Capitolo I: Problematiche inerenti il diritto
2. Analisi delle problematiche
Benché noto, già nel 1742 Ludovico Muratori sollevava il problema nel saggio intitolato “Dei difetti della giurisprudenza”, si inaugura, meglio sarebbe dire dunque si riaccende, sul finire degli anni settanta il dibattito in Italia relativo al tema della qualità legislativa149. Precisamente il 16
novembre del 1979, l'allora Ministro della funzione pubblica Massimo Severo Giannini, presentava alle camere il “Rapporto sui principali problemi dell'Amministrazione dello Stato”, noto in seguito come Rapporto Giannini, nel quale si indagano in senso lato le cause dell'arretratezza amministrativa italiana150. Il rapporto affronta il tema della riforma della
pubblica amministrazione nazionale, mettendone in luce gli aspetti in ombra e, mettendo in cantiere una metodologia riformista originale e radicale. Le principali criticità emerse hanno principalmente evidenziato: improduttività, mancanza di indicatori di produttività, presenza di costi occulti, disorganizzazione, diversità di prassi, e scarsa attuabilità
149La tematica è di interesse internazionale, in Inghilterra, nel 1975, con il Renton Report, dal nome del presidente della commissione parlamentare che l'ha elaborato, si analizzavano i modi per raggiungere maggiore chiarezza e semplicità delle leggi e, si individuavano quali rimedi il miglioramento sia in fase di preparazione sia di approvazione del testo normativo tramite un miglioramento delle strutture dipartimentali preposte al drafting legislativo, contemporaneamente negli Stati Uniti si gettavano le basi per quella che sarà l'Analisi dell'Impatto della Regolazione.
amministrativa delle leggi. Giannini sulla scorta dell'esperienza anglosassone in merito alla scienza dell'organizzazione, proponeva una lettura delle problematiche emerse sulla base della razionalizzazione. Centrale pertanto in tale prospettiva era il concetto di misurazione, misurazione della produttività, dei costi, dei tempi della burocrazia, dell'attuabilità amministrativa delle leggi. Relativamente quest'ultimo aspetto, il Rapporto metteva in evidenza come l'assenza di analisi di attuabilità amministrativa delle leggi, problema particolarmente sentito in Italia data l'abbondante produzione normativa, fosse collegato al tema delle tecniche di amministrazione, poiché efficienza e chiarezza del corpus normativo significa anche maggiore speditezza ed affidabilità del comparto burocratico amministrativo.
Al Rapporto fece seguito un dibattito parlamentare, dal quale a pochi mesi di distanza, nel gennaio del 1980, venne istituita la “Commissione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilità e l'applicabilità delle leggi nonché l'approntamento dei conseguenti schemi normativi”, nota come Commissione Barettoni Arleri, dal nome del suo presidente151. La
Commissione alla luce delle considerazioni scaturite dal Rapporto Giannini sulla relazione fra efficienza amministrativa ed attuabilità delle leggi, ha affrontato la tematica della fattibilità amministrativa trascendendo in parte la vecchia visione organicistica in base alla quale l'inapplicabilità delle leggi era esclusivamente imputabile ad un'amministrazione lenta e refrattaria, ed estendendone la portata fino ad includere aspetti prettamente legati alla progettazione legislativa, intesa come tecnica di preparazione delle leggi e di confezione degli enunciati normativi. La Commissione, nella sua Relazione, circoscriveva le cause della difficile attuazione delle leggi intorno a tre nodi principali:
• cause interne, imputabili alla cosiddetta “copertura amministrativa”
delle leggi, quindi a tutti quegli aspetti di farraginosità burocratico/amministrativo, che sono causa ed effetto: a) di elefantiasi e di una insostenibile dilatazione della fase procedimentale, con riflessi negativi in ordine ai tempi, all'efficienza, alla responsabilità e al controllo; b) del fenomeno della collegialità amministrativa; c) del problema di una inadeguata utilizzazione del canone organizzatorio della competenza; d) di altre patologie, che per loro natura sarebbero più propriamente ascrivibili a fattori legati alla tecnica legislativa, riguardanti da un lato quelle leggi che condizionano l'esercizio di un potere, l'assolvimento di funzioni, l'erogazione di servizi o di prestazioni amministrative ad azioni di altri soggetti, dall'altro quelle leggi che invece subordinano la loro stessa operatività all'emanazione futura di altre leggi o fonti subprimarie, fenomeno cosiddetto del rinvio a norma futura;
• cause che attengono precipuamente alla tecnica di progettazione
legislativa, con risvolti negativi nella intelligibilità del dettato legislativo, quali: a) casi delle cosiddette norme “intruse” ovvero di norme contenute in leggi di differenziato oggetto; b) abuso della tecnica del rinvio nominato ad altre leggi od a singole norme contenute in altre leggi; c) ipotesi di rinvio innominato a legge e successive, e non specificato, modificazioni; d) ipotesi di abrogazione innominata; e) ipotesi di deroghe a leggi generali o sistematiche, legati al problema della legge organica; f) ipotesi, simile alla precedente, di rapida successione di leggi sullo stesso oggetto; g) ipotesi di insoddisfacente articolazione dei testi legislativi, con riferimento all'allarmante frequenza dei cosiddetti mostri di tecnica legislativa, articoli con decine e decine di commi a loro volta suddivisi in partizioni inferiori ecc; h) problematiche relative la conversione in legge dei decreti legge;
• cause esterne, eterogenee, non attinenti la copertura amministrativa
né le tecniche di progettazione legislativa, legati ad una vasta gamma di riflessi esterni provocati dai provvedimenti legislativi.
