Le riserve di legge: un ulteriore forma di garanzia?

Una questione discussa è certamente quella del valore della riserva di legge; in rapi- da sintesi: in base all’impostazione che abbiamo seguito, è nostra opinione che tale istituto non possa più ricondotto nell’alveo delle garanzie, dal momento che, con essa, si rinvia l’attuazione di disposizioni costituzionali ad una decisione che ha natura politica e che può essere adottata in base al principio di maggioranza.

Questa valutazione riguarda sia le riserve poste in materia di organizzazione dello Stato, sia quelle relative a diritti fondamentali non assumendo rilievo la distinzione tra quelle che hanno carattere assoluto e quelle che hanno carattere relativo.

Nello stato costituzionale, la riserva di legge resta lo strumento privilegiato di attua- zione della Costituzione; ma quella di attuazione dei principi costituzionali è una funzione diversa e con finalità distinte da quella di garanzia; certamente tra i due piani esistono punti di contatto, ma, concettualmente, essi non possono essere sovrapposti.

Peraltro, al legislatore206 _{è consentita una libertà di scelta in ordine all’attuazione o}

meno delle riserve che lo invitano ad intervenire; ed anche l’inattuazione costituisce una de-

204 _{Cfr. G.U.R}

ESCIGNO, sub Art. 83-86, 87, I-VII, X-XII comma, in G.U. Rescigno - A. Cassese - G. de Vergottini, Il Presidente della Repubblica, in Commentario della Costituzione (a cura di G. Branca), Bologna- Roma, Zanichelli. 1978, spec. p. 32.

205 _{Cfr. F.S}

ACCO, L’elezione del Capo dello Stato: questioni procedurali, rieleggibilità e responsabilità po- litica dell’organo presidenziale, in Diritto pubblico, 3/2006, spec. pp. 929 ss. E, da ultimo, E. STRADELLA, L’elezione

del Presidente della Repubblica: spunti dall’Europa, prospettive per l’Italia, cit., spec. p. 161.

206 _{Nozione che è ormai intesa in senso ampio e sostanziale, ritenendosi che il rispetto del principio della}

riserva di legge, almeno nel nostro ordinamento, sia assolto mediante il ricorso a qualsiasi fonte primaria, sia nel- la forma della decretazione delegata, che in quella della decretazione d’urgenza. Si tratta di una conclusione che svilisce ulteriormente la portata garantistica dell’istituto, individuata anche nell’attivazione della procedura parla- mentare ordinaria, che invece valorizza i principi della trasparenza e della pubblicità, consentendo il concorso sia della maggioranza che delle minoranze alla determinazione del contenuto della decisione. Tali principi non sono garantiti nella stessa misura nei casi in cui l’atto normativo sia adottato in primo luogo con decisione diretta del potere esecutivo.

cisione che ha natura politica e non è sanzionabile (diversamente dall’attuazione incostitu- zionale che, invece, è suscettibile di controllo), se non attraverso i meccanismi del circuito democratico.

Si pensi, ad esempio, alle riserve di legge poste con riguardo ai diritti sociali in gene- re, ovvero a situazioni giuridiche che, pur riconosciuti in Costituzione, richiedono necessa- riamente un intervento del legislatore che predisponga mezzi, strumenti e risorse per la loro effettiva concretizzazione. In questi frangenti la riserva di legge si pone come un meccani- smo (necessario e pressoché totalmente infingibile) di attuazione costituzionale, non potendo logicamente assolvere una finalità di garanzia con riguardo a diritti ancora fermi al livello del- la loro enunciazione.

Inoltre, se si considera la reale (e in più occasioni riscontrata) possibilità di un’inattuazione, tramite il mancato esercizio della funzione legislativa riservata, le istituzioni di garanzia possono intervenire solo per profili limitati ed essenziali. Tali difficoltà di attuazio- ne pongono problemi anche perché esse non possono essere facilmente colmate da parte dei giudici. È certamente concepibile una funzione di garanzia giudiziale da esercitare nei confronti di omissioni del legislatore, che possono certo determinare una violazione della Costituzione determinata da inerzia, ma si tratta di un istituto poco diffuso e – ove presente - di difficile utilizzazione207.

