Le amministrazioni indipendent

Maggiore complessità presenta la questione relativa alle autorità amministrative indi- pendenti. Esistono autorità di questa natura che la legge istitutiva definisce espressamente come organi preposti alla garanzia dei diritti relativi a particolari ambiti materiali di attività, ovvero a particolari categorie di soggetti226_{. Ancora una volta, per qualificare la natura di tali}

organi non pare dirimente il solo dato letterale contenuto nel titolo di una legge, dovendosi piuttosto ricostruire le modalità di formazione e di composizione di questi soggetti, congiun- tamente alla tipologia delle attribuzioni che sono loro riconosciute ed alle finalità che devono assolvere. Negli anni più recenti l’argomento è stato oggetto di numerosi ed importanti studi, ma in questa sede dobbiamo limitarci solo a riferimenti essenziali.

Si tratta, con ogni evidenza, di istituzioni che godono di una legittimazione tecnica o tecnocratica, piuttosto che politica, anche se corroborata e resa effettiva sulla base di scelte politiche; riprendendo la summa divisio che abbiamo tracciato in precedenza (v. supra, § 4) tra legittimazione su base politica (propria degli organi di governo) e giuridico-culturale (pro- pria delle giurisdizioni), i soggetti in questione si pongono in una posizione di prossimità ri- spetto alla seconda categoria. Riteniamo, tuttavia, che questo tipo di legittimazione e la posi- zione occupata siano di per sé sufficienti per attribuire loro, automaticamente, funzioni di ga- ranzia.

Facendo riferimento ad una serie di indici, l’incertezza in ordine alla natura delle auto- rità indipendenti si riscontra se guardiamo ai caratteri del potere normativo di cui, in diversa misura ed a diverso titolo sono provviste; non è stato ancora chiarito se questi atti-fonte (nel- la maggior parte dei casi qualificati con la denominazione di regolamento, autorizzato ad in- tervenire sulla base di un conferimento di potere contenuto nella legge istitutiva che indica di solito anche i principi che devono essere osservati nel momento dell’esercizio del potere) possano essere ascritti alla categoria del diritto politico (allo stesso modo dei regolamenti del potere esecutivo), ovvero siano da ricondurre nell’alveo delle fonti giurisprudenziali, ove si consideri l’elevato contenuto di tecnicismo che li caratterizza e che si fonda, per l’appunto su conoscenze tecniche227. Lo stesso Autore che ha tracciato questa distinzione rifugge da una

226 _{Salvo omissioni, si tratta dell’Autorità garante per la concorrenza e per il mercato, istituita dalla l. n.}

287/1990; dell’Autorità arante per l’infanzia e l’adolescenza, istituita con l. n. 112/2011; dell’Autorità per le garan- zie nelle comunicazioni, istituita con l. n. 461/1981; dell’Autorità garante per la protezione dei dati personali, isti- tuita con l. n. 675/1996.

227 _{In materia la letteratura è amplissima; M.A.C}

ABIDDU -D.CALDIROLA, L’attività normativa delle autorità

indipendenti, in Amministrare, 1-2, 2000, pp. 13 ss.; F. POLITI, Regolamenti delle autorità amministrative indipen- denti, in Enciclopedia giuridica, 2001; S. NICODEMO, Gli atti normativi delle autorità indipendenti, Padova, Cedam, 2002; S.SANTOLI, Principio di legalità e potestà regolamentare delle autorità amministrative indipendenti, in Giuri- sprudenza costituzionale, 2003, pp. 1785 ss.; G. DE MINICO, Regole, comando e consenso, Torino, Giappichelli, 2004; P. Caretti (a cura di), I poteri normativi delle autorità indipendenti, in Osservatorio sulle fonti 2003-2004, Torino, Giappichelli, 2005; G. PUCCINI, La potestà regolamentare della Consob in materia di intermediazione

finanziaria alla luce della normativa del Testo unico e della sua esperienza attuativa, in P. Caretti (a cura di), op.

cit., pp. 1 ss.; F.CINTIOLI, Potere regolamentare e sindacato giurisdizionale, Torino, Giappichelli, 2007, pp. 107 ss.; R.TARCHI, Norme regolamentari, commento all’art. 191, in F. Capriglione – G. Alpa – A. Antonucci (a cura di),

catalogazione al riguardo, limitandosi a sottolineare come l’estrema eterogeneità delle disci- pline e delle tipologie esistenti renda difficoltoso un loro inquadramento nel sistema tradizio- nale delle fonti, fermo restando il loro valore di norme secondarie atipiche, nel rispetto della regola costituzionale che impone il carattere chiuso del catalogo delle fonti primarie228.

