Le posizioni espresse dagli stakeholders

Nell’ambito del dibattito in preparazione dell’Health Check della PAC (2008) e che ha poi seguito la sua chiusura, molte organizzazioni non governative portatrici di specifici interessi, pri- me tra tutte quelle ambientaliste, ma non solo, operanti sia a livello comunitario che nei singoli Sta- ti membri, hanno espresso posizioni ben definite sul bilancio e sul futuro della PAC, con proposte che chiamano in causa direttamente la revisione del bilancio europeo e la relativa spesa agricola. I principali gruppi ambientalisti europei hanno espresso posizioni molto simili tra loro, evi- denziando la necessità di legare in maniera più efficiente la spesa agricola ai risultati ambientali re- almente ottenuti, attraverso strumenti maggiormente legati alle politiche ambientali, alla gestione dei suoli e alle politiche di sviluppo rurale. Il position paper di Birdlife International (2008a) sul- la revisione del bilancio e la pubblicazione New Challenges, new CAP (Birdlife International, 2008b), sottolineano proprio la necessità di trasformare la PAC in una politica di “gestione soste- nibile dei suoli e di sviluppo rurale”, con azioni focalizzate alla protezione della biodiversità e al- la lotta ai cambiamenti climatici, beni pubblici che per le loro caratteristiche legittimano a pieno titolo un intervento a livello comunitario. Allo stesso modo il WWF (2008) propone l’abolizione del primo pilastro e l’implementazione di una nuova “politica ambientale e rurale comunitaria”, frutto dell’evoluzione delle attuali misure di sviluppo rurale e basata sul principio “pagamenti pub- blici per beni pubblici”.

Più recentemente, le principali associazioni ambientaliste europee14_{hanno pubblicato una}

proposta congiunta sul futuro della PAC (Birdlife International et al., 2010) dove vengono descrit- ti in maniera piuttosto dettagliata gli strumenti di intervento necessari per focalizzare la politica agricola sulla fornitura di beni pubblici, auspicando che l’allocazione futura delle risorse finan- ziarie sia basata su criteri obiettivi, sui principi di equità e solidarietà finanziaria (in particolare tra i vecchi ed i nuovi Stati membri), ma soprattutto che corrisponda all’importanza dei beni pub- blici associati alle specifiche attività agricole dei singoli Stati.

Le posizioni di queste organizzazioni fanno emergere la centralità della PAC anche come po- litica di sostegno all’ambiente, vista l’impossibilità di raggiungere obiettivi ambientali sempre più complessi e globali esclusivamente attraverso i bilanci dei singoli paesi. Allo stesso modo, si en- fatizza come la riforma del bilancio sia un’occasione importante per riflettere sugli obiettivi stes- si della PAC e per ripensarne gli strumenti, al fine di ottenere una maggiore integrazione con le al- tre politiche, in primis quelle ambientali. In questo quadro, tuttavia, vi sono importanti differenze, che evidenziano visioni anche molto divergenti sul futuro ruolo del settore agricolo e delle relati- ve politiche. Le organizzazioni non governative nord-europee (Olanda, Regno Unito, Svezia) sot- tolineano prevalentemente il ruolo degli agricoltori nel fornire servizi ambientali ed ecosistemici, indicando la necessità di legare maggiormente il sostegno finanziario all’effettiva capacità degli

agricoltori di fornire beni pubblici15_{. Altre organizzazioni non governative, al contrario, includo-}

14_{BirdLife International, European Environmental Bureau, European Forum on Nature Conservation and Pastoralism, International}

Federation of Organic Agriculture Movements – EU group, WWF – World Wide Found for Nature.

no tra le priorità della PAC la necessità di sostenere la sovranità alimentare, esplicitando la neces- sità di un sostegno specifico alle piccole aziende familiari e auspicando la necessità di una politi- ca comunitaria non solo agricola ma anche alimentare (AA.VV., 2010). Un approccio analogo è quello di alcune organizzazioni francesi, che sostengono la necessità di una promozione della agri- coltura nazionale ed in particolare delle piccole aziende familiari, al fine di ottenere l’autosufficienza alimentare ed una produzione sostenibile dal punto di vista sociale ed ambienta- le (FNE, 2008; Groupe PAC 2013, 2009).

