Ambito di applicazione e processo dell‟AIR

In questo paragrafo si descriveranno le principali fasi in cui si sviluppa il processo di AIR statunitense, con particolare riguardo agli aspetti legati al ruolo degli attori coinvolti ed alla tipologia dei provvedimenti oggetto di AIR. Le fonti informative governative sono, al riguardo, l‟Executive Order 12866 ed i documenti pubblicati dall‟OMB; inoltre, interessanti osservazioni provengono sia dall‟OCSE che da numerosi interventi del mondo accademico e scientifico.

Al fine di promuovere le riforme regolative sia il Presidente che il Congresso sono dotati di un potere di controllo che viene esercitato, rispettivamente, attraverso l‟OMB ed il Congressional Budget Office. L‟Office of Management and Budget (OMB), forte della posizione “centrale” all‟interno dell‟esecutivo, è un potente organo di controllo con una dotazione particolarmente qualificata di risorse umane. Il controllo da parte del Congresso, a sua volta, è in costante aumento, anche se, come rilevato dall‟OCSE, i suoi effetti sulla qualità della regolazione non sono ancora chiari (OCSE 1999). Ciò premesso, i principali soggetti coinvolti nel processo di AIR sono tre: le agenzie federali, l‟Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) all‟interno dell‟OMB, il Vice Presidente.

La legge prevede obblighi diversi per i vari tipi di agenzie. Mentre quelle federali (incluse le major agencies) che fanno parte dell‟executive branch sono tenute allo svolgimento dell‟analisi

d‟impatto della regolazione, le agenzie indipendenti sono esonerate dal procedimento di AIR. In particolare, tutte le agenzie devono elaborare un‟agenda in cui indicare: le proposte regolative, una sintesi delle stesse, eventuali scadenze previste dalla legge, il nome ed il recapito telefonico di un funzionario. All‟interno di questa agenda, il Regulatory Plan riveste un ruolo peculiare, in quanto essenziale per assicurare trasparenza e responsabilità. Il piano deve, tra l‟altro, indicare gli obiettivi dell‟agenzia, una sintesi delle norme “significative” e delle basi legali di ogni intervento, nonché una descrizione delle esigenze che giustificano il provvedimento regolativo. Il Regulatory Plan deve essere trasmesso all‟OIRA il primo giugno di ogni anno affinché, a seguito della sua circolazione, sia possibile evidenziare eventuali contrasti con gli interventi previsti da altre agenzie; la sua pubblicazione avviene ad ottobre ed è disponibile per il Congresso, gli stati ed i governi locali, il pubblico. Come anticipato, sono le sole agenzie governative ad essere coinvolte nel processo di AIR vero e proprio. L‟elaborazione dei loro provvedimenti regolativi deve basarsi sull‟analisi economica dei probabili effetti a carico di cittadini, imprese, governo e stati. La legge prevede che solo le “azioni regolative significative” (proposte e finali) siano soggette a controllo da parte dell‟OMB prescrivendo, in questi casi, una serie di obblighi per le agenzie. Le agenzie non possono pubblicare, o comunque rendere nota, una norma prima che l‟OIRA notifichi la rinuncia alla review o la sua conclusione (quando, quindi, la proposta di legge e la relativa AIR siano rinviate all‟agenzia), oppure prima che i termini fissati dall‟E.O. 12866 per la conclusione della review siano trascorsi senza alcuna comunicazione da parte dell‟OIRA.

Ogni agenzia deve nominare un funzionario (Regulatory Policy Officer) incaricato di seguire i vari stadi del processo di regolazione e di riferire problemi e decisioni al dirigente dell‟agenzia. Appositi uffici di analisi interni alle agenzie si occupano di svolgere l‟analisi economica necessaria per l‟AIR. Infine, le agenzie federali sono tenute a rispettare numerosi precetti che riguardano la trasparenza del processo decisionale, soprattutto in relazione alla partecipazione dei soggetti destinatari della regolazione, attraverso un ampio ricorso alla consultazione.

L‟OIRA come precedentemente detto, è l‟ufficio, sorto all‟interno dell‟OMB, che si occupa della regolazione ed ha il ruolo di assistere il Presidente nella pianificazione degli interventi regolativi. Esso effettua la review dell‟AIR svolta dalle agenzie, controllando che i criteri e le metodologie dettate dall‟OMB per lo svolgimento di una corretta analisi economica siano effettivamente rispettati. Il direttore (Administrator) dell‟OIRA coordina il Regulatory Working Group di cui fanno parte il Vice Presidente, i dirigenti delle agenzie e gli advisors del Presidente.

