Analisi comparativa del ciclo di gestione della performance tra amministrazioni comunali: il comune di Torino, di Modena e di Ragusa.

Dopo aver esaminato tutti gli aspetti principali della disciplina relativa alla performance ed essersi soffermati anche sulla normativa prevista espressamente per gli Enti Locali, si ritiene opportuno procedere ad analizzare concretamente e, soprattutto dal punto di vista “pratico”, il ciclo di gestione delle performance in tre comuni, scelti in maniera casuale, seguendo un criterio che assume come variabili principali da una parte, la densità di popolazione che li caratterizza – area metropolitana, ente di medie dimensioni, ente normo-dimensionato- e dall’altra la posizione geografica, Nord, Centro e Sud-Isole.

Pertanto, sono stati presi in considerazione il comune di Torino, come esempio del comune con la più alta densità di popolazione, pari a 887.110 abitanti, il comune di Modena, che conta circa 185.000 abitanti e, infine, il comune di Ragusa, come esempio del Comune più piccolo, che accoglie circa 75.000 abitanti. 68

67 _{MONTEDURO F., MAMELI S., BARBIERI M., VALOTTI G., HINNA L., Gestire e valutare}

le performance nella PA, Maggioli Editore, 2010

68 _{Tali analisi segue la traccia del Progetto di valutazione della performance- Il ciclo di gestione}

della performance negli Enti locali- L’esperienza di miglioramento dei Comuni appartenenti alle Regioni obiettivo Convergenza, redatto nell’ottobre 2012.

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Questa analisi vuole svolgere un raffronto tra i sistemi di valutazione e di misurazione di tali Comuni, come essi sono stati implementati e le loro componenti principali (l’attenzione si è soffermata in particolare sull’analisi del sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa lasciando in secondo piano la misurazione e valutazione della performance individuale), e i Piani della performance. Insomma, più attenzione agli aspetti macro e meno a quelli micro.

I fattori presi in considerazione per l’analisi del sistema di valutazione sono l’ambito e le metodologie di misurazione e valutazione, i soggetti principali e la distribuzione delle relative responsabilità, il livello di trasparenza ed informatizzazione del sistema, mentre, per il Piano della performance, si sono analizzati la struttura e le componenti principali.

Caso Pratico. Comune di Torino

Sistema di valutazione: l’attuale sistema di misurazione e valutazione della

performance del Comune di Torino descrive cosa s’intende per performance organizzativa e performance individuale e considera come due processi distinti, seppure fortemente interconnessi, la misurazione e valutazione della performance organizzativa distinguendo tre differenti livelli, ovvero la performance di Ente, la performance di Direzione, la performance di Servizio, e la misurazione valutazione della performance individuale, che a sua volta distingue quella relativa ai dirigenti, al personale di comparto e alle posizioni organizzative e alla alte responsabilità.

Il documento di programmazione fornisce indicazioni in merito a elementi quali la descrizione del sistema, gli ambiti di misurazione e valutazione, le strategie e gli

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indicatori di impatto, le modalità di definizione degli indicatori di risultato, i servizi e gli indicatori di qualità, i criteri di valutazione individuale, il processo (fasi, tempi, modalità), i soggetti e le responsabilità del Ciclo di gestione della performance, le procedure di conciliazione e le modalità di raccordo e integrazione con i sistemi di controllo esistenti e gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio. Illustra, altresì, gli obiettivi, la forma e il contenuto del PEG e della Relazione della performance.

Il sistema risulta essere ben articolato, ed essendo un documento che, nel suo complesso, risulta essere sintetico, è anche molto specifico nell’individuazione di ogni area trattata.

Il Piano della Performance, riferendoci, in particolare, a quello relativo all’anno

2016, è stato formalmente approvato con determinazione del Direttore Generale n. 2016 40155/066 del 20 gennaio 2016. Il Piano definitivo degli obiettivi contenuto in questo documento comprende, dunque, gli obiettivi già contenuti nel piano provvisorio e quelli che nei mesi successivi è stato ritenuto necessario inserire, anche a seguito di modificazioni organizzative intervenute nel frattempo. Le modalità di predisposizione del Piano appena descritte hanno comportato, proprio per questo, che al momento dell’approvazione definitiva siano in esso presenti anche obiettivi già raggiunti.

Tale Piano coincide con il Piano Esecutivo di Gestione, che si pone degli obiettivi chiari ed espliciti, che mirano a far affermare la città nel sistema nazionale ed internazionale, come esempio di città nella quale si punta all’efficienza del sistema di controllo, di trasparenza, della tenuta dei livelli di welfare e della trasformazione urbana. L’attuale Piano si articola in sezioni dedicate all’analisi delle condizioni di contesto in cui opera l’amministrazione, alla descrizione degli

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obiettivi strategici dell’amministrazione; all’identificazione degli impatti attesi dall’azione dell’amministrazione; alla pesatura delle Unità Organizzative; alla determinazione dello stato di salute finanziaria ed organizzativa; alla descrizione del processo e delle azioni di miglioramento da realizzare.

Caso pratico.

Comune di Modena

Il sistema di misurazione e valutazione del Comune di Modena è interamente

incentrato sulla valutazione della performance individuale, anche se nella seconda parte si fa riferimento al contributo individuale che ogni incaricato di posizione organizzativa, dirigente o addetto al personale, apporta alla performance di tutto l’ente e tale ambito rimanda al primo livello della valutazione organizzativa, quella appunto riferita all’ente nel suo complesso.