La PAC promotrice di servizi ambientali attraverso le attività degli agricoltori rappresenta una visione che ha trovato spazio anche al di fuori del mondo delle associazioni ambientaliste, ed in particolare nelle proposte delle associazioni dei proprietari terrieri. L’organizzazione dei proprietari terrieri europei (European Landowners Organisation - ELO) ad esempio, sottolinea la necessità di un allineamento del sostegno al settore agricolo con le aspettative ed i fabbisogni dei cittadini, evidenziando la necessità di allargare lo spettro di azione della politica agricola alla con- servazione del paesaggio culturale, alla qualità dei prodotti alimentari ed in generale alla attratti-

vità delle aree rurali (ELO-Birdlife, 2010)16_{. L’organizzazione suggerisce inoltre di affrontare il}

dibattito sulla revisione di bilancio partendo da obiettivi concreti piuttosto che decidere preventi- vamente i tagli alla spesa agricola e propone un aumento delle risorse del secondo pilastro per far fronte alle future sfide sociali e ambientali del settore (ELO, 2008). Questa visone è largamente condivisa dalla fondazione di pubblica utilità per il sostegno agli investimenti rurali in Europa

(RISE)17_{, che sottolinea il pericolo che le risorse del bilancio siano concordate prima della defi-}

nizione dei reali obiettivi delle politiche e dei costi per il loro raggiungimento (RISE, 2009). Le raccomandazioni e le proposte promosse dalla fondazione RISE sul tema del bilancio presentano importanti spunti di riflessione anche sul futuro della PAC, tra cui: la necessità di indirizzare il so- stegno del primo pilastro in maniera più precisa e selettiva e di rivedere i fondi strutturali europei per meglio sostenere le esigenze transfrontaliere. Per quanto riguarda i programmi di sviluppo rurale, viene proposto un rafforzamento dell’asse 2, riconsiderando i tassi di co-finanziamento nazionale in relazione alle specifiche sfide ambientali dei singoli Stati membri e alla loro capaci- tà di contribuire al bilancio comunitario.

Tra i contributi che si sono aggiunti al dibattito, l’Institute for European Environmental Po- licy (IEEP) ha evidenziato come in molti casi il livello comunitario risulti il più appropriato per at- tenuare l’impatto delle attività agricole sui beni pubblici, sottolineando in particolare come la PAC, con il suo budget annuale di 53 miliardi di euro, possa rivestire un ruolo particolarmente strategi- co nella gestione sostenibile delle risorse naturali (Cooper et al., 2009). A questo proposito, l’attuale livello di spesa relativo alle misure con espliciti obiettivi ambientali è stato giudicato ina- deguato non solo in relazione alla portata delle sfide considerate, ma anche rispetto alle aspettati- ve dei cittadini europei. Dal punto di vista della riforma del bilancio la posizione dell’IEEP risul- ta quindi in linea con quella delle organizzazioni ambientaliste: il mantenimento di una spesa agri- cola elevata è giustificabile solamente con una maggiore integrazione della PAC con le politiche ambientali e con un aumento delle risorse finanziarie del secondo pilastro.

16_{Una visione “contrattuale” tra i cittadini e gli agricoltori (o altri che gestiscono gli spazi e le risorse naturali in aree rurali) è larga-}

mente condivisa anche dal Land Use Policy Group (LUPG, 2009), un think tank con sede nel Regno Unito che per raggiungere que- sto obiettivo suggerisce un consistente aumento delle risorse dedicate alle misure agro-ambientali nell’ambito del secondo pilastro.

17_{La Public Utility Foundation for Rural Investment Support for Europe (RISE) è una fondazione indipendente che ha creato una Task}

force per valutare la fornitura di beni pubblici da parte dei gestori del territorio agricolo e sulle priorità per il sostegno pubblico e privato nelle aree rurali europee, con l’obiettivo di stimolare l’attenzione sulle diverse possibili modalità di fornitura di tali servizi.

