Alcune ipotesi di riforma

La difficoltà nel quantificare i benefici delle politiche comunitarie è una possibile spiegazio- ne della più volte richiamata attenzione con cui i policy-maker guardano ai saldi di bilancio gene- rati dalle diverse politiche. Infatti, nonostante le numerose critiche che si possono muovere ai sal- di nazionali come in indicatori dei costi e dei benefici dell’appartenenza all’UE e le difficoltà pra- tiche e teoriche che si incontrano nel loro calcolo, alla fine con essi si arriva comunque alla deter- minazione di risultati che sono assai più facilmente interpretabili rispetto alle stime che si otterreb- bero con modelli più complessi per la valutazione dell'impatto delle politiche.

In teoria una politica comunitaria mal congegnata potrebbe produrre tali e tante distorsioni da risultare nel complesso dannosa anche per i paesi che beneficiano di un saldo di bilancio posi- tivo. Tuttavia, poiché i trasferimenti a/da Bruxelles rappresentano sicuramente un costo/beneficio dal punto di vista dei singoli paesi è evidente che – dato un set di politiche – ogni governo ha co- munque interesse a migliorare il proprio saldo di bilancio.

Dal punto di vista dell'effetto sui saldi, interventi sulle entrate o sulle uscite sono, almeno in linea di principio, del tutto equivalenti. Tuttavia vi è chi sostiene che un cambiamento delle moda- lità di finanziamento del bilancio, tramite la creazione di una nuova risorsa propria di natura fisca- le che si sostituisca ai contributi degli Stati membri, possa rompere il circolo vizioso dei saldi netti (Le Cacheux, 2007). La Commissione (2004) ha presentato delle proposte in materia – attraverso l’introduzione di un’imposta basata sul consumo di energia, sul valore aggiunto o sul reddito delle società – ma queste si scontrano con ostacoli evidenti, sia dal punto di vista tecnico per la mancata o incompleta armonizzazione delle basi imponibili e per la regressività di alcune imposte, sia dal punto di vista politico per l’opposizione a una “tassa europea” da parte degli Stati membri che vo- gliono difendere la propria sovranità fiscale. In ogni caso, anche prescindendo dal realismo di tali ipotesi, è quantomeno dubbio che esse possano far venir meno l’interesse dei paesi membri al pro- prio saldo netto: si tratterebbe infatti di risorse fiscali trasferite a Bruxelles dalle tesorerie nazionali di cui, con ogni probabilità, si continuerebbe a calcolare il “ritorno” finanziario (Greganti, 2009).

In questa sede l'attenzione è rivolta al lato delle spese del bilancio comunitario, ma è eviden- te che qualsiasi cambiamento nei saldi potrebbe essere ottenuto anche agendo unicamente dal la- to delle entrate. Molti contributi recenti, come ad esempio de la Fuente, Doménech e Rant (2010), immaginano un ipotetico processo decisionale in cui vengano prioritariamente negoziati i saldi netti di ciascun paese e solamente dopo aver trovato un accordo su questo punto i governi si met- tano a discutere su quali politiche perseguire con le risorse del bilancio comunitario. Il meccani- smo, che ripropone la ben nota separazione tra efficienza ed equità, può sembrare poco realistico, ma va ricordato che qualcosa del genere è stato effettivamente proposto dalla Commissione in un recente passato (2004) attraverso l'estensione del regime di rimborso in vigore per il Regno Uni- to a tutti i paesi con un saldo netto “eccessivamente” negativo. Vanno però sottolineate due diffe- renze sostanziali rispetto alla procedura prevista da de la Fuente et al.: in primo luogo, quest'ulti-

4 _{In proposito, gli Autori notano che riorganizzando le voci del bilancio dell’UE nelle due grandi categorie di spesa considerate, già}

allo stato attuale si evidenzia una sostanziale coincidenza tra tipologia di politiche e quote assicurate dalle due diverse tipologie di entrata.

ma agisce sui saldi sia positivi sia negativi; in secondo luogo, essa consentirebbe di “disaccoppia- re” a priori il dibattito sulle politiche dal negoziato sui saldi, in modo che quest’ultimo potrebbe concentrarsi sugli aspetti redistributivi, mentre le decisioni di merito sulle politiche comuni non sa- rebbero influenzate dalle convenienze finanziarie nazionali.

