legislativo 30 marzo 2001, n 165), dirette a perseguire obiettivi di diverso
2.2. Linee generali della Riforma Brunetta sotto il profilo giuridico ed economico.
La pubblica amministrazione ha il dovere e l’onere di impegnarsi profondamente per raggiungere obiettivi sempre più ambiziosi di efficacia, efficienza e produttività, proprio nel rispetto dei cittadini, affinché possano fruire di servizi adeguati alla soddisfazione delle loro esigenze, nel rispetto della loro dignità e della qualità di clienti-contribuenti che essi rivestono. La responsabilità delle pubbliche amministrazioni nei confronti dei cittadini risulta essere strettamente correlata con il concetto di valutazione. In
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particolare, si tratta di predisporre un sistema di valutazione oggettiva dell’operato di ogni pubblica organizzazione, che fondi la propria esistenza su precisi standards definiti a livello nazionale (da adattare ovviamente alle caratteristiche specifiche di ciascuna organizzazione), definendo a monte adeguati e precisi obiettivi.
Da tali considerazioni muove l’innovativa riforma delle pubbliche amministrazioni intervenuta alla fine del primo decennio degli anni 2000, ovvero il Decreto Legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009, di attuazione
della Legge 4 marzo 2009 n. 15 in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, più comunemente conosciuta con l’appellativo di “Riforma
Brunetta” ,dal nome del ministro dal quale è stata concepita e voluta.
La normativa in parola, introducendo regole rigide, vincolanti ed imperative per tutti gli organismi pubblici in materia di valutazione del personale, ha tentato di introdurre un sistema che valorizza, in particolare, il principio di meritocrazia, per la valutazione della performance svolta dai soggetti del contesto pubblico.
Il Decreto Legislativo 150 del 2009 è nato dall’esigenza di introdurre un cambiamento radicale nel settore del lavoro pubblico, come risposta forte e decisa al malcontento diffuso e generalizzato avvertito dai cittadini italiani che mal sopportano, oggi in misura, se vogliamo, ancora più marcata, l’arretratezza e l’inefficienza della pubblica amministrazione, una grande azienda che produce beni e servizi fondamentali per il cittadino, ora nelle vesti di cliente finale.
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Le responsabilità maggiori in merito al malfunzionamento della Pubblica Amministrazione sono sicuramente da imputare, da un lato ai governi politici di qualsivoglia orientamento susseguitisi nel corso del tempo, i quali sono stati più inclini ad accrescere il proprio potere e il consenso piuttosto che a delineare un’organizzazione pubblica in grado di garantire la piena soddisfazione dei cittadini, dall’altro agli stessi dirigenti degli organismi pubblici molto spesso impreparati ed inadeguati allo svolgimento delle funzioni ad essi spettanti.
Il decreto legislativo 150 dell’anno 2009, come precedentemente affermato, ha tradotto in norme giuridiche vincolanti ed imperative i principi contenuti nella legge delega del 4 marzo 2009 n. 15, la quale ha previsto una profonda correzione degli elementi più rilevanti nel contesto della disciplina del lavoro presso le pubbliche amministrazioni. Gli obiettivi di fondo che la summenzionata riforma si propone di conseguire possono essere focalizzati in alcuni punti:
Assicurare standard qualitativi elevati nei servizi resi ai cittadini e quindi incentivare la qualità della prestazione lavorativa;
Migliorare l’organizzazione del lavoro all’interno delle pubbliche amministrazioni;
Introdurre una cultura dominante di valutazione della performance del
personale e dei dirigenti;
Riconoscere meriti e demeriti del personale pubblico (compreso quello dirigente);
Rafforzare l’autonomia, la responsabilità ed i poteri della dirigenza pubblica;
40 Incrementare l’efficienza del lavoro pubblico e contrastare la scarsa
produttività e l’assenteismo;
Promuovere la trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche a garanzia e tutela della legalità 19
Invero, il decreto si è caratterizzato come una svolta, anche culturale sul versante della gestione delle Pubbliche Amministrazione, perché ha voluto fornire una riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, allo scopo di accrescerne l’efficienza, di razionalizzare il costo del lavoro, intervenendo sulla contrattazione collettiva, sulla valutazione delle strutture del personale, sulla valorizzazione del merito, sulla promozione delle pari opportunità sulla dirigenza pubblica e sulla responsabilità disciplinare.20
In questa normativa si è sostanziata l’ambizione di rivoluzionare l’approccio di riforma del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, fornendo strumenti che vogliono essere operativi e non solo formali.
Cambiamenti importanti sono stati previsti per tutti i soggetti coinvolti nella riforma: per i cittadini, la legge si è proposta di garantire maggiore trasparenza sull’organizzazione, sui servizi, sulle performance, per consentire forme partecipate di controllo. L’obiettivo è assicurare più partecipazione attraverso sistemi organici di rilevazione della customer satisfaction e più attenzione in quanto le amministrazioni e i loro dipendenti devono essere valutati sostanzialmente in base alla capacità di offrire servizi migliori.
19 Cfr: Decreto Legislativo del 15 ottobre 2009, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 31 ottobre 2009,
disponibile sul sito: www.gazzettaufficiale.it
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Invece, per le amministrazioni tre sono gli ambiti più innovativi: la valutazione, la trasparenza, il nuovo modello di contrattazione.
