dicembre 2005, Unicredito Italiano, C-148/04, Racc. p. I-11137, punto 58.
95 Si v. Corte di giustizia, sentenza 21 marzo 1990, causa 142/87, Belgio c. Commissione,
Racc. p. I-959; sentenza 14 settembre 1994, cause riunite da C-278/92 a C-280/92, Spagna c.
Commissione; Racc. p. I-4103; sentenza 7 marzo 2002, causa C-310/99, Italia c. Commissione;
dovrà fornire dati concreti sulla natura del pregiudizio. In particolare, l’analisi dovrà prendere in considerazione la situazione del mercato interessato, la posizione dell’impresa beneficiaria in tale mercato, il volume degli scambi dei prodotti in causa tra i Paesi membri, le caratteristiche dell’aiuto, la situazione esistente sul piano della concorrenza nel mercato interno prima dell’adozione del provvedimento96.
A tal proposito, si evidenzia che anche con riferimento a questo requisito ricorre la nozione di pregiudizio potenziale: in altre parole, la misura deve essere idonea a incidere sugli scambi intracomunitari, senza che se ne debba accertare l’effettiva incidenza97.
Sul punto, la Corte di giustizia è stata alquanto chiara, laddove, nella pronuncia Cassa di risparmio di Firenze98 ha precisato che:
«Per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato non è necessario dimostrare un’incidenza effettiva di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (sentenza 29 aprile 2004, causa C-372/97, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3679, punto 44, e citate sentenze 15 dicembre 2005, Italia/Commissione, punto 111, e Unicredito Italiano, punto 54).
In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi intracomunitari, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto (v., in particolare, citate sentenze 15 dicembre 2005,
96 Così, G. STROZZI, Gli aiuti di Stato, cit., p. 364.
97 Cfr. G. TESAURO, Diritto dell’Unione europea, cit., p. 822.
98 Sentenza 10 gennaio 2006, causa C-222/04, Cassa di risparmio di Firenze, Racc. p.
Italia/Commissione, punto 115, e Unicredito Italiano, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
A tale proposito, il fatto che un settore economico sia stato oggetto di liberalizzazione a livello comunitario evidenzia un’incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri (v. sentenza 13 febbraio 2003, causa C-409/00, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-1487, punto 75, e citate sentenze 15 dicembre 2005, Italia/Commissione, punto 116, e Unicredito Italiano, punto 57)».
Per concludere su tale requisito, è indispensabile fare riferimento in questa sede all’orientamento assunto dalla Commissione in merito ai così detti aiuti che non superano la soglia de minimis.
Al riguardo, si rileva che, ai sensi del Regolamento del 15 dicembre 2006, n. 199899, tale istituzione considera esonerati dall’obbligo di notifica gli
aiuti non superiori al massimale di 200 mila euro100 accordati ad una stessa
impresa in un periodo di tre anni, in quanto ritiene che gli stessi non siano in grado di falsare, né minacciare di falsare la concorrenza e, pertanto, esulino dall’ambito di applicazione dell’art. 107 TFUE.
Tale ricostruzione è stata ulteriormente precisata in relazione agli aiuti di importanza minore concessi ad imprese che forniscono servizi di interesse economico generale. A tal proposito, invero, la Commissione ha recentemente
99 GUCE L 379, p. 5.
100 Si noti che la soglia de minimis, prima dell’entrata in vigore del Reg. n. 1998/2006,
che l’ha innalzata al livello attualmente vigente, era pari a 100.000 euro, sulla base del Regolamento della Commissione del 12 gennaio 2001, n. 69.
adottato il nuovo regolamento de minimis specifico per i SIEG101, nel quale ha
stabilito che, qualora siano inferiori a 500.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari, gli aiuti concessi a tali imprese non incidono sugli scambi tra gli Stati membri e/o non falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Pertanto, essi sono esenti dall’obbligo di notifica di cui all’art. 108, par. 3, TFUE.