Se ci si limita al solo saldo netto parziale relativo al settore agricolo, vi è almeno un'altra proposta avanzata in passato della Commissione che presenta qualche analogia con l’approccio appena richiamato, in quanto tentativo di attenuare il problema degli squilibri tra i saldi attraver- so un meccanismo di tipo finanziario. Facciamo riferimento alla proposta di co-finanziamento del- la PAC - avanzata dalla Commissione durante la fase finale della trattativa su Agenda 2000 - con cui si sarebbe posto a carico dei bilanci nazionali il 25% delle spese derivanti dai pagamenti diret- ti: in questo caso, l'aggiustamento dei saldi sarebbe stato “simmetrico”, dato che si sarebbe regi- strata una riduzione in valore assoluto dei saldi netti parziali sia negativi, sia positivi (De Filippis, Henke, Pupo D'Andrea e Salvatici, 1999).

Tab. 4.2 - Saldi parziali 2007-08* (mio euro) e voti in consiglio UE

Risorse Coesione Competitività Altro Totale Voti in

naturali consiglio Germania -3.844 -3.549 -322 -391 -8.106 29 Regno Unito -1.686 -1.673 122 -173 -3.410 29 Francia 1.244 -3.732 -323 -356 -3.166 29 Italia -1.523 -839 -208 -268 -2.839 29 Paesi Bassi -1.468 -1.285 85 -89 -2.757 13 Svezia -453 -787 33 -29 -1.235 10 Belgio -687 -678 582 22 -761 12 Danimarca 127 -621 -10 -46 -550 7 Austria 42 -525 58 -30 -455 10 Finlandia 61 -310 54 -32 -227 7 Lussemburgo -91 -66 77 3 -77 4 Cipro -14 -8 2 9 -12 4 Malta -16 29 3 14 30 3 Slovenia -4 84 14 13 106 4 Estonia 37 177 5 10 229 4 Lettonia 90 343 2 17 451 4 Bulgaria 72 88 14 333 507 10 Irlanda 964 -283 -11 -32 637 7 Slovacchia 114 548 5 10 678 7 Lituania 231 454 93 44 822 7 Repubblica Ceca 81 885 -25 -6 935 12 Romania -2 163 -39 978 1.101 14 Ungheria 375 943 6 47 1.371 12 Portogallo 598 2.007 19 -17 2.608 12 Spagna 2.209 1.544 -165 -207 3.382 27 Polonia 1.360 3.370 -76 180 4.835 27 Grecia 2.183 3.720 3 -3 5.904 12 Totale paesi 0 0 0 0 0 345

* In grassetto è evidenziato il saldo più favorevole, in sottolineato quello più svantaggioso. Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione UE

La tabella 4.2 riporta i saldi di bilancio (calcolati come descritto nel paragrafo 4.1) relativi al periodo 2007-08 sulla base di quattro voci: Risorse naturali (coincidenti in larga misura con la

spesa relativa ai due pilastri della PAC), Coesione, Competitività e Altro. La tabella, che ordina gli Stati membri sulla base del valore del saldo totale a partire dai maggiori contributori netti, evi- denzia come 12 paesi su 27 presentino saldi negativi. È tuttavia interessante osservare che il grup- po dei contributori netti non rappresenta una minoranza in seno al Consiglio, dato che quanto più numerosa è la popolazione di un paese, tanto maggiore è il numero di voti di cui tale paese dispo- ne (sia pure in misura un po’ meno che proporzionale). Infatti i 12 paesi in questione dispongono

della maggioranza dei voti (183 voti su 345)5_.

