Le principali posizioni degli Stati membr

In questo paragrafo viene proposta una breve rassegna delle posizioni dei singoli Stati mem- bri sul futuro del bilancio europeo, con una particolare attenzione agli aspetti riguardanti la spesa agricola ed il futuro della PAC. Mentre dai documenti governativi emergono considerazioni di ca- rattere generale che sono largamente condivise dalla maggioranza dei paesi (semplificazione del bilancio, razionalizzazione della spesa, migliore integrazione tra le politiche), un’analisi più atten- ta delle specifiche posizioni fa emergere differenze anche sostanziali, che sottendono visioni della riforma del bilancio europeo anche molto divergenti tra loro. Gli Stati membri propongono infatti diverse modalità con cui dovranno essere erogati i finanziamenti al settore agricolo (pagamenti di- retti, misure di sviluppo rurale, misure di mercato) ed esprimono soprattutto diverse posizioni sul co- finanziamento nazionale e sui meccanismi correttivi, facendo emergere un quadro piuttosto varie- gato. Combinando le diverse posizioni su questi temi, viene qui mantenuta la suddivisione propo- sta da Clasper e Thurston (2010), che hanno raggruppato i paesi membri in cinque gruppi: gli “in- novatori” (modernisers), gli “avari” (misers), i paesi neutri (fence sitters), i big spenders ed i “cer- catori d’oro” (gold diggers). Confrontando questa classificazione con il segno del saldo netto di bi- lancio dei singoli Stati membri (tab. 3.1), è interessante notare come in alcuni casi non vi sia “coe- renza” tra posizione assunta nel dibattito e segno del saldo. Come emergerà nel capitolo 4, ciò con- ferma come non sia possibile ricondurre le posizioni dei singoli Stati membri sul futuro peso finan- ziario della politica agricola unicamente all’entità dei rispettivi saldi netti, evidenziando la necessi- tà di tenere conto del ruolo strategico che i governi nazionali assegnano al settore primario.

Tab. 3.1 - Classificazione dei paesi in base alla posizione sulla riforma del bilancio e segno del saldo netto

Innovatori Saldo Avari Saldo Neutri Saldo Big Saldo Cercatori Saldo spenders oro

Rep. Ceca + Regno Unito - Austria - Francia - Grecia +

Danimarca - Malta - Belgio - Bulgaria + Ungheria +

Olanda - Germania - Cipro - Estonia + Polonia +

Svezia - Finlandia - Irlanda + Romania +

Italia - Lituania + Spagna +

Lussemburgo - Lettonia + Portogallo + Slovacchia +

Slovenia +

Fonte: adattato da Clapser e Thurston (2010)

Fanno parte del primo gruppo quei paesi, tra cui Repubblica Ceca, Danimarca, Olanda e Svezia, che nel dibattito sulla revisione di bilancio si sono distinti per le posizioni particolarmen- te innovative e radicali (da cui paesi “innovatori” o modernisers). Essi, in quanto contribuenti net- ti, auspicano un significativo ridimensionamento della PAC sia dal punto di vista finanziario che

normativo, insieme ad una generale semplificazione del bilancio ed un crescente co-finanziamen- to nazionale, proponendo infine l’abolizione dei meccanismi correttivi attualmente in uso, compre- so il rebate del Regno Unito. La Svezia, ad esempio, pone l’accento sul fatto che la spesa europea dovrebbe essere maggiormente focalizzata al raggiungimento degli obiettivi della competitività, della protezione ambientale e della lotta ai cambiamenti climatici, nonché sulle politiche della giu- stizia e sulle politiche commerciali (Prime Minister's Office Sweden, 2008). La riforma del bilan- cio dovrebbe così prevedere una riduzione sostanziale della spesa relativa alla politica agricola e alla politica di coesione, favorendo al contempo una maggiore integrazione della PAC con le po- litiche ambientali, commerciali e di sviluppo.

Ai paesi che hanno come principale obiettivo il ridimensionamento della PAC si aggiungo- no anche Regno Unito, Germania e Malta, che sono stati definiti “avari” (misers) poiché, pur op- tando per una significativa semplificazione del bilancio e per l’introduzione del co-finanziamen- to nazionale, a differenza del primo gruppo vedono con favore diversi meccanismi correttivi, tra cui

il principio del “giusto ritorno” ed il meccanismo del rebate9_.

La posizione del Regno Unito sul futuro della PAC nel medio e lungo periodo è espressa in maniera dettagliata in un documento del 2005, prodotto congiuntamente dal ministero del tesoro e dal ministero dell’agricoltura (HM Tresury e DEFRA, 2005), nel quale si propone «una conside- revole riduzione della spesa europea per l’agricoltura», in primis attraverso l’abolizione del paga- mento unico aziendale (PUA). Il Regno Unito individua infatti nella capitalizzazione dei pagamen- ti diretti e nei costi della condizionalità gli elementi maggiormente distorsivi del primo pilastro, che ne legittimano una profonda revisione se non una totale abolizione. Questa posizione è stata ul- teriormente rafforzata da una lettera del cancelliere Darling (2008), che propone l’abolizione di «tutti gli elementi della PAC che sono stati introdotti per mantenere i prezzi dei prodotti agricoli al di sopra dei prezzi mondiali», unitamente «all’abolizione dei pagamenti diretti, che costano ai cit- tadini 34 miliardi di euro, il 32% dell’intero bilancio europeo». Allo stesso tempo il Regno Unito propone un rafforzamento dei pagamenti relativi al secondo pilastro, poiché le politiche di svilup- po rurale, attraverso la loro implementazione a livello nazionale o regionale, permettono di rag- giungere obiettivi in linea con le reali priorità riscontrate a livello locale. Da questo approccio for- temente incentrato sulle misure della politica di sviluppo rurale emerge una visione di una spesa agricola consistentemente ridimensionata e focalizzata quasi esclusivamente sul secondo pilastro.

