La disciplina normativa italiana dell‟AIR

In questa sezione, analizzo in dettaglio, l‟assetto normativo nazionale dell‟AIR concentrandomi sulle sue linee guida, le funzioni implicite ed esplicite dell‟antitrust ed in particolare nell‟Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Agcm), nonché sul ruolo che l‟AIR potrà svolgere in futuro nell‟Antitrust.

La crescente correlazione tra regolazione, intesa come attività specifica di produzione di norme e regole, e l‟AIR ha spinto il legislatore interno a considerare l‟AIR nel quadro più generale della qualità della regolazione, della semplificazione e della migliore organizzazione dei precetti normativi. Inoltre, il legislatore si occupa direttamente delle procedure e delle forme per integrare nell‟ordinamento interno non soltanto norme legislative dell‟ordinamento comunitario (regolamenti e direttive), ma, specificamente, “modalità esecutive e caratteristiche di ordine tecnico di direttive già recepite nell‟ordinamento nazionale” e che l‟ordinamento comunitario con sempre maggiore frequenza si volge a sua volta a modificare, adattare ed innovare con propri processi di regolazione.

Le norme relative all‟analisi dell‟impatto di regolamentazione sono le seguenti.

 La legge 23 dicembre 2000, n. 388 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2001). L‟art. 107 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un fondo per il finanziamento di “iniziative volte a promuovere l‟informatizzazione e la classificazione della normativa vigente al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini, nonché di fornire strumenti per l’attività di riordino normativo”.

 La legge 29 luglio 2003, n. 229 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione – Legge di semplificazione 2001”

La legge, all‟art. 2 comma 1 stabilisce che:

“Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge [il termine è prorogato al 9 settembre 2005], un decreto legislativo (…) per il riassetto delle disposizioni statali di natura legislativa vigenti in materia di produzione normativa, semplificazione e qualità della regolazione (…) nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

f) previsione e definizione di procedure di verifica dell‟impatto regolatorio, ai sensi delle direttive del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di analisi tecnico-normativa e di analisi

dell‟impatto della regolamentazione, anche a seguito di un congruo periodo di applicazione delle norme, con adeguati strumenti di informazione e partecipazione degli utenti e delle categorie interessate …”. Al comma 3 stabilisce che: “Nell‟ambito della Conferenza unificata di cui all‟articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Governo acquisisce indirizzi e proposte nella materia della qualità della regolazione e osservazioni per l‟adozione di strumenti comuni”. La stessa legge all‟art. 12 sostiene che:

“1. Le autorità amministrative indipendenti, cui la normativa attribuisce funzioni di controllo, di vigilanza o regolatorie, si dotano, nei modi previsti dai rispettivi ordinamenti, di forme o metodi di analisi dell‟impatto della regolamentazione per l‟emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di programmazione o pianificazione, e, comunque, di regolazione.

2. Le autorità di cui al comma 1 trasmettono al Parlamento le relazioni di analisi di impatto della regolamentazione da loro realizzate”.

In applicazione all‟art. 12, l‟Autorità per l‟Energia Elettrica e il Gas ha provveduto ad elaborare proprie “Linee guida sull‟introduzione dell‟analisi di impatto della regolazione (AIR)” nella stessa Autorità. Il testo, pubblicato il 31 marzo 2005, è stato sottoposto a consultazione pubblica “con l‟obiettivo di sviluppare un primo confronto con operatori e associazioni e di ricevere le loro osservazioni e proposte”. Dal canto suo l‟Autorità considera l‟AIR “una metodologia che ha la funzione di valutare le ricadute, in termini qualitativi e quantitativi, di una decisione regolatoria, in relazione sia all‟insieme dei destinatari sia alle stesse amministrazioni che devono applicare e far applicare la regolamentazione”.

 La legge 15 dicembre 2004, n. 308, "Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l‟integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione". La tutela e la gestione dell‟ambiente costituiscono, insieme alla tutela della salute e della qualità della vita, un campo integrativo importante della regolazione. A quest‟ultima, con ulteriore attenzione alla forte tecnicità delle regole ambientali, sembra riferirsi la citata legge di delega laddove già nel titolo riguarda “misure di diretta applicazione”. L‟art. 1 della legge al comma 5 stabilisce che il prodotto della delega, ossia i decreti legislativi che il Governo deve elaborare entro un anno, devono essere trasmessi alle Camere corredati, oltre che dall‟analisi tecnico-normativa e dalla relazione tecnica, dall‟analisi dell‟impatto della regolamentazione, ciò che sospinge decisamente l‟utilizzazione di tale strumento nel campo della legislazione primaria.