Per quanto riguarda le organizzazioni professionali, la posizione di COPA-COGECA18_risul-

ta prevalentemente orientata al mantenimento di una PAC forte e ambiziosa, che dovrà avere tra i principali obiettivi «la fornitura di un quadro stabile per lo sviluppo della produzione agricola at- traverso un aumento della produttività e della competitività e un buon funzionamento del merca-

to» (COPA-COGECA, 2008)19_{. In un recente documento (COPA-COGECA, 2010) si ribadiscono}

tre elementi chiave per una strategia di sostegno all’agricoltura: la sicurezza alimentare, la compe- titività dell’agricoltura e la remunerazione dei beni pubblici prodotti dal settore. Rispetto a questi elementi, si ribadisce nel documento il ruolo imprenditoriale degli agricoltori che cercano la remu- nerazione della loro attività su un mercato dove si possa esprimere a pieno la competitività e la competizione corretta. La posizione del COPA-COGECA ruota attorno al difficile equilibrio tra le funzione produttivistica dell’agricoltura e quella di fornitrice di beni pubblici: da una parte si af- ferma il ruolo imprenditoriale degli agricoltori, i quali assicurano una adeguata offerta di alimen- ti alla popolazione europea; dall’altra si riconosce la progressiva estensione delle loro strategie anche alla produzione di esternalità positive e di servizi che finiscono con il rappresentare una possibilità di diversificazione e di stabilizzazione dei redditi. A questo proposito, ampio spazio viene dato alla necessità di remunerare le funzioni “altre” assicurate dagli imprenditori agricoli che non trovano pieno riconoscimento sui mercati. Inoltre, tra le riflessioni del COPA-COGECA trova spazio anche l’importanza della solidarietà finanziaria, non solo tra paesi dell’UE a ventiset- te partner, ma anche tra regioni, ed in particolare nello spirito di un maggiore equilibrio tra città ed aree rurali.

Infine, anche la Confederazione europea dell’industria alimentare (CIAA) individua nella si- curezza alimentare, sostenibilità e orientamento al mercato i tre principi guida della PAC (CIAA, 2009). Il documento della CIAA sottolinea come la PAC debba assicurare l’approvvigionamento e la qualità della materia prima, sia comunitaria che extra-comunitaria, da parte delle proprie in- dustrie, al fine di garantire la competitività del settore. A questo scopo, la PAC dovrebbe assume- re tutte le iniziative necessarie a contrastare la eccessiva volatilità dei prezzi senza incidere sul- l’orientamento al mercato della produzione. La questione dei pagamenti diretti e dei suoi obietti- vi è stata affrontata in occasione della valutazione della comunicazione della Commissione rela- tiva all’Health Check. In quel documento (CIAA, 2008), l’organizzazione si è espressa in favore del pagamento unico calcolato su base forfetaria e del disaccoppiamento degli aiuti, prevedendo poche e limitate possibilità di mantenere gli aiuti accoppiati. La CIAA condivide anche la suddi- visione del bilancio agricolo nel primo e secondo pilastro, purché siano ben distinti ruoli e funzio- ni: primo pilastro dedicato alla competitività, orientamento al mercato e sostenibilità del settore agricolo, secondo pilastro complementare al primo e rivolto a sostenere l’innovazione, la diffu- sione della tecnologia delle informazioni, la qualità, la commercializzazione nelle aree rurali. A proposito del secondo pilastro si chiede un’attenta valutazione d’impatto delle misure finanziate.

18_{Il COPA (Comitato delle organizzazioni professionali agricole) ed il COGECA (Comitato generale della cooperazione agricola}

dell’Unione europea) sono le principali organizzazioni agricole europee di rappresentanza, a cui aderiscono 76 organizzazioni agricole e cooperative nazionali degli Stati membri dell’UE a ventisette.

19_{In realtà, in molti casi le associazioni di produttori nazionali hanno espresso posizioni più innovative sulla PAC, oltre ad aver sot-}

tolineato la necessità di valorizzare maggiormente il ruolo delle politiche di sviluppo rurale, soprattutto dal punto di vista della for- nitura di beni pubblici (come ad esempio l’associazione “Jeunes Agriculteurs” in Francia).

CAPITOLO 4