Un approccio orientato al rafforzamento della politica di sviluppo rurale è largamente con- diviso dalla Germania. Il ministero dell’agricoltura tedesco in una recente proposta (Lindemann, 2009) pone l’accento proprio sulla necessità di rafforzare le misure del secondo pilastro in relazio- ne alle nuove sfide legate alla produzione di beni pubblici, quali: lotta ai cambiamenti climatici, protezione della biodiversità, benessere animale, gestione sostenibile delle risorse idriche, svilup- po delle energie rinnovabili. Allo stesso tempo tuttavia, a differenza del Regno Unito, la Germa- nia è favorevole a mantenere i pagamenti diretti, completamente disaccoppiati, nel primo pilastro della PAC. Ciò che invece unisce i due paesi è la priorità assegnata ai meccanismi correttivi di bi- lancio, da applicare in modo da non accentuare gli squilibri finanziari, secondo la logica del “giu- sto ritorno”.

Una posizione che può essere definita neutra o “centrista” è quella dei paesi che sostengo- no formalmente una riforma più o meno radicale del bilancio nel cui ambito, tuttavia, auspicano un mantenimento della spesa agricola ai livelli attuali. Fanno parte di questo gruppo Austria, Bel-

9 _{Come evidenziato nel paragrafo 2.3, la Germania ed il Regno Unito sono tra i maggiori beneficiari dei meccanismi correttivi}

attualmente in uso. È presumibile che questi paesi utilizzeranno un’eventuale posizione di apertura all’eliminazione dei meccani- smi di rettifica principalmente come strumento negoziale.

gio, Cipro, Finlandia, Italia, Lussemburgo, Portogallo e Slovenia (paesi definiti “neutri” o fence sit- ters). Particolarmente esplicativa di questo gruppo di paesi è la posizione della Finlandia, che sot- tolinea le esternalità positive prodotte sia dal primo che dal secondo pilastro della PAC, enfatizzan- done il ruolo congiunto nel raggiungimento di importanti obiettivi di interesse comunitario, come la sicurezza alimentare, un adeguato reddito per gli agricoltori e la sostenibilità ambientale delle attività agricole (Finnish Ministry of Agriculture and Forestry, 2008). Riguardo ai pagamenti di- retti, pur sostenendo il loro mantenimento, la Finlandia è favorevole ad una semplificazione del- l’attuale regime, al passaggio ad una modulazione permanente e alla regionalizzazione del PUA. Non pochi paesi, tra cui Francia, Bulgaria, Estonia, Irlanda, Lituania, Lettonia e Slovac- chia, sono favorevoli al mantenimento della spesa agricola in modo ancora più esplicito (big spen- ders), anche in parziale contraddizione con le dichiarazioni dei rispettivi governi sulla necessità di riformare il bilancio europeo. Alcuni sono favorevoli al co-finanziamento nazionale ma in genera- le paventano un’eccessiva rinazionalizzazione della PAC. In questo gruppo è particolarmente rile- vante il ruolo della Francia a favore della necessità di salvaguardare l’attuale budget agricolo e di mantenere il “principio di preferenza comunitaria”, a difesa del “modello di agricoltura europeo” (Ministere de l'Agriculture et de la Pêche, 2006). Per il Conseil Supérieur d’Orientation et de Co- ordination de l’Economie agricole et agroalimentaire, un organo istituzionale di coordinamento tra il ministro dell’agricoltura e le organizzazioni agricole un ambizioso budget per la PAC è il requi- sito fondamentale per far fronte alle sfide alimentari, ambientali e energetiche che l’Unione Euro- pea dovrà affrontare nei prossimi anni (CSO, 2007). Guardando più nello specifico, la posizione francese si distingue per il ruolo centrale assegnato alle misure del primo pilastro ed in particola- re ai pagamenti diretti, ritenuti indispensabili al fine di arginare i fenomeni di abbandono delle aree rurali e per mantenere un adeguato potenziale produttivo. La Francia enfatizza la necessità di proteggere la produzione europea dalla concorrenza di esportazioni soggette a minori restrizioni di tipo ambientale e igienico-sanitario.

L’ultimo gruppo di paesi, definiti “cercatori d’oro” (gold diggers) è composto da Grecia, Ungheria, Polonia, Romania e Spagna, che si oppongono ad una revisione profonda del bilancio comunitario, auspicando il mantenimento della spesa agricola ai livelli attuali senza nessun co-fi- nanziamento nazionale. Non è un caso che tra questi paesi vi siano alcuni importanti nuovi Stati membri, che paventano un maggior ricorso ai bilanci nazionali per il finanziamento della PAC. Al riguardo, una posizione molto netta contro la rinazionalizzazione è stata espressa dalla Polonia (Centre for International Relations, 2009), che è favorevole ad un ulteriore disaccoppiamento de- gli aiuti diretti, ma ne rivendica una più equa distribuzione (regionalizzazione). Sulla stessa lun- ghezza d’onda è il Ministero dell’agricoltura della Romania che auspica una PAC più equa che destini una quota più consistente di aiuti ai nuovi Stati membri, dove l’attività agricola riveste un insostituibile ruolo occupazionale. Inoltre, nonostante in Romania il secondo pilastro rivesta già un ruolo prioritario (oltre la metà della spesa agricola a livello nazionale), il governo è favorevole ad un ulteriore aumento della spesa per la politica di sviluppo rurale, che è ritenuta particolarmente strategica per l’agricoltura nazionale sia dal punto di vista economico che ambientale.