Analisi ex-ante

Sono sicuramente di derivazione anglosassone gli studi relativi la fattibilità e l'impatto della regolazione. La cultura giuridico-politica dei paesi di common law è infatti sicuramente più incline al tema della valutazione rispetto ai sistemi come il nostro di civil law, dove invece viene visto con sospetto ogni probabile limitazione alla sovranità ed alla discrezionalità del legislatore. Nel 1974 negli Stati Uniti con l'Executive Order n.11821, viene fatto obbligo per l'agenzie regolative di allegare una vera e propria analisi di impatto alle proprie proposte di legge, la cosiddetta Inflaction Impact Assesment. Forte impulso al percorso intrapreso verrà dato negli anni a seguire dalla amministrazione Reagan e la tendenza inizierà così a contagiare Australia ed Inghilterra. Nel corso degli anni '90 poi i temi della semplificazione e della qualità della regolazione entrano a far parte dell'agenda politica di molti altri paesi occidentali e delle istituzioni europee. L'OCSE nel marzo del 1995 adotta alcune raccomandazioni sul miglioramento della qualità della regolazione ispirandosi a pratiche già in corso in alcuni paesi membri, a questo seguono il Report on Regulatory Reform, ed il Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries del 1997, dai quali si evince l'invito ad un uso dell'analisi di impatto e di fattibilità. L'Unione europea dal canto suo già con il Trattato di Amsterdam inizia a sensibilizzarsi al tema, fino ad arrivare al recente “Programma d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell'Unione europea” adottato dalla Commissione europea nel quadro della strategia di Lisbona, con l'obiettivo di riduzione degli oneri burocratici del 25% entro il 2012, argomento fortemente connesso all'efficienza della regolamentazione e quindi all'analisi di impatto157_.

In Italia l'analisi di impatto della regolazione (AIR) entra in scena a titolo sperimentale con la legge di semplificazione del 1998, (legge 8 marzo 1999, n. 50). L’art. 5 stabilisce che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri vengano definiti tempi e modalità di effettuazione dell’AIR su schemi di atti normativi adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali e interministeriali. Di tali schemi normativi devono essere verificati gli impatti sull’attività dei cittadini, sull’attività delle imprese e sull’organizzazione delle amministrazioni pubbliche. A distanza di un anno, in attuazione del suddetto articolo 5, la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 marzo 2000 (analisi tecnico-normativa ed analisi di impatto della regolamentazione), detta le prime indicazioni per la sperimentazione dell'AIR. L'AIR precisa il documento “è uno strumento per stabilire la necessità di un intervento di regolamentazione e per scegliere quello più efficace”, inoltre l’AIR deve contenere “la descrizione degli obiettivi del provvedimento di regolamentazione” le possibili “opzioni alternative” ed anche una “valutazione dei benefici e dei costi derivanti dalla misura regolatoria.” La sperimentazione spiega la Direttiva verrà condotta dal Dipartimento affari giuridici e legislativi (DAGL) che recepisce le relazioni delle amministrazioni proponenti e dal Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure che dovrà coadiuvare il DAGL in tutte le fasi di analisi e di coordinamento. La direttiva come recita il titolo, introduce una diversa tipologia d'analisi, l'analisi tecnico-normativa ATN, con l'obiettivo di valutare la qualità del testo normativo ed il suo

(2007)23, Bruxelles, 24 gennaio 2007. A titolo informativo queste le principali linee guida europea in tema di qualità della regolazione: “White Paper of the Commission on the European Governance” COM (2001) 428, Bruxelles, 25 luglio 2001; “Communication from the Commission, European Governance: Better lawmaking” COM (2002) 275, Bruxells, 5 giugno 2002; “Updating and simplifying the Community acquis” COM (2003) 71, Bruxells, 11 febbraio 2003, implementato con: “The Implementation of the framework action 'Updating and Simplifying the community acquis'” COM (2004) 432, Bruxells, 16 giugno 2004; “Legiferare con intelligenza nell’Unione Europea” COM (2010) 543, Bruxells, 8 ottobre 2010.

impatto nell'ordinamento vigente. L'itinerario di definizione dell'AIR procede a tappe forzate e si scandisce in altri tre successivi momenti fondamentali: l'adozione della Circolare 16 gennaio 2001, n. 1, con la quale veniva presentata la prima “Guida alla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR)”, contenente “gli schemi concettuali e le indicazioni metodologiche da seguire”; la legge 28 novembre 2005, n. 246 (semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005), con la quale finisce la fase sperimentale e l'AIR entra definitivamente a regime, ed il relativo regolamento di attuazione, il decreto 11 settembre 2008, n. 170158_.