Il tema della valutazione è quello che più è stato al centro della discussione ed è infatti uno degli aspetti più immediatamente innovativi della legge: non più incentivi e premi uguali per tutti ma, invece, l’obbligo di dotarsi di un piano delle performance con obiettivi chiari e misurabili, di costituire un organismo indipendente di valutazione che certifichi il sistema di misurazione e di valutazione adottato. Infine, ma di massimo impatto mediatico, l’obbligo di distribuire la parte di salario legata ai risultati in forma fortemente diversificata. Per quanto attiene alla trasparenza, l’obbligo principale deve essere quello di dar conto ai cittadini della qualità dei servizi, dei costi effettivamente sostenuti, delle performances ottenute nei vari comparti.
Infine, la contrattazione collettiva è cambiata radicalmente soprattutto per quanto attiene alla contrattazione integrativa, che deve sempre adeguarsi alla legge che la disciplina in forma molto più restrittiva, riportando al potere legislativo molti aspetti che prima erano nella disponibilità dei contratti. Infine, per i dipendenti, ci sono i cambiamenti più evidenti, riguardanti temi diversi, come la misurazione e valutazione, il merito, la premialità e la responsabilità.
Il sistema di valori, contenuto nell’articolo 3 del Decreto Legislativo 150 del 2009 può riassumersi in diverse “parole chiave” di provenienza aziendalistica, quali efficienza, efficacia, produttività, ma soprattutto “trasparenza”.21
Per quanto riguarda i primi tre elementi possiamo dire che:
21 HINNA L., MONTEDURO F., “Misurazione, valutazione e trasparenza delle performance
42 Con riferimento all’efficienza, essa mette in correlazione le risorse impiegate
con le prestazioni ed i servizi prodotti;
Per quanto riguarda l’efficacia, cercando di contestualizzarla, si
potrebbe intendere come misura dell’azione dell’ente nell’incidere nell’ambiente esterno, in termini di bisogni pubblici da soddisfare;
La produttività del lavoro e il monitoraggio dell’efficienza, sia a livello dei singoli lavoratori che delle organizzazioni, e la loro implementazione rappresentano uno dei punti cruciali della riforma.
Ritornando al concetto di “trasparenza”, la cui definizione viene data dall’articolo 11 comma 1 del decreto legislativo n. 150 22, essa favorisce la
partecipazione dei cittadini alle attività delle pubbliche amministrazioni ed è funzionale a tre scopi23: a) sottoporre al controllo diffuso ogni fase del ciclo di gestione della performance per consentirne il miglioramento; b) assicurare la conoscenza, da parte dei cittadini, dei servizi resi dalle amministrazioni, delle loro caratteristiche quantitative e qualitative nonché delle modalità di erogazione; c) per ultimo, prevenire fenomeni corruttivi e promuovere l’integrità.
22 Ai sensi dell’articolo 11 comma 1 del decreto legislativo 150 del 2009 :” La trasparenza e'
intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. L’articolo è stato poi abrogato ad opera dell’art.53 del comma 1,
lett. i), del Decreto Legislativo 14 marzo 2013, n. 33 che, dopo le modifiche apportate allo stesso dal Decreto Legislativo n. 97 del 25 maggio 2016, si intitola “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”. L’art.1 del citato Decreto Lgs. n.33/2013 contiene la riformulazione del concetto di “trasparenza” applicato alla Pubblica Amministrazione.
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Parlando in termini più generali, possiamo affermare che le riforme precedenti, in particolare il D.lgs. 286/99, avevano identificato nella fase della determinazione degli obiettivi un momento essenziale del processo di pianificazione e controllo, prevedendo un meccanismo a cascata di individuazione degli stessi, e di traduzione di questi in azioni e programmi di lavoro.
Tuttavia, proprio questa fase ha rivelato, fin dall’inizio, la criticità del radicamento di una cultura del controllo nelle PA24, finendo per diventare
poco più che un adempimento burocratico fra i tanti.
Volendo sintetizzare alcune delle principali criticità che la riforma Brunetta si è proposta di superare possiamo indicare, quindi, delle forti carenze nei sistemi di programmazione, nei sistemi di misurazione e valutazione, nei soggetti chiamati a fornire supporto metodologico ed attuativo ai processi, con conseguente deficit di trasparenza sulle performances.
Queste criticità sono fra loro interconnesse, e la loro soluzione non può quindi che passare per un approccio integrato.
Il concetto di performance management intorno a cui ruota la riforma del 2009, è stato introdotto scardinando un sistema che, fino ad allora, aveva visto nei meccanismi della contrattazione collettiva, lo strumento per fissare obiettivi, criteri di misurazione del raggiungimento degli stessi, premi ed incentivi ad essi legati.
E proprio a causa dell’inefficienza dimostrata da questo sistema nel tempo, è importante rilevare come il legislatore del 2009 ha operato una forte
24 HINNA L., VALOTTI G., Gestire e valutare le performance nella PA, Maggioli Editore,
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discontinuità rispetto al passato, ribaltando il ruolo giocato dalla legge e dalla regolamentazione contrattuale.
Il ribaltamento della prospettiva ha portato a domandarsi se la valutazione della performance debba considerarsi come un controllo interno o esterno. Numerose fonti normative già prevedono che gli organi di controllo esterno, come la Corte dei Conti, possono avvalersi degli organi di controllo interno nello svolgimento di alcune indagini.
La vera distinzione fra controlli interni ed esterni risiede, pertanto, nella collocazione organizzativa degli organi ad essi preposti. In realtà, la novità introdotta dalla Riforma Brunetta è riconducibile all’introduzione di due nuovi soggetti, quali la CIVIT(ora ANAC) e L’Organismo Indipendente di Valutazione.