Merita di essere evidenziato che, in questa sede, ci si è limitati a considerare le possibili espressioni di voto in seno al Consiglio come le uniche in grado di rappresentare le posizioni dei singoli paesi. Ciò nonostante sia stato in precedenza sottolineato il maggior peso assunto dal Par- lamento europeo all’interno del processo decisionale del prossimo Quadro finanziario, oltre che in quello per la definizione dei bilanci annuali (cfr. par. 2.5). La scelta è motivata da due ordini di con- siderazioni: la prima riguarda il ruolo di maggior rilievo che comunque è riservato al Consiglio, ri- spetto al Parlamento; la seconda riguarda il fatto che l’espressione di voto dei singoli parlamenta- ri è probabilmente influenzata non soltanto dall’indirizzo politico nazionale, ma piuttosto dal- l’azione di pressione esercitata dall’elettorato di riferimento di ciascun parlamentare, che potreb- be configurarsi con preferenze diverse dal primo. Tutto questo rende particolarmente difficile pre- figurare la maggioranza che si potrebbe determinare in seno al Parlamento, rendendo più utile sof- fermarsi sull’analisi delle sole posizioni all’interno del Consiglio.

Come si è visto nei paragrafi precedenti, dato il suo alto peso sulla spesa complessiva, per molti anni gli squilibri nell’ambito della PAC hanno di fatto coinciso (come segno, se non come entità) con gli squilibri registrati rispetto all’intero bilancio comunitario. Oggi esistono altre poli- tiche con livelli di spesa almeno comparabili con quelli della PAC e quindi i paesi contributori netti non coincidono sempre e comunque con i contributori netti alla sezione Risorse naturali (coin- cidente in buona misura con la PAC): alcuni paesi importanti, ad esempio Danimarca e Francia, pur risultando contribuenti netti, hanno un saldo positivo con riferimento alla sola spesa agricola. In ogni caso, la tabella 4.2 evidenzia che i paesi con un saldo negativo rispetto alla componente agri- cola sono ben 11 e dispongono di una quota significativa di voti in seno al Consiglio (151).

Anche prendendo per buona una chiave di lettura basata sui saldi, la posizione rispetto ad una politica non è determinata unicamente dal segno algebrico del corrispondente saldo parziale, bensì dal confronto tra tale saldo e quelli derivanti dalle altre politiche. Ad esempio, potrebbe ac- cadere che alcuni paesi complessivamente contributori netti, rendendosi conto che la PAC non è la politica maggiormente responsabile del loro deficit, finiscano col difendere la spesa agricola, co- me “male minore” rispetto al potenziamento di linee di bilancio che potrebbe tradursi in un peg- gioramento della loro posizione finanziaria.

Questa tesi in qualche modo paradossale prende le mosse dall'ipotesi che, nei fatti, i saldi na- zionali siano modificabili solo intervenendo sulla composizione della spesa comunitaria. In teoria, i governi avrebbero a disposizione anche un'altra strada per migliorare il proprio saldo lasciando la spesa per i singoli capitoli immutata: potrebbero, infatti, chiedere riforme delle politiche esi- stenti al fine di renderle più in linea ai propri interessi. In effetti, molte delle discussioni che han- no accompagnato la PAC fin dalla sua nascita e le riforme che l’hanno caratterizzata possono es-

5 _{Questa osservazione rende anche evidente i limiti dei saldi netti come unica spiegazione delle scelte pubbliche: l'esistenza di una}

simile maggioranza, infatti, dovrebbe portare a ritenere che lo scenario più probabile sia la pura e semplice abolizione delle poli- tiche, come la PAC, maggiormente responsabili degli squilibri finanziari. Poiché una simile opzione non è all'ordine del giorno, i paesi contributori netti evidentemente ritengono che le politiche comunitarie generino benefici non necessariamente inglobati nei saldi di bilancio.

sere interpretate in questa luce; come pure è spesso accaduto che nuovi interventi siano stati intro- dotti su richiesta di paesi interessati a specifici settori/prodotti. Utilizzando la famosa dicotomia proposta da Hirschman tra "exit" e "voice", si può ritenere che i paesi esercitino la voice quando si battono per una riforma delle politiche esistenti all'interno di un determinato capitolo di spesa; mentre minacciano l'exit quando chiedono la riduzione di una determinata linea di spesa, ritenen- do che le politiche da essa finanziate sono più facili da abolire piuttosto che da riformare.