A ciò si aggiunga che oltre ai poteri regolativi sono talora attribuiti poteri para- giurisdizionali di mediazione o soluzione di controversie. Ma sotto questo profilo, dobbiamo anche considerare che i loro provvedimenti non sono definitivi, bensì giustiziabili; il giudice si configurerebbe nei loro confronti come una garanzia delle garanzie.

La complessità del quadro in questione è accresciuta, inoltre, dal fatto che si tratta di organismi con discipline, caratteri e funzioni molto diverse, niente affatto riconducibili a istan- ze unitarie: la privacy è qualcosa che richiede un agire ben differente rispetto a quanto ne- cessario per garantire un sano funzionamento del mercato dell’energia o di quello dei servizi assicurativi229_{. A ciò si aggiungano i numerosi dubbi sulle funzioni di enti come l’Autorità na-}

zionale anticorruzione, per i quali è arduo dare un inquadramento quale organo di garanzia o organo di indirizzo e di controllo230_{. In definitiva, stante questa eterogeneità tra i molteplici}

soggetti istituiti, in assenza di un modello di riferimento unitario, sarebbe più corretto affronta- re la questione di cui stiamo trattando in maniera non unitaria, ma, partitamente per ciascuno di essi.

Considerato che non è possibile procedere in questo modo, possiamo limitarci a con- siderare, mettendolo a confronto, le opinioni che la dottrina ha espresso sul punto che a noi interessa.

Studi pregevoli hanno qualificato le autorità indipendenti come organi di garanzia231, cogliendo sicuramente un aspetto del problema. In effetti, una funzione di garanzia viene esercitata, sia che si intervenga nei settori dell’economia, che in quelli collegati al rispetto di principi costituzionali relativi a diritti fondamentali, nel momento in cui si interviene per media- re tra i diversi interessi in gioco, dei quali garantiscono la soddisfazione (concorrenza, diritti dei consumatori, poteri imprenditoriali ecc..). Ma questo significa che le prestazioni di garan- zia hanno sempre una portata settoriale, limitandosi a tutelare interessi individuali e collettivi di uno specifico settore.

Già questo è un motivo sufficiente in favore della soluzione negativa, cui si aggiungo- no le riserve che si possono avanzare con riguardo all’effettiva indipendenza e terzietà che è

Il codice delle assicurazioni private. Commentario al d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209, vol. II, 2, Padova, Cedam,

2007; V.CERULLI IRELLI, I poteri normativi delle Autorità amministrative indipendenti, in www.astrid-online.it

228 _{Cfr. A.P}

IZZORUSSO, Delle fonti del diritto, cit., pp. 593 ss., che, peraltro, assimila questi soggetti agli organi costituzionali tipicamente “politici” (spec. p. 599).

229 _{Per i quali sono competenti, rispettivamente, quella che è attualmente denominata Autorità di regola-}

zione per energia, reti e ambiente, istituita in prima istanza con la legge 481/1995, e l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni, che ha sostituito, a seguito del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012, l’Isvap.

230 _{Sull’Anac si veda, fra i tanti contributi pubblicati, F.G}

IUFFRÉ, Le autorità indipendenti nel panorama evolutivo dello Stato di diritto: il caso dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, in Federalismi, 25/2016.

231 _{Cfr. S.N}

ICCOLAI, I poteri garanti della Costituzione…, op. cit.; G.GRASSO, Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica. Tra legittimità costituzionale e legittimazione democratica, Milano, Giuffrè, 2006; F.

riconosciuta a questi soggetti (e che rimane una condizione essenziale per esercitare funzio- ni di garanzia costituzionale), che pare tuttora largamente deficitaria.

Ne consegue che, a nostro avviso, continua ad apparire più convincente la conclu- sione di Michela Manetti che riconosce una componente intimamente politica delle attribu- zioni delle autorità indipendenti, inerente ai loro poteri attivi; l’autorità si trova investita di un compito consistente nella mediazione tra interessi non definiti, e non definibili dal potere cen- trale, bensì solo ed esclusivamente attraverso la sua attività. Tale attività “non può non rite- nersi, su queste basi, di natura politica, e che non a caso presuppone la messa in campo di tutti gli strumenti propri di un organo che devi assumere decisioni politiche”232_.

In ultima analisi, pare di poter affermare che loro inclusione fra gli organi di garanzia diluirebbe in misura eccessiva la nozione di garanzia costituzionale.