1.1 AIR

Abbiamo il quadro normativo di riferimento, ma cos'è in sostanza l'AIR? Prendendo in prestito la definizione data dal European Network for Better Regulation (ENBR) del 2006, l'analisi di impatto è:

1. “A systematic, mandatory, and consistent assessment of aspects of social, economic, or environmental impacts such as benefits and/or costs;

2. affecting interests external to the government;

3. of proposed regulations and other kinds of legal and policy instruments;

4. to i) inform policy decisions before a regulation, legal instrument, or policy is adopted; or ii) assess external impacts of regulatory and administrative practices; or iii) assess the accuracy of an earlier assessment.159_”

Differenze fra i vari modelli nazionali non possono non esistere per motivi legati ad una diversa tradizione amministrativa, piuttosto che a differenze inerenti il sistema costuzionale, ma come requisiti minimi ogni AIR dovrà includere:

158Pen un'attenta disamina dei principali provvedimenti in materia di analisi di impatto della regolazione (AIR), analisi tecnico-normativa (ATN), verifica impatto della regolamentazione (VIR), si veda la pagina dedicata dell'Osservatorio AIR, all'indirizzo: http://www.osservatorioair.it/?page_id=509

• “Consideration of what the risk or problem to be addressed

actually is and whether action is appropriate;

• Consideration of what options exist for addressing the risk or

problem – is regulation is the best method to address the problem, if so in what form, or would an alternative approach be better;

• Assessment of the impact of the options (in most cases both

benefits and costs);

• Recognition of the need for transparency and openness in the

process and consultation of the right stakeholders.160_”

In pratica l'AIR si traduce in una checklist, ovvero un'apposita griglia di domande precostitutite che ricordano tutti i passaggi da osservare per la corretta redazione del testo al fine di valutare le ricadute applicative sul tessuto socio-economico sulla base del paradigma costi-benfici. “L'AIR impone ai soggetti pubblici una sorta di 'onere della prova': dimostrare l'indispensabilità della nuova norma”161_{. Tramite l'AIR la possibilità}

dell'intervento normativo viene valutato come una possibile alternativa non escludendo a priori l'opzione del non-intervento, la soluzione cioè non normativa.

1.2 ATN

L'analisi tecnico-normativa valuta da un lato l'incidenza della nuova regolazione sulla normativa esistente verificandone la conformità con i principi comunitari, costituzionali e statutari per le leggi regionali. Valuta dall'altro, la qualità testuale del documento normativo, la corretta scrittura dei riferimenti, nonché le tecniche di novellazione al fine di un corretto

160 Mandelkern (Group on Better Regulation), Final Report, Bruxelles, 13 Novembre 2001, p. 20. Il Mandelkern group, un collegio di esperti in regolazione, venne istituito a Strasburgo nel novembre del 2000 dai Ministri della Pubblica Amministrazione dei paesi membri con lo scopo di formulare proposte in tema di semplificazione e qualità della normazione, il Libro Bianco della Commissione sulla Governance europea sarà in parte frutto di questo studio.

161G. Carpani, Qualità della normazione dopo la riforma del titolo V Cost.: un obiettivo condiviso fra i livelli di governo (l'accordo sancito dalla Conferenza Unificata il 29 marzo 2007), in “Quaderni Regionali”, 2007, n. 3, p. 772.

processo di consolidamento del testo modificato, in una parola valuta la conformità con le regole di scrittura dei testi legislativi. Verifica infine propedeuticamente l'insorgere di probabili sovrapposizioni normative. In sostanza analizza quindi la legittimità di un provvedimento rispetto all'ordinamento precostituito162_.

L'ATN pertanto, nella sua duplice veste di analisi del contesto normativo circostante e analisi del rispetto delle regole di dratfing legislative, si presta quale utile strumento di contrasto ai fenomeni sia di inflazione sia di inquinamento legislativo. Il sovrapporsi dei centri di produzione normativa, la stratificazione del diritto in filoni sempre più analitici e settoriali, vincolano sempre di più l'ambito territoriale e di competenza del legislatore, il quale dovrà contendersi il diritto a legiferare con altri attori istituzionali, con il rischio intrinseco di sovrapposizione di norme e di inflazione legislativa. L'analisi del quadro normativo vigente mira esplicitamente alla riduzione di questa tipologia di rischio e, gioca pertanto a tutto vantaggio della deflazione normativa. Relativamente la chiarezza e, quindi la comprensibilità, del messaggio giuridico, è opportuno osservare infine come una norma mal formulata oltre ai problemi propri di inquinamento legislativo, ne generi conseguentemente altri di natura inflattiva, poiché tanto minore è l'intelligibilità di una norma tanto maggiore sarà il ricorso da interventi normativi successivi (interventi di modifica, leggi di interpretazione autentica), per chiarirne il senso, finendo così per contribuire indirettamente all'ipertrofia del sistema legislativo163_.

162Relativamente l'ATN, il quadro normativo di riferimento, il suo impianto contenutistico e metodologico e la prassi applicativa, Cfr.: F. Bailo, L'analisi tecnico-normativa nella direttiva del 2008: innovazioni e prassi applicative, in: R. Zaccaria (a cura di) Fuga dalla legge?.., op. cit., pp. 40 ss.

163La poca chiarezza scrive Ainis, “costituisce un ulteriore stimolo all'aumento esponenziale della legislazione: leggi mal formulate hanno bisogno infatti di frequenti revisioni”. M. Ainis, op. cit., p. 21.