Un’ulteriore considerazione: l’intervento del legislatore in ambiti coperti da riserva può anche orientarsi nel senso della riduzione della sfera di tutela dei diritti, limitandone la portata (per esempio in relazione ai diritti dei lavoratori, o in materie quali la previdenza o l’assistenza sociale). Se si trattava di diritti già attuati in maniera più ampia, la funzione di garanzia può però limitarne la regressione fino all’individuazione del nucleo essenziale oltre il quale il diritto viene leso: ma, anche in questi casi, la garanzia viene assicurata da altre istanze (quelle giurisdizionali).

Certamente la riserva di legge possedeva un valore di garanzia nello stato legislativo (monarchico rappresentativo), che ha caratterizzato le esperienze storiche dell’Europa conti- nentale nel corso del XIX secolo e nei primi anni del XX; in tale forma di stato l’istituto si era imposto quale strumento principale di tutela delle libertà negative, per limitare le prerogative del sovrano e rimettere al circuito della rappresentanza le scelte in ordine alla disciplina dei diritti individuali. Anche nello stato legislativo, tuttavia, la garanzia dei diritti era in definitiva attribuita alla giurisdizione (ordinaria e amministrativa) e lo stato di diritto classico si compie solo dopo la realizzazione della giustizia sull’amministrazione (in precedenza si può parlare

207 _{Nell’ordinamento portoghese, ad esempio, l’art. 283 Cost., dedicato all’incostituzionalità per omissio-}

ne, prevede che “Su richiesta del Presidente della Repubblica, del Provedor di Giustizia o, a motivo della viola- zione dei diritti delle regioni autonome, dei presidenti delle Assemblee Legislative delle regioni autonome, il Tri- bunale Costituzionale valuta e verifica il mancato rispetto della Costituzione per omissione delle misure legislative necessarie per rendere applicabili le norme costituzionali”.

Tuttavia, quando la verifica accerta l’incostituzionalità per omissione, il Tribunale costituzionale ne può solo dare comunicazione all’organo legislativo competente, con una decisione che ha valore solo dichiarativo.

solo di “stato legale”, nel quale non era di fatto garantita l’effettività del rispetto dei diritti da lesioni perpetrate dal potere esecutivo)208.

Non mancano ricostruzioni più sfumate, che impongono di considerare come la tesi da noi accolta non possa essere assolutizzata; come osserva Paolo Ridola, la riserva di leg- ge ha potuto conservare anche funzione di garanzia, “solo a prezzo di una trasformazione profonda, o forse più esattamente di una radicale riformulazione del suo fondamento e della sua collocazione, che rispecchiano, l’una e l’altra, l’ambivalenza della posizione della legge parlamentare nello stato costituzionale contemporaneo: strumento privilegiato di conforma- zione dei diritti costituzionali, intrinsecamente garantito sul terreno del procedimento, in fun- zione della tutela del contraddittorio e delle minoranze parlamentari , e ad un tempo strumen- to per veicolare nell’ordinamento gli orientamenti e gli obiettivi fondamentali della costituzio- ne, e per vincolare allo sviluppo di questi il legislatore parlamentare” (il corsivo è già nell’originale)209_.

Partendo da questa osservazione, dobbiamo riconoscere come una maggiore pro- blematicità sia posta in presenza di riserve rinforzate, che impongono vincoli di contenuto, più o meno determinati, alla piena libertà del legislatore obbligato, per l’appunto, a veicolare e concretizzare il disegno costituzionale. Certamente in questi casi si pongono limiti al potere decisionale della maggioranza politico-parlamentare, ma, a nostro avviso, questi vincoli ulte- riori non sono sufficienti a ricondurre la riserva di legge nel novero degli istituti di garanzia costituzionale. In definitiva, la loro funzione appare limitata alla conformazione di un parame- tro maggiormente articolato e più incisivo, che può essere fatto valere in sede di accertamen- to della validità della scelta compiuta.