In pratica le due strade menzionate sopra, senza dimenticare i possibili interventi dal lato delle entrate, possono essere (e di fatto sono) perseguite congiuntamente. La discussione sulle pro- spettive finanziarie, però, rappresenta il momento istituzionale in cui la decisione sull'allocazione della spesa per grandi capitoli assume una particolare rilevanza. In questa sede, quindi, ci soffer- miamo esclusivamente su questa componente al fine di evidenziare quali potrebbero essere gli schieramenti favorevoli e contrari agli scenari sintetizzati nella tabella 4.3.

Tab. 4.3 - Scenari

Da A Risorse naturali Coesione Competitività

Risorse naturali = (A) (B)

Coesione - = (C)

Competitività - - =

Sulla base dell'attuale stato del dibattito non sembra realistico ipotizzare incrementi delle ri- sorse destinate al settore primario (Risorse naturali), né riduzioni di un capitolo di spesa tanto esi- guo quanto strategico (almeno nelle dichiarazioni) come quello dedicato alla Competitività. Que- ste considerazioni spiegano perché la nostra attenzione si concentri sugli scenari al di sopra della diagonale principale ovvero:

• (A) trasferimento di risorse dal capitolo Risorse naturali (agricoltura) verso le politiche per la Coesione;

• (B) trasferimento di risorse dal capitolo Risorse naturali (agricoltura) verso le politiche per la Competitività;

• (C) trasferimento di risorse dal capitolo Coesione verso le politiche per la Competitività. In tutti i casi si ipotizza immutata la dimensione complessiva del bilancio comunitario e, quindi, rimane invariata la voce residuale “Altro”. Se anche le modalità di finanziamento del bilan- cio UE rimangono immutate, e se le quote dei trasferimenti spettanti a ciascun paese per ciascun capitolo di spesa si ipotizzano costanti al variare della corrispondente dotazione finanziaria, la convenienza dei singoli paesi rispetto ai tre scenari può essere univocamente determinata sulla ba- se del confronto tra i saldi netti parziali riportati nella precedente tabella 4.2. Evidentemente, l’entità della riallocazione della spesa tra capitoli influenza l'ammontare dei benefici netti per cia- scun paese ma, date le ipotesi semplificatrici sopra ricordate, non può cambiare il segno del risul- tato. Abbiamo quindi evitato di procedere ad una quantificazione degli scenari, in questa fase ine- vitabilmente arbitraria, dato che il nostro obiettivo è piuttosto quello di evidenziare le coalizioni che si potrebbero formare rispetto alle possibili revisioni della dotazione finanziaria delle politiche esistenti “a parità” di spesa complessiva.

I primi due scenari prevedono un ridimensionamento della PAC e un ricollocazione delle ri- sorse verso le politiche per la Coesione (scenario A) o la Competitività (scenario B). Per quanto ri- guarda il primo scenario, nella figura 4.2. abbiamo riportato i saldi parziali relativi a Risorse na- turali e Coesione ordinando i paesi sulla base della maggiore o minore convenienza alla revisione del bilancio ipotizzata.

