Complessità del sistema normativo: degenerazione legislativa

legislativa

L'espressione “crisi delle legge” intende fare riferimento come bene ha sintetizzato Rodolfo Pagano ad un duplice aspetto di inquinamento e di inflazione legislativa141_{. Il troppo diritto, la crescita incontrollata della}

produzione legislativa, è un fenomeno di indiscussa gravità, “l'ipertrofia della legge” scrive bene Ainis, “...innesca un'infezione che via via erode ogni residuo margine di prevedibilità del diritto”142_{. Difficile fare una stima}

esatta degli atti normativi in vigore nel nostro paese, i dati parlano di un numero di leggi incalcolabile, non v'è certezza del loro ammontare dall'unificazione ad oggi. Oltre 300.000 atti analizzando il contenuto del Centro Elaborazione Dati della Cassazione143_{, 150.000 secondo un'indagine}

degli anni '90 dell'allora Ministro della funzione pubblica Sabino Cassese, 40.000 secondo la stima ridimensionata del successore Bassanini sul finire del decennio. Un dato per tutti 11.000 sono i volumi della Raccolta ufficiale

140Scrive Capograssi spiegando il pensiero del Carnelutti. G. Capograssi, Considerazioni conclusive, in: G. Astuti (a cura di), F. Lopez de Onate, La certezza del diritto, nuova edizione riveduta, Giuffrè, Milano, 1968, p. 243.

141R. Pagano, Introduzione alla legistica.., op. cit.

142M. Ainis, La Legge Oscura: come e perché non funziona, Laterza, Roma-Bari, 2010, p. 20. Cfr. anche M. Ainis, Il linguaggio della legge tra 'inflazione' e 'inquinamento' legislativo, in “Diritto e Formazione”, A. 2, n. 12, dicembre 2002.

143Il calcolo allarmante si rivelò ben presto erroneo poiché comprendeva il conteggio di leggi o atti aventi forza di legge non più vigenti e soprattutto anche atti non aventi forza di legge.

delle leggi e dei decreti emanati dalla proclamazione del Regno d'Italia al 1995. Nelle banche dati del Parlamento si rileva che nel periodo compreso tra il 1° gennaio 1948 e il 30 settembre 1996, sono state promulgate 14.567 leggi statali e 31.988 leggi regionali144_{. Queste cifre tuttavia crescono}

notevolmente quando alle leggi formali si sommino gli atti dotati della medesima forza di legge (decreti-legge, decreti legislativi, norme comunitarie, regolamenti parlamentari, ecc). A conti fatti il censimento degli atti aventi forza di legge tuttora in vigore risulta cosa molto incerta, stante anche inoltre la considerazione del saper determinare con esattezza, data la varietà delle formule abrogative ed il fenomeno delle cosiddette abrogazioni innominate, gli atti non più in vigore. Numeri parimenti altisonanti si registrano comunque un pò dappertutto: Francia, Inghilterra, Stati Uniti non sono affatto messi meglio di noi. Il Conseil d'Etat francese ha valutato nel 1992 in 130.000 atti lo stock del diritto vigente. L'Inghilterra che mediamente registra un numero basso di atti promulgati, caratteristica dei paesi di common law, ha visto crescere esponenzialmente la lunghezza dei testi, nel 1985 le 76 leggi approvate registravano un totale di 3.233 pagine a fronte di una media di 500 all'inizio del decennio145_.

Numerose sono le cause che spiegano il fenomeno del troppo diritto, una fra tutte, senza entrare nello specifico, l'accresciuta complessità della società contemporanea e, la graduale conseguente metamorfosi dello stato da liberale a stato sociale, ad uno stato interventista, assistenzialista, che si preoccupa di regolare nel dettaglio la vita privata dei propri cittadini per far si che l'uguaglianza da formale diventi un principio sostanziale146_{. A questo}

144Relativamente le dimensioni dell'inflazione legislativa cfr. Pagano. R. Pagano, op. cit., pp. 8 ss. 145Si veda Ainis. M. Ainis, op. cit. pp. 20-21.

