L‟analisi dell‟impatto come strumento della riforma della regolazione

In Australia sono stati costituiti, a livello federale e a livello statale, organismi specializzati per la riforma della regolazione ed, in particolare, per l‟analisi dell‟impatto. Questi organismi variano in base alla natura: alcuni sono uffici direttamente dipendenti dai Cabinet, altri sono collegati ai dipartimenti dell‟imprese (o delle piccole imprese) e dell‟industria, altri dipendono dal Dipartimento del tesoro, altri sono intergovernativi. A livello federale, la riforma della regolazione è stata istituzionalizzata con la costituzione nel 1989 dell‟Office of Regulation Review (ORR) che, sotto la guida del principio della “legislazione minima ed efficace” ha ampliato l‟agenda della riforma, dalla de-regolazione alla riforma istituzionale e alla previsione di strumenti di produzione normativa, come l‟analisi costi-benefici. Nelle strategie per la riforma della regolamentazione, l‟AIR (Regulatory Impact Statement, RIS) ha progressivamente assunto un ruolo di spicco, sia a

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Il Council of Australian Government (COAG) è un‟istituzione fondamentale per la cooperazione intergovernativa. Creato nel 1994, comprende: il primo ministro ed i Premiers di ciascuno stato, i “Primi ministri” dei territori ed il presidente dell‟associazione dei governi locali australiani.

livello federale che a livello dei singoli stati; con la differenza che l‟AIR è richiesta principalmente, a livello federale, sulla nuova legislazione, mentre a livello dei singoli stati per la normativa di rango inferiore. Le procedure di consultazione costituiscono un elemento chiave del processo di analisi dell‟impatto; l‟analisi costi-benefici è lo strumento analitico preferito per l‟AIR; il ricorso ad altri strumenti analitici come l‟analisi dei rischi è meno frequente.

4.2. Ambito di applicazione e processo dell’AIR

Il primo punto da sottoporre all‟analisi dell‟impatto della regolazione è l‟identificazione del problema. Si devono pertanto raccogliere informazioni sulla natura e sull‟ampiezza del problema ed indicarne, se possibile, le cause. Si deve poi specificare l‟obiettivo che si intende raggiungere. Inoltre, in questa fase deve essere anche identificata l‟eventuale autorità politica che potrebbe proporre un‟iniziativa regolatoria. Altro elemento da sottoporre all‟analisi è la cernita dei vari strumenti regolatori che possono essere utilizzati per raggiungere l‟obiettivo. Si tratta di identificare le opzioni normative e di testarne la relativa adeguatezza. Un‟altra fase dell‟AIR è l‟analisi dei costi/benefici per ciascun‟opzione, con riferimento a qualunque restrizione della concorrenza, in relazione sia ai diversi gruppi della comunità che alla intera comunità.

Quando è possibile, le informazioni quantitativamente misurabili (come costi/benefici finanziari ed economici) devono essere individuate e comparate. Comunque, quest‟analisi non deve essere esclusivamente economica, ma deve comprendere anche i danni in termini di salute, sicurezza e ambiente. Nella raccolta delle informazioni per valutare l‟impatto della regolazione è di fondamentale rilevanza l‟utilizzo della consultazione con individui e gruppi d‟interesse. L‟analisi dell‟impatto, poi, una volta raccolti tutti questi dati si conclude con l‟ indicazione dell‟opzione preferita. Inoltre, debbono essere indicati anche gli strumenti di implementazione della regolazione adottata, che deve essere monitorata ed, eventualmente, modificata e debbono essere previste fin d‟ora possibilità di aggiustamento o modifica della soluzione adottata (mezzi che rendono particolarmente snella questa operazione sono le clausole di sunset).

Una volta identificato il problema e specificato l‟obiettivo, la proposta di regolazione costituisce una delle opzioni possibili. L‟analisi dell‟impatto deve essere un momento integrante (e non ulteriore) del processo di formazione della decisione e ciò è tanto più possibile quanto prima essa s‟inserisce nel processo decisionale: l‟AIR dovrebbe collocarsi subito dopo la rilevazione della necessità di intervenire su un problema, ma prima che venga formulata una proposta di regolazione, da parte di un dipartimento, un‟agenzia, o altro soggetto competente. Dunque, i regolatori devono mettersi in contatto al più presto con l‟ORR, nella fase iniziale del processo di formazione della