Fig. 4.2 – Scenario (A): saldi parziali Risorse naturali e Coesione

Fonte: ns. elaborazioni su dati UE (European Commission, 2009a)

I risultati indicano che una larga maggioranza, ovvero i 20 paesi posizionati a sinistra del- la Svezia, potrebbe appoggiare la sostituzione di parte più o meno ampia della PAC con politiche regionali: la maggior parte di essi – Cipro, Portogallo, Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria, Slo- vacchia, Lettonia, Lituania, Estonia, Bulgaria e Grecia – otterrebbe un ampliamento dei trasferi- menti netti; gli altri, ovvero Paesi Bassi, Italia, Regno Unito, Belgio, Lussemburgo e Germania, re- gistrerebbero una riduzione dei propri deficit, mentre tre paesi – Romania, Slovenia e Malta – so- no contributori netti in materia di agricoltura ma beneficiari netti delle politiche di coesione. Vi sa- rebbe comunque una “minoranza di blocco”, che potrebbe contare su 97 voti (6 in più di quelli necessari), che avrebbe interesse a mantenere lo status quo o perché garantisce maggiori trasferi- menti, come nel caso della Spagna, o perché riduce i contributi netti, come nel caso della Svezia, e soprattutto perché trasformerebbe in negativo il segno della posizione netta (Finlandia, Irlanda, Danimarca, Austria e, soprattutto, Francia).

Fig. 4.3 – Scenario (B): saldi parziali Risorse naturali e Competitività

Fonte: ns. elaborazioni su dati UE (European Commission, 2009a)

Ungheria

Risorse naturali Coesione

-10.000 -8.000 -6.000 -4.000 -2.000 0 2.000 4.000 6.000 8.000 Belgio Danimarca Germania Grecia _Spagna Francia Irlanda Italia Lussembur go

Paesi Bassi Austria

Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito Repubblica Ceca Estonia Cipro Lettonia Lituania Malta Polonia _Slovenia Slovacchia Bulgaria Romania

Risorse naturali Competitività

Belgio Danimarca Germania Grecia _Spagna Francia Irlanda Italia Lussembur go Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito Repubblica Ceca Estonia Cipro

Lettonia Lituania _Ungheria

Malta Polonia Slovenia Slovacchia Bulgaria Romania -5.000 -4.000 -3.000 -2.000 -1.000 0 1.000 2.000 3.000

La figura 4.3 mostra come lo Scenario (B), ovvero un trasferimento di risorse dal sostegno del settore agricolo verso la promozione della competitività, sarebbe sostenuto da una coalizione minoritaria sia in termini di paesi (11, elencati a sinistra di Cipro) che di voti (147). Anche in que- sto caso alcuni paesi relativamente più ricchi, segnatamente Italia e Germania, vedrebbero dimi- nuire il proprio contributo netto mentre negli altri nove casi si passerebbe da saldi negativi a po- sitivi (a parte l’Austria che risulta beneficiaria netta anche per il capitolo Risorse naturali). Il va- sto fronte dei paesi che verrebbero danneggiati, però, spiega ampiamente l'inerzia della spesa di bi- lancio rispetto ad un’evoluzione che sarebbe invece coerente con la cosiddetta “strategia di Lisbo- na”. Molti paesi registrerebbero una riduzione dei trasferimenti netti (Finlandia, Estonia, Bulgaria, Lettonia, Slovacchia, Lituania, Ungheria, Portogallo e Grecia) ma altri (Repubblica Ceca, Dani- marca, Irlanda, Francia, Polonia e Spagna) passerebbero da un saldo positivo ad uno negativo, mentre nel caso della Romania le politiche per la competitività rischiano di aggravare il saldo ne- gativo già registrato per quanto riguarda le politiche agricole.

Fig. 4.4 – Scenario (C): saldi parziali Coesione e Competitività

Fonte: ns. elaborazioni su dati UE (European Commission, 2009a)

Infine, la figura 4.4 mostra come lo Scenario (C), ovvero un trasferimento di risorse dalle politiche di coesione verso quelle destinate alla promozione della competitività, godrebbe dell’ap- poggio di una maggioranza, sebbene assai meno pronunciata rispetto allo Scenario (A). I maggio- ri beneficiari di un ridimensionamento delle politiche di coesione sarebbero i paesi relativamente più ricchi – Francia Germania, Regno Unito, Paesi Bassi, Belgio, Svezia, Italia, Danimarca, Au- stria, Finlandia, Irlanda – ma la maggior parte dei paesi, con un numero di voti (155) vicino al 50%, risulterebbe danneggiata da questa riforma del bilancio. La maggioranza di questi paesi, elencati a destra di Cipro, registrerebbe una diminuzione dei trasferimenti netti, mentre in quattro casi – Spagna, Romania, Repubblica Ceca e Polonia – si potenzierebbero politiche caratterizzate da un saldo negativo a scapito di interventi in cui prevale un saldo di segno opposto.