146Il prof. Louvin, fa notare, parafrasando Montesquieu, come la pluralità e la complicazione delle leggi siano, ahimè, il prezzo necessario della libertà, e che “il tiranno pensa anzitutto a semplificare le leggi” (Montesquieu). R. Louvin, Le leggi in chiaro. Linguaggio semplice, linguaggio tecnico, linguaggio politico, in “Parlamenti Regionali”, 2004, n. 12, pp. 39 ss.

si aggiunga l'intensificazione dell'interdipendenza internazionale, dell'economia globale, dei vincoli creati dall'Unione Europea. Il diritto pertanto non più prerogativa di una singola istituzione, il Parlamento, diventa la voce di più enti, ognuno dei quali preposto a legiferare nel proprio ambito di competenza, spesso purtroppo delimitato con scarsa chiarezza. Ambito europeo, nazionale, regionale (si pensi ai problemi legati alla riforma del Titolo V della Costituzione), ambito di competenza delle varie autorità autonome (ISVAP, CONSOB, ecc), delegificazione e conseguente ripartizione di ambiti fra parlamento e governo e fra consiglio e giunta regionale147_.

Insieme all'inflazione la situazione di caos è data anche, come abbiamo detto, dall'inquinamento legislativo, fenomeno che può essere sintetizzato come l'insieme di tutti quei “difetti che rendono la legislazione oscura, lacunosa, contraddittoria, inapplicabile”148_{. L'inquinamento legislativo per}

definizione ha sia natura strutturale, sia natura redazionale. Si intendono di natura strutturale tutti quei difetti direttamente imputabili alla struttura stessa dell'ordinamento giuridico, alla presenza di una pluralità di fonti

Accanto alla dilatazione della produzione normativa dovuta all'incremento dei compiti che lo Stato si è ultimamente fatto carico (dilatazione di ordine orizzontale), si parla anche di dilatazione di ordine verticale nel senso che oggi “la vita media di una norma, non si misura più né in secoli né in decenni, ma in anni quando non in mesi”. Cfr. A.Berti, L'ambito giuridico della lingua, in: “Studi linguistici italiani”, 1999, XXV (IV della III serie), fascicolo I, p. 71. 147A queste brevi considerazioni si aggiungano quali cause dell'inflazione legislativa: “l’eccesso

di fiducia nella legge come strumento per risolvere i problemi, l’abuso di essa come strumento di propaganda o consenso elettorale, le pressioni dei gruppi di interessi, spesso interni all’apparato statale, il mancato ricorso a strumenti come la valutazione di impatto della regolazione, la tendenza della burocrazia a far adottare le proprie decisioni dal legislatore, per consolidarle e per mettersi al riparo da responsabilità, il circolo vizioso che costringe a intervenire nuovamente con leggi, per modificare quelle precedenti”. N. Lupo, B. G. Mattarella, La codificazione e il taglia-leggi a livello statale: immagine o sostanza?, Astrid Online, 2009. Ciò dimostrerebbe: “una sopravvalutazione della legge come strumento di gestione del quotidiano ed una sua sottovalutazione come strumento di governo delle trasformazioni della società”. S. Cassese, B. G. Mattarella, L'eccesso di regolamentazione e i rimedi, in: L'Italia da semplificare - Vol. I, (a cura di: S. Cassese, G. Galli), Bologna, Il Mulino, 1998, p. 35.

normative concorrenti, al fenomeno delle abrogazioni innominate e delle sovrapposizioni fra norme che complicano assai il lavoro dell'operatore giuridico. Si intendono invece di natura redazionale tutti quei difetti attinenti il livello qualitativo delle disposizioni legislative, al modo in cui le leggi sono scritte, all'ambiguità sia semantica sia sintattica del testo legislativo.