 La legge 4 febbraio 2005, n. 11 “Norme generali sulla partecipazione dell‟Italia al processo normativo dell‟Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari” L‟art. 13 si occupa dell‟integrazione nell‟ordinamento interno delle norme comunitarie non direttamente applicabili. Si tratta di regole e norme tecniche che l‟Unione europea produce per modificare modalità esecutive e per stabilire nuove o diverse caratteristiche di ordine tecnico, dettate sempre più frequentemente dai rilevati bisogni derivanti dal mutevole combinarsi degli interessi e dal vorticoso cambiamento tecnico-scientifico. Questa produzione regolativa dell‟Unione europea verrà d‟ora innanzi assorbita nell‟ordinamento interno nella forma univoca del decreto del Ministro competente per materia, che peraltro deve darne comunicazione al Dipartimento per le politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei ministri.

 La legge 18 aprile 2005, n. 62 “Disposizioni per l‟adempimento di obblighi derivanti dall‟appartenenza dell‟Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004”

Questa legge riprende il profilo specifico della regolazione nell‟ambito delle “autorità indipendenti”, che al riguardo presentano nell‟ordinamento italiano aspetti di specifico interesse ed altri di immaturità; riguarda anche specificamente le correlazioni tra tecniche di regolazione e tecniche di programmazione e di pianificazione. L‟art. 25, comma 1, conferisce al Governo una delega legislativa al fine di “definire un quadro normativo finalizzato al recepimento della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi”. La delega prevede contestualmente il “conferimento all‟Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione della normativa comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presente disciplina; l‟Autorità, caratterizzata da indipendenza funzionale e autonomia organizzativa, si dota, nei modi previsti dal proprio ordinamento, di forme e metodi di organizzazione e di analisi dell‟impatto della normazione per l‟emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di programmazione o pianificazione. I compiti di cui alla presente lettera sono svolti nell‟ambito delle competenze istituzionali dell‟Autorità, che vi provvede con le strutture umane e strumentali disponibili sulla base delle disposizioni normative vigenti e senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato”.

 La legge 28 novembre 2005, n. 246 “Semplificazione e riassetto normativo per l‟anno 2005”. Tale legge da un lato abroga alcune delle norme in precedenza analizzate, dall‟altro

percorre una linea definitoria e funzionale, riguardante specificamente l‟AIR, ma infine confusamente si ricollega alla problematica della regolazione ed alla sua impropria connessione con i profili del riordino legislativo e della semplificazione. L‟art. 5 della legge provvede alla delega al Governo per la semplificazione degli adempimenti amministrativi delle imprese e il rafforzamento dello sportello unico per le attività produttive, naturalmente con riguardo a materie di competenza legislativa ed esecutiva dello Stato. In questo contesto rileva la delega legislativa, da esercitare previa consultazione delle organizzazioni rappresentative delle categorie economiche, produttive e professionali interessate:

– per il “ricorso a forme di autoregolazione al fine di favorire la concorrenza fra i soggetti economici e l‟accrescimento delle capacità produttive del sistema nazionale”;

– per la sostituzione di norme prescrittive con sistemi di incentivi e disincentivi.

Oltre a ciò la norma promuove accordi e intese fra il Governo e le Regioni per:

– l‟armonizzazione della “regolamentazione” in vista della semplificazione degli adempimenti delle imprese;

– il coordinamento dei contenuti del “Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese” di cui all‟art. 16 della legge 29 luglio 2003, n. 229, con i processi di semplificazione e riassetto della “regolazione” statale, regionale e locale. Una scarsa autonomia concettuale e normativa della “regolazione” si evidenzia nell‟art. 14 della legge intitolato alla “semplificazione della legislazione”. In effetti i commi da 1 a 11 dell‟articolo 14 sono sostanzialmente dedicati all‟analisi di impatto della regolamentazione, indicata con la sigla AIR, oltreché alla valutazione d‟impatto della regolamentazione, indicata con la sigla VIR, due sigle che a partire dalle indicazioni internazionali, dalle elaborazioni tecnico-scientifiche e anche da alcune normative italiane, fanno invece riferimento alla regolazione da intendere come categoria autonoma e diversa dalla quelle altrettanto specifiche della “regolamentazione” e della “legislazione”.

Una breve analisi della nuova disciplina legislativa dell‟AIR, che sostituisce quella abbozzata nell‟art. 5, comma 1 della L. 8 marzo 1999, n. 50, evidenzia l‟imperfetta individuazione del campo della “regolazione” e della sua non identità con la normazione e con la legislazione. Tutto ciò è insieme causa ed effetto di probabili difficoltà organizzative e funzionali dell‟Air.