Sempre nella tabella 4.2 abbiamo evidenziato in grassetto il saldo più favorevole per cia- scun paese, fra i tre considerati, e sottolineato invece quello relativamente più svantaggioso. Guar- dando alla presenza di saldi positivi o negativi, si evidenziano 3 tipologie di paesi:

- i “pagatori” (Germania e Italia), che risultano sempre e comunque contributori netti e do- vrebbero quindi vedere di buon occhio l’avvio di nuove politiche, come ad esempio quel- le relative alla competitività. In proposito, però, va sottolineato che la politica in questio-

-4.000 -3.000 -2.000 -1.000 0 1.000 2.000 3.000 4.000 Coesione Competitività Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna

Francia Italia Irlanda Lussembur

go

Paesi Bassi Austria

Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito Repubblica Ceca Estonia Cipro

Lettonia Lituania _Ungheria

Malta

Polonia

Slovenia

Slovacchia

ne mobilita attualmente una spesa di ordine di grandezza inferiore rispetto alle prime due e quindi un sostanziale aumento delle risorse ad essa dedicata implicherebbe l'attivazione di nuove misure con una distribuzione dei benefici difficilmente prevedibile;

- i “riceventi” (Lettonia, Estonia, Bulgaria, Slovacchia, Ungheria, Portogallo, Lituania e Grecia) che sono i tradizionali beneficiari della spesa per Coesione e che, in considera- zione del loro basso livello di contribuzione, presentano saldi positivi in tutti i casi; - i “variabili” (Francia, Regno Unito, Paesi Bassi, Svezia, Belgio, Danimarca, Austria, Fin-

landia, Lussemburgo, Cipro, Malta, Slovenia, Irlanda, Romania, Spagna e Polonia) che presentano saldi positivi o negativi a seconda delle politiche considerate (nonché com- plessivamente) e potrebbero quindi risultare particolarmente sensibili alla negoziazione di una diversa struttura di spesa. Molti di questi paesi sono complessivamente contributo- ri netti, ma hanno evidentemente qualche politica particolarmente favorevole che aiuta a ridurre l'entità del deficit relativo. Vale la pena di sottolineare che in parecchi casi, come quello della Francia, tale politica è rappresentata proprio dalla PAC.

Cinque dei casi appena citati (Danimarca, Finlandia, Francia, Irlanda e Spagna) corrispon- dono ai paesi per i quali la spesa agricola è la più favorevole per le proprie finanze; a fronte di questi cinque, ci sono otto paesi, tra cui l'Italia, che sulla base dei saldi netti dovrebbero invece collocare l'agricoltura in fondo alle proprie preferenze. Più sorprendentemente, anche nel caso del- le politiche per la competitività il numero (12) di potenziali oppositori, cioè di paesi che registra- no il saldo parziale meno favorevole, risulta largamente superiore ai potenziali sostenitori (7), e ciò spiegherebbe lo scarso realismo politico dello scenario B, che prevede uno spostamento di risor- se dall’agricoltura verso queste politiche. Da questo punto di vista, dunque, sembrerebbe meno irrealistico un potenziamento delle nuove politiche che avvenisse a spese della Coesione (Scena- rio C). Infine, il rapporto tra oppositori (7) e sostenitori (12) risulta ribaltato nel caso della Coesio- ne, e questo è coerente con un possibile potenziamento di questo capitolo di spesa bilanciato da un ridimensionamento della PAC (Scenario A).