L'impulso dei due rapporti non rimase parola morta, esigenze di efficacia e di chiarezza dell'enunciato iniziavano a farsi strada. L'atto normativo deve si essere legittimo ma deve anche essere intelligibile, l'assodata massima giuridica ignorantia legis non excusat, verrà ridimensionata dalla storica sentenza della Corte Costituzionale n. 364 del 1988, la quale, riferendosi ad una particolare disposizione di diritto penale,
decreta, che è invece causa di giustificazione l'ignoranza inevitabile152. Il
dibattito prosegue incalzato da proposte normative che sfociano nell'emanazione fra le altre della legge 11 dicembre 1984, n. 839, e del D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, sulla pubblicazione degli atti normativi, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sull'attività di governo, con la quale (art. 17) viene definito l'istituto della delegificazione e, delle tre circolari di Camera, Senato e Presidenza del Consiglio dei Ministri, contenenti regole certe, chiare e condivise di tecnica legislativa153, adottate con lo spirito di
garantire “a monte” uniformità e regolarità nell'elaborazione dei testi. Scandito dal crescendo della “degenerazione legislativa”, da intendersi come la somma dell'inflazione e dell'inquinamento legislativo, il dibattito si autoalimenta e si espande, indirizzandosi a tutti i centri di produzione normativa, dagli apparati statali a quelli regionali. La Regione Toscana, per prima si interessa alla tematica, ed apre i lavori, nel 1983, che porteranno l'anno successivo alla stesura del primo manuale per la redazione dei testi legislativi. Al seminario partecipa lo stesso Barettoni-Arleri, molti altri membri della sua commissione, ed il Prof. Giuseppe Ugo Rescigno, il precursore in Italia delle tecniche legislative. Inizia così a consolidarsi seppur lentamente la consapevolezza che la certezza del diritto dipenda anche dalla chiarezza dell'enunciato. Il testo normativo deve rispettare standard semantici e sintattici affinché se ne garantisca l'intelligibilità e, gli strumenti di tecnica legislativa rappresentano quindi un freno alle derive patologiche del discorso normativo. A pochi anni di distanza, precisamente dal 27 al 29 aprile del 1988, si tenne il fondamentale seminario di Palermo,
152A questa si aggiungano altri giudizi costituzionali nei quali la Corte ha esplicitamente fatto riferimento ad aspetti di tecnica legislativa, sentenze: 95/2007 con riguardo all'utilizzo dei tempi verbali; 397/1994, 389/1991, 19/1989, 113/1988 sulle disposizioni di interpretazione autentica; 292/1984 sulla locuzione “..e successive modificazioni”.
153Circolari di Camera, Senato e Presidenza del Consiglio dei Ministri “Formulazione tecnica dei testi normativi” (1986), aggiornate e sostituite nel 2001.
patrocinato dall'Osservatorio legislativo interregionale154, dal quale emerse
l'esigenza di collegare le tematiche del drafting all'informatica e, dal quale emerse con chiarezza che i tempi erano maturi per una codificazione standard delle regole di redazione dei testi normativi. Al seminario venne proposta l'elaborazione di un manuale unificato per tutte le regioni e, si costituì un gruppo di lavoro formato da funzionari statali, regionali e da studiosi provenienti dal mondo della ricerca. Su tali premesse, partirono i lavori per l'elaborazione, nel 1991, del primo manuale unificato per tutte le regioni, Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi, giunto ormai con la versione del 2007 alla sua terza edizione, adottato ad oggi ufficialmente dalla maggioranza delle amministrazioni regionali.
154Struttura nata nel 1979, preposta al collegamento dei funzionari dei consigli e delle giunte regionali e provinciali, al fine di una proficua collaborazione. Si veda: http://www.consiglio.regione.toscana.it/leggi-e-banche-dati/oli/default.asp