Quest‟organo ha il compito di assistere le agenzie nell‟identificazione e nella risoluzione di importanti problemi, quali lo sviluppo di tecniche regolative innovative, l‟identificazione di metodi per la valutazione del rischio, lo sviluppo di approcci regolamentari “leggeri” per le piccole imprese. Inoltre, l‟OIRA ha un ruolo decisivo nel processo di revisione e valutazione della regolazione esistente, essendo tenuto ad individuare e a valutare, anche grazie all‟ausilio degli stati e dei governi locali, oltre che delle agenzie, le norme da eliminare o modificare perché eccessivamente onerose. Attualmente l‟OIRA si compone di 25 professionisti, di cui circa un quinto sono economisti, cinque hanno una formazione giuridica ed il resto sono esperti di analisi delle politiche pubbliche.

Il Vice Presidente, consulente diretto e privilegiato del Presidente in tema di regolazione, coordina le fasi di pianificazione, elaborazione e controllo del processo regolativo e, con l‟introduzione dell‟Executive Order 12866, ha ottenuto il potere di supervisione dell‟OIRA. Oltre a far parte del Regulatory Working Group, egli coordina il meeting annuale in cui, assieme ai dirigenti delle agenzie e ai consulenti presidenziali, si definiscono le priorità d‟intervento per il nuovo anno; inoltre, può consultare i capi delle agenzie per chiedere chiarimenti sul Piano annuale di regolazione nonché promuovere un maggior coordinamento tra le agenzie. Uno dei ruoli più delicati svolti dal Vice Presidente93, su incarico presidenziale, è quello della risoluzione delle controversie sorte tra le agenzie (qualora il dirigente dell‟OIRA non ci sia riuscito) e tra queste e l‟OMB. L‟intervento del Vice Presidente può essere richiesto solo dal dirigente dell‟OMB, da quello dell‟agenzia del cui provvedimento si discute o dal direttore dell‟agenzia che si ritiene danneggiata dall‟intervento in questione. Dopo aver consultato gli advisors presidenziali, il Vice Presidente emette delle raccomandazioni volte a risolvere la controversia. Il periodo a sua disposizione è di 60 giorni. Durante la review, ogni comunicazione proveniente da soggetti esterni al governo federale e diretta agli advisors o al Vice Presidente deve avvenire in forma scritta. Alla fine del processo di risoluzione del dissidio, il Presidente o, su sua richiesta, il Vice Presidente, comunica all‟Amministratore dell‟OIRA e all‟agenzia interessata la decisione presa.

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L‟E.O. 12866 stabilisce che la risoluzione delle controversie spetta al Presidente o, su richiesta di quest‟ultimo, al Vice Presidente. In concreto, però, è quest‟ultimo ad intervenire nella quasi totalità dei casi.

2.2. I provvedimenti oggetto dell’AIR

L‟analisi d‟impatto della regolazione si applica solo alla legislazione secondaria, cioè, a quella prodotta dalle agenzie federali94 ad esclusione di quelle definite indipendenti95; le norme di rango primario emanate dal Congresso non sono, invece, soggette ad AIR. L‟E.O. 12866 limita l‟attività di review alle norme “significative”, cioè a quegli interventi che presentino una o più delle seguenti caratteristiche:

- provocare un effetto annuo sull‟economia quantificabile in almeno cento milioni di dollari o generare, comunque, un effetto negativo sull‟economia, su un settore economico, sull‟occupazione o sull‟ambiente, sia a livello federale che locale;

- interferire con una norma generata o programmata da un‟altra agenzia; - alterare l‟impatto finanziario di prestiti e tariffe;

- proporre nuove questioni politiche o legali al di fuori delle priorità del Presidente. La presenza di uno di questi elementi, e la conseguente attribuzione del carattere della significatività alla norma proposta, spetta all‟agenzia proponente in occasione della presentazione all‟OIRA del programma delle azioni regolative da elaborare. La scelta fatta dall‟agenzia non è mai vincolante per l‟organo di controllo: entro dieci giorni il direttore dell‟OIRA può decidere di dichiarare significativa una norma che non era stata presentata come tale o, al contrario, non sottoporre a review un intervento regolativo che, secondo le valutazioni dell‟agenzia, doveva esserlo. Per le proposte qualificate in modo definitivo “significative”, l‟agenzia interessata deve fornire all‟OIRA:

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L‟Executive Order 12866 definisce “norma” (o “rule”) ogni intervento proveniente dalle agenzie che abbia forza di norma o sia finalizzato ad implementare, interpretare o prescrivere una legge oppure a descrivere procedure. Non rientrano nella definizione di regolazione le norme militari (ad esclusione delle commesse), quelle relative all‟organizzazione interna delle agenzie nonché quelle escluse dal direttore dell‟OIRA.

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L‟E.O. 12866 (come pure il precedente E.O. 12291) stabilisce che le disposizioni in esso contenute non si applicano alle agenzie definite indipendenti dal titolo 44 dello United States Code (U.S.C.) capitolo 35. Questo documento, all‟articolo 10, recita: “il termine independent regulatory agency si riferisce al Board of Governors of the

Federal Reserve System, alla Commodity Futures Trading Commission, alla Consumer Product Safety Commission, alla Federal Communications Commission, alla Federal Deposit Insurance Corporation, alla Federal Energy Regulatory Commission, al Federal Housing Finance Board, alla Federal Maritime Commission, alla Federal Trade Commission,

all‟Interstate Commerce Commission, alla Mine Enforcement Safety and Health Review Commission, al National Labor

Relations Board, alla Nuclear Regulatory Commission, alla Occupational Safety and Health Review Commission, alla Postal Rate Commission, alla Securities and Exchange Commission ed ad ogni altra simile agenzia designata da uno statute come Federal independent regulatory agency o commission”.