decisione, per stabilire se l‟AIR sia richiesta obbligatoriamente. Nel caso in cui l‟ORR ritenga che l‟AIR non sia necessaria, allora il regolatore mette a punto la proposta di regolazione senza valutarne l‟impatto. Nel caso in cui, invece, l‟ORR ritenga che l‟AIR sia necessaria per sviluppare quella specifica proposta, allora l‟agenzia proponente deve innanzitutto individuare i soggetti interessati dalla regolazione e consultarli. Il risultato delle consultazioni diventa un elemento costitutivo della documentazione dell‟AIR. Susseguentemente, l‟agenzia deve elaborare una bozza di AIR sulla proposta di regolazione e la documentazione prodotta deve essere sotto posta al parere dell‟ORR, che, se positivo, conclude l‟analisi sull‟impatto, sicché il processo normativo può andare avanti. L‟ORR può, però, ritenere insufficiente od incompleta l‟analisi presentatagli e/o può proporre una serie di osservazioni che debbono essere prese in considerazione dal regolatore. L‟ORR può allora rinviare la documentazione al soggetto proponente perché perfezioni l‟AIR che, in questo modo, si sviluppa tramite un rapporto dialettico tra l‟amministrazione regolatrice e l‟ORR. Il tempo impiegato dall‟ORR ed il numero dei suoi interventi per la revisione della bozza di AIR variano enormemente da caso a caso. Può accadere che l‟ORR venga a conoscenza della prima bozza anche un anno prima che il disegno normativo venga sottoposto all‟autorità decidente (ministro, Cabinet, etc.) e che lo scambio di documentazione tra agenzia ed ORR avvenga per diverse volte (anche 5 o 6) prima che l‟AIR venga considerata adeguata. Ma può anche accadere che la bozza di AIR sia presentata solo una settimana prima che la proposta normativa venga sottoposto all‟autorità decidente e che venga considerata dall‟ORR adeguata senza ulteriori interazioni. Questo secondo caso si verifica facilmente con i regolatori più competenti ed abituati a servirsi degli strumenti dell‟analisi dell‟impatto. Le amministrazioni sono tenute ad ottenere l‟approvazione dell‟ORR sull‟adeguatezza della loro AIR in due differenti stadi: il primo, quando la documentazione è preparata per essere mandata alla autorità decidente responsabile (che può essere il Cabinet, il Primo ministro, qualche altro ministro, un board etc..); il secondo, quando la bozza dell‟atto normativo è presentata in parlamento o è comunque resa pubblica. Il percorso della documentazione dell‟AIR, in effetti, cambia secondo la forma che l‟atto normativo assume. Gli atti che devono essere sottoposti all‟AIR si possono distinguere in: atti che non necessitano di essere presentati in parlamento (strumenti non-disallowable e quasi-regulation); atti che debbono essere presentati (bills, strumenti disallowable e trattati). Nella prima ipotesi, l‟AIR può essere resa pubblica in vari modi (per esempio, via Internet); nella seconda, l‟AIR è presentata in parlamento ma prima è sottoposta ad una seconda valutazione di adeguatezza dell‟ORR. In questo secondo caso, la vera AIR, che deve essere allegata alla proposta come documentazione istruttoria, è quella presentata in parlamento, mentre quella precedente è indicata come bozza. Può accadere che

un‟AIR valutata adeguata in fase di decisione non lo sia nella fase di presentazione in Parlamento. Può avvenire, infatti, che i dipartimenti e le agenzie talvolta cambino in maniera radicale l‟AIR prima della presentazione in parlamento, in modo particolare se il decisore sceglie all‟ultimo momento un‟altra opzione rispetto a quella preferita nell‟AIR originale, oppure se ci sono nuovi sviluppi della questione che interessano le opzioni e l‟impatto della regolazione. In alcuni casi, inoltre, dipartimenti ed agenzie possono decidere di eliminare informazioni contenute nella documentazione dell‟AIR tra la fase di preparazione della decisione e la fase di presentazione in parlamento.

Questa pratica è ritenuta opportuna quando il materiale contiene informazioni confidenziali o, comunque, riservate; negli altri casi, può compromettere la valutazione di adeguatezza dell‟AIR. Di tale valutazione se ne occupa l‟ORR, caso per caso. Comunque, resta possibile che l‟AIR valutata dall‟ORR come adeguata nella fase di formazione della decisione risulti tale anche al momento della presentazione in parlamento.

Nel caso specifico dei trattati che sembrino coinvolgere le imprese o la libertà di concorrenza una AIR deve accompagnare la richiesta politica di intraprendere le negoziazioni. Poi, in sede di presentazione al parlamento l‟AIR deve accompagnarsi con l‟analisi dell‟interesse nazionale.

4.3. I provvedimenti oggetto dell’AIR

Le indicazioni sull‟uso dell‟AIR sono contenute principalmente nella guida federale, A Guide to Regulation (Office of Regulation Review, 1999).

Le procedure e le metodologie indicate nella guida sono obbligatorie per tutti i dipartimenti, le agenzie, le Authorities e gli organismi federali che producono, sottopongono a revisione e modificano la regolazione. L‟AIR è uno strumento che, se ben utilizzato, può assicurare che tutte le informazioni rilevanti siano documentate e che il processo di formazione della decisione normativa diventi esplicito e trasparente. Il governo federale, poi, ha deciso che l‟AIR sia obbligatoria per tutte le revisioni della regolazione esistente, per le proposte di nuova regolazione, per le proposte di emendamento della regolazione esistente e per le proposte di trattati che coinvolgeranno normative che interessano direttamente le imprese o che hanno un significativo effetto indiretto sulle imprese e/o che restringono la concorrenza. Il termine regolazione include la legislazione primaria e subordinata prodotta dagli organismi governativi, dalle agenzie e dai dipartimenti; include anche i trattati internazionali e la quasi-regulation. Il termine impresa fa riferimento, a sua volta, a

qualunque organizzazione privata che miri ad ottenere un profitto, nonché alle attività commerciali delle organizzazioni no profit e ad ogni impresa statale. La regolazione interessa le imprese quando impone loro un costo e/o conferisce un beneficio, intendendosi come costo e/o beneficio sia ciò che può essere immediatamente quantificato in termini monetari (sussidi, costi di conformità), sia ciò che non può essere immediatamente quantificato in termini monetari (restrizione della concorrenza, danni ambientali, e così via).