Lo studio della Commissione

Alla vigilia dell’avvio del dibattito sul bilancio, la Commissione aveva affidato ad un net- work di istituti di ricerca uno studio sulla spesa comunitaria (Ecorys et al., 2008). Gli obiettivi espli- citati del lavoro sono due: l’individuazione delle caratteristiche della spesa comunitaria e dei prin-

3 _{Nel documento il co-finanziamento viene definito come «uno strumento molto efficace per limitare il rischio che i fondi europei}

vengano utilizzati per programmi di scarso valore, per una più trasparente valutazione dei costi e dei benefici delle azioni comuni- tarie, per raccogliere maggiori risorse per raggiungere obiettivi “europei” e per aumentare l’impatto nazionale e la credibilità delle politiche europee a livello nazionale» (p. 27). Naturalmente, questo appoggio al co-finanziamento è controbilanciato dalla consapevolezza che l’intervento finanziario da parte degli Stati membri può frenare gli entusiasmi europeisti e rappresentare, in fin dei conti, un freno e non una leva per la spesa comunitaria e la gestione del bilancio comune.

4 _{Come si fa notare nello studio sul futuro della spesa dell’UE commissionato dalla Commissione europea (Ecorys et al., 2008), il}

cipali colli di bottiglia ad essa associati; le possibili alternative per ridurre, se non eliminare, i prin- cipali problemi dell’attuale fisiologia della spesa. Lo studio prende le mosse dall’individuazione di una serie di criteri che aiutano a stabilire il migliore livello istituzionale (nazionale o comunitario) per l’implementazione di una politica (principio della sussidiarietà). Questi criteri vengono poi ap- plicati all’attuale situazione della spesa comunitaria e nazionale, per poi discutere le prospettive fu- ture, identificando in riferimento a possibili scenari alternativi i livelli di spesa pubblica.

Rispetto alla politica agricola, il lavoro sottolinea la necessità di non considerare l’efficienza economica come unico parametro di valutazione, in quanto essa, per molti aspetti, ha anche nume- rose implicazioni – evidentemente ritenute importanti e da difendere – di natura redistributiva.

Inoltre, l’elemento di path dependency5_{è, in questo caso, molto rilevante, e porta a tenere in con-}

to l’importanza della gradualità dei cambiamenti apportati alla politica stessa.

Riguardo alle politiche del primo pilastro, ed in particolare ai pagamenti diretti, essi vengo- no assimilati ad interventi di equità sociale. Essendo oggi disaccoppiati, i pagamenti diretti sono meno distorsivi rispetto al passato, come è dimostrato dal fatto che essi sono inclusi della scatola verde del WTO. D’altra parte, se i pagamenti diretti non generano più distorsioni nella concorren- za e nella competitività internazionale, viene a cadere una delle forti motivazioni con cui si giusti- ficava, in passato, il loro carattere sovra-nazionale. L’altro elemento di riflessione sui pagamenti diretti riguarda il loro “accoppiamento” a comportamenti virtuosi indotti dalla condizionalità. Co- me è noto, infatti, i pagamenti diretti sono vincolati al rispetto di una serie di norme legate a “buo- ne prassi” socio-ambientali e alla gestione dei terreni agricoli. Tuttavia, l’applicazione degli stan- dard legati alla condizionalità si modifica a seconda delle specificità territoriali, per cui essa potreb- be essere altrettanto proficuamente gestita a livello nazionale o sub-nazionale. In sostanza, lo stu- dio commissionato dall’UE conclude che, più che la natura dei pagamenti diretti, è la path depen- dency la motivazione principale per cui la loro gestione mantiene la forma che oggi conosciamo ed il livello sovra-nazionale che spesso le viene contestato.

La riflessione relativa al secondo pilastro della PAC (le politiche di sviluppo rurale) attiene prevalentemente alla sua capacità di attivare la produzione di esternalità positive e remunerarle ad un livello appropriato. In questo caso, la eterogeneità dei soggetti beneficiari giustificherebbe, al- meno in parte e per alcune delle misure previste, un approccio genuinamente territoriale. Tuttavia, anche in questo caso gli spill-over sul territorio e sui soggetti sono molto limitati e tali da non giu- stificare un intervento centrale, se non per specifici casi, come quello della salvaguardia della cul- tura rurale e del paesaggio.

Sul futuro del bilancio il documento è piuttosto netto nelle sue conclusioni. Riguardo alla PAC, gli autori dello studio sottolineano l’inevitabilità di un phasing out delle risorse destinate a questa politica, con tempi e modi che dipendono soprattutto dalle dinamiche dell’integrazione eu- ropea e dalle prossime tappe dell’allargamento. Riguardo alla politica di coesione, in teoria il pro-

cesso di convergenza dovrebbe portare ad un assottigliamento del suo peso in futuro6_{, ma anche qui}

ciò dipende da possibili futuri ulteriori allargamenti dell’UE7_{. Per le altre poste del bilancio, ven-}

gono ipotizzati tre “pacchetti politici”8_{che si basano su diverse allocazioni delle risorse, attribuen-}

5 _{Sul concetto di path dependency si vedano i lavori di Iagatti e Sorrentino (2007 e 2008), Kay (2003) e Ackrill e Kay (2004).} 6 _{A questo proposito, il caso dell’Irlanda è emblematico, essendo il paese completamente fuoriuscito dai parametri per accedere ai}

fondi di coesione, grazie alla notevole crescita del PIL. In futuro si potrebbero verificare altre fuoriuscite per un effetto statistico dovuto all’abbassamento del PIL medio comunitario, a seguito del processo di allargamento a favore di paesi più poveri.

7 _{L’allargamento potrebbe interessare i paesi adriatici dell’ex Jugoslavia e la Turchia. In entrambi i casi, si avrebbe un aumento del-}

le divergenze regionali e un abbassamento del PIL medio comunitario.

8 _{Gli autori specificano che si tratta di “pacchetti” e non di “scenari” in quanto gli studi di scenario presentano casi che si escludo-}

do pesi diversi a seconda delle voci del bilancio: “ambiente ed energie”, “conoscenza ed innova- zione” e “sicurezza e politica estera”. Per tutti e tre questi pacchetti vi sono buone ragioni per un intervento di livello comunitario. Alcuni degli argomenti utilizzati per questi pacchetti sono, per certi versi, riconducibili anche alla PAC, soprattutto se si pensa alle questioni di natura ambienta- le e a quelle legate alla food safety e alla food quality.