- la bozza dell‟intervento regolativo ipotizzato, con una dettagliata descrizione delle esigenze che giustificano l‟azione proposta e la capacità di quest‟ultima di soddisfarle;

- una valutazione dei costi e dei benefici attesi dall‟intervento proposto nonché una spiegazione della coerenza della proposta con il mandato legislativo.

L‟OMB ha elaborato una guida all‟AIR (OMB 1996) a cui le agenzie devono attenersi per una corretta valutazione degli effetti delle proposte avanzate. In base alle indicazioni fornite dall‟OMB, l‟analisi deve comporsi di due stadi, uno preliminare e l‟altro finale. La fase preliminare consiste nella rilevazione delle esigenze e nell‟individuazione delle opzioni; in questo stadio le agenzie devono, quindi, individuare le necessità ed i bisogni che giustificano un intervento regolativo nonché tutte le azioni alternative potenzialmente idonee a rispondere alle esigenze rilevate. In tal modo, esse giungono ad una prima selezione delle opzioni, strumentale all‟analisi finale. Quest‟ultima consiste essenzialmente nell‟applicazione dell‟analisi costi-benefici alle opzioni selezionate, secondo i criteri indicati dall‟OMB; a seguito del calcolo del valore attuale netto di ogni opzione, è possibile selezionare l‟opzione preferita, in base alla quale viene elaborata la versione finale della norma. Le agenzie sono tenute a consegnare la proposta di legge e la relativa AIR all‟OIRA, indicando anche la fonte statutaria della delega legislativa. Ricevuta la bozza d‟intervento, l‟OIRA sottopone a review l‟AIR svolta dalle agenzie (è escluso che l‟organo di controllo effettui daccapo l‟analisi, dovendosi limitare a valutare l‟operato dell‟agenzia e verificarne la coerenza con i criteri dettati dall‟OMB). Entro 90 giorni l‟OIRA deve comunicare all‟agenzia l‟esito della valutazione96

; il periodo di review può, tuttavia, essere prorogato fino a 30 giorni, purché l‟OIRA abbia ottenuto il consenso del dirigente dell‟OMB. L‟OIRA può “promuovere” l‟AIR svolta dall‟agenzia, ed in questo caso il progetto di legge segue il normale iter legislativo, oppure può esprimere un giudizio negativo. Nel caso in cui l‟OIRA rinvii la proposta regolativa alla competente agenzia suggerendo di modificare o approfondire l‟analisi d‟impatto, l‟Amministratore deve fornire al dirigente dell‟agenzia una motivazione scritta del rinvio; laddove l‟agenzia confermi le proprie valutazioni ed il contrasto con l‟organo di controllo appaia insanabile, si avvia la procedura di risoluzione delle controversie che chiama in campo il Presidente o il suo Vice.

Diverse norme contenute nell‟E.O. 12866 assicurano la trasparenza esterna del processo di review97: l‟OIRA deve tenere un registro pubblico in cui indicare lo status delle norme oggetto di controllo, le comunicazioni scritte avvenute con l‟agenzia interessata ed i nomi dei soggetti che hanno partecipato a riunioni (o che hanno ricevuto comunicazioni orali di altro tipo) con il personale dell‟OIRA e soggetti esterni al governo federale. Dopo la pubblicazione dell‟atto regolativo nel Federal Register l‟OIRA deve rendere pubblici tutti i documenti inerenti la review e descrivere le modifiche significative apportate alla proposta presentata dall‟agenzia a seguito dell‟intervento dell‟OIRA. Oltre che alle proposte d‟intervento, l‟AIR si applica anche alla regolazione esistente. È previsto, infatti, che le agenzie procedano alla revisione periodica delle norme in vigore per individuare quelle da eliminare o modificare in quanto eccessivamente onerose o incoerenti con gli obiettivi regolativi del Presidente. Come già notato, anche il Regulatory Working Group partecipa alla review delle norme vigenti; inoltre, il Vice Presidente, attraverso il National Performance Review è responsabile di un programma pluriennale di riduzione della regolazione esistente.

Per quanto riguarda la quantificazione delle norme oggetto di controllo, nel Rapporto per il Congresso del 2000 l‟OMB afferma di aver sottoposto a review 255 norme tra il 1 aprile 1998 ed il 31 marzo 1999 (questo, infatti, è il “periodo di regolazione” preso in esame ogni anno); di queste, 44 sono state classificate come major rules essendo quelle che hanno generato la maggior parte dei costi e dei benefici di tutta la regolazione introdotta.