Esso prevede tre distinte sezioni che riguardano la valutazione dei dirigenti, degli incaricati di posizione organizzativa e del personale, all’interno delle quali viene individuato l’ambito di valutazione, i soggetti che intervengono, le procedure di conciliazione e la disciplina in materia di obblighi di trasparenza.

Il Comune di Modena, nel corso degli anni, ha affinato la struttura del proprio sistema di programmazione e controllo, in una logica di "filiera" che parte dagli indirizzi di Governo del Sindaco, per aumentare progressivamente di dettaglio, declinando sempre più i contenuti in programmi, obiettivi ed attività.

Per quanto riguarda il Piano, ai sensi dell'art. 169 del Testo Unico degli Enti Locali, D.lgs. 267/2000, il Piano Esecutivo di Gestione è riferito ai medesimi esercizi considerati nel bilancio. Esso individua gli obiettivi della gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi.

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Il Piano Esecutivo di Gestione del Comune di Modena dall'anno 2016, è composto dalle seguenti sezioni per ciascun Settore: a) Obiettivi esecutivi; b) Attività gestionali; c) Risorse finanziarie; d) Risorse umane.

Negli esercizi precedenti al 2016, il PEG conteneva gli Obiettivi esecutivi, mentre le Attività gestionali erano contenute in un documento a parte, il Piano Dettagliato degli Obiettivi (PDO). Adesso, invece, tali documenti coincidono.

Il Piano della Performance del Comune di Modena corrisponde alle previsioni e alle variazioni del PEG, mentre la Relazione sulla Performance corrisponde invece agli stati di attuazione del PEG.

Il Piano comprende le condizioni in cui opera l’amministrazione e richiama anche il modello logico riportato nel sistema di misurazione e valutazione; inoltre approfondisce l’analisi del contesto da cui sono stati individuati gli obiettivi strategici e si suddivide in sezioni, che rappresentano le aree strategiche dell’amministrazione. Dal punto di vista formale, non esiste un unico documento, ma esso è formato da più relazioni allegate che rappresentano le aree strategiche, che vengono, pertanto, esaminate singolarmente per obiettivi, valutando, per tutto il corso dell’anno il loro raggiungimento. Questa modalità lo distingue certamente dagli altri due comuni.

Caso pratico. Comune di Ragusa.

In merito ai fattori che caratterizzano il sistema di misurazione, l’amministrazione ha sviluppato un sistema avente come oggetto principale la valutazione dei dirigenti. Le metodologie di valutazione in uso si sono concentrate su dimensioni burocratiche e su una logica di verifica dell’adempimento. L’Ente

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presenta un buon livello di informatizzazione del sistema in grado di coprire gran parte delle attività svolte e di garantire un discreto livello di trasparenza.69

Il documento descrive il sistema, ma non vengono individuati chiaramente ambiti di misurazione; descrive il processo nelle sue fasi e modalità concedendo un maggiore rilievo in ogni caso alla valutazione individuale della dirigenza. Non sono indicate modalità di raccordo e integrazione con i sistemi di controllo esistenti e con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

Il Piano della Performance, che coincide con il PEG, inizia con una parte in cui

viene presentata la città attraverso informazioni e dati quantitativi. Ad esso segue una sezione dedicata ad un’analisi sintetica del contesto sia interno che esterno in cui l’Ente opera. Tale analisi SWOT delinea punti di forza, punti di debolezza, opportunità e minacce rispetto all’attività del Comune e rappresenta il presupposto all’impostazione strategica dell’agire dell’Ente. Infatti, il quadro strategico del Comune, risulta coerente con i risultati dell’analisi del contesto. Il Piano non presenta indicazioni rispetto all’albero della performance o altro modello logico seguito e non contiene indicatori relativi al livello dei servizi erogati dalle unità organizzative dell’amministrazione (nonostante essi siano elencati per ciascun settore), fatta eccezione per alcune informazioni in merito ai servizi sociali e alle unità impegnate nei servizi istituzionali al cittadino.

Inoltre è interessante evidenziare che il Comune di Ragusa ha proceduto, ad indire dall’anno 2015 ad una progressione economica orizzontale (PEO) fra le categorie professionali (A, B, C, D), in cui è incardinato il personale dipendente, nell’ambito delle risorse decentrate all’uopo formalmente costituite e ripartite con

69 _{Come sancito nel già richiamato progetto di valutazione della performance- Il ciclo di gestione}

della performance negli Enti locali- L’esperienza di miglioramento dei Comuni appartenenti alle Regioni obiettivo Convergenza, redatto nell’ottobre 2012.

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la contrattazione decentrata di secondo livello (locale), in conformità ai principi introdotto dal Decreto Brunetta.

Prendendo atto che la selettività delle progressioni economiche costituisce assieme ad altri, “principio fondamentale” dell’ordinamento cui devono adeguarsi tutti gli atti gestionali delle amministrazioni territoriali, è necessario sottolineare che le progressioni economiche sono state attribuite in modo selettivo ad una quota limitata di dipendenti, non superiore al 50%, tra coloro che avevano i requisiti per potervi partecipare, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione.

Facendo un resoconto sulla base dei dati raccolti per questi Comuni, possiamo dire che tali analisi dimostra, quindi, che, nonostante la normativa sia dettata in modo eguale per tutti i Comuni, ciascuno di essi la declina diversamente, o in maniera più specifica oppure in modo più generale, comunque nel rispetto dei criteri dettati sia dal Decreto Brunetta che dal TUEL.

91 CAPITOLO QUARTO