Le Delibere CIVIT ANAC

La CIVIT, come previsto dal testo originario dell’articolo 13 del Decreto 150 del 2009, ha fornito le indicazioni metodologiche necessarie all’implementazione dei singoli sistemi di valutazione, costituiti all’interno di ciascuna amministrazione. Per fornire una descrizione del sistema di valutazione, predisposto dal decreto, bisogna innanzitutto, effettuare una sintetica descrizione delle caratteristiche distintive dell’organizzazione; in secondo luogo, bisogna indicare la metodologia che si intende adottare per poter procedere alla misurazione della performance organizzativa e, infine, bisogna indicare anche la metodologia prevista per poter procedere alla relativa valutazione.

Nei termini specifici della Riforma, misurare la performance significa fissare degli obiettivi, stabilire degli indicatori che rispecchino tali obiettivi e rilevare sistematicamente il valore degli indicatori, mentre, valutare la performance è interpretare il contributo (in termini sia di risultato che di modalità di

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raggiungimento dello stesso) e il suo grado di incidenza della finalità dell’organizzazione.36

Nello svolgimento delle sue funzioni, la CIVIT ha adottato una serie di delibere proprio al fine di supportare le amministrazioni pubbliche nell’implementazione della cd. Riforma Brunetta.

La prima Delibera significativa è stata la n. 88 del 2010, “Linee guida per la

definizione degli standard di qualità (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198)”, mediante la quale è stato descritto il processo per la

definizione e misurazione degli standards di qualità dei servizi in riferimento a quanto stabilito dalle legge 196 del 2009.37

E’ stato previsto, invero, che la finalità dell’avvio della nuova procedura di verifica dei risultati sia quella di dotare le Amministrazioni pubbliche di un sistema, attraverso il quale attivare un processo di miglioramento continuo delle performances.

Sono evidenziate, in particolare, la sequenza delle fasi in cui si articola il processo, gli aspetti metodologici e i nessi con l’impianto più in generale previsto dal decreto legislativo 150 del 2009. La definizione delle soluzioni organizzative

36 _{MONTEDURO F., “La misurazione e valutazione delle performance”, Corso per SSPAL Emilia}

Romagna, Toscana, Marche ed Umbria tenuto il 14 dicembre 2009 a Firenze presso Palazzo Medici Ricciardi

37 _{La legge 31 dicembre 2009 n. 196, entrata in vigore il 1 gennaio 2011, e successivamente}

modificata dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, reca una articolata riforma della contabilità e della finanza pubblica, che persegue molteplici finalità. Da una parte, definisce strumenti più funzionali al perseguimento dei vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario, disciplinando al contempo le attività di programmazione, monitoraggio e controllo della spesa.

Dall’altra, adegua la disciplina contabile all’assetto dei rapporti economici e finanziari tra Stato ed enti territoriali delineato dal Titolo V della parte seconda della Costituzione, per una ulteriore attuazione, sul versante degli strumenti e delle procedure finanziarie, del principio - già sancito nella legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (legge 42/2009) - del concorso dei diversi livelli di governo (centrale, regionale e locale) al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

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è, invece, demandata alle scelte che ciascuna amministrazione deve compiere in base al proprio contesto di riferimento.

La prima azione da compiere è l’esatta individuazione dei servizi erogati. Tale azione è propedeutica non solo alla misurazione della qualità dei servizi pubblici, ma anche all’attivazione dell’intero impianto, previsto dagli articoli 7 e 8 del decreto legislativo in narrativa.

Quindi, la procedura di definizione del nuovo sistema di valutazione delle amministrazioni deve partire dalla preventiva definizione della mappa dei servizi da queste prodotti, con l’obiettivo di individuare l’intero insieme dei servizi ed attività implementati ed erogati.

La fase successiva è quella della mappatura delle dimensioni della qualità dei servizi, per cui occorre definire, da parte di ciascuna amministrazione, le dimensioni rilevanti per rappresentare la loro qualità effettiva.

Successivamente, è necessario elaborare gli indicatori, i quali devono essere selezionati in modo da fornire informazioni rilevanti e comunque tali da rendere espliciti i livelli della qualità dei servizi e delle prestazioni effettivamente erogate. Molto più mirata è la Delibera n. 89/2010 “Indirizzi in materia di parametri e

modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lettera d) e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150)”.

Questa delibera si concentra sulla misurazione della performance a livello organizzativo di cui all’articolo 8 del decreto; con essa la Commissione ha provveduto a fornire indicazione delle linee operative destinate agli Organismi Indipendenti di Valutazione delle Amministrazioni, con una precisa analisi dei

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principali profili critici e delle principali questioni metodologiche connesse all’avvio del nuovo sistema di controllo.

La delibera, sottoposta a procedura di consultazione per la sua approvazione definitiva, si focalizza sulla misurazione delle performance a livello organizzativo ed è articolata in vari punti, dei quali è possibile redigere un’elencazione:

 Il quadro normativo di riferimento;

 Una descrizione degli elementi di base dei sistemi di misurazione;

 La discussione di alcuni modelli di sistemi di misurazione esistenti in

letteratura;

 I requisiti minimi dei sistemi di misurazione, schema di catena logica,

formato per lo sviluppo di indicatori di performance e modalità di strutturazione di indicatori di outcome;

 La matrice evolutiva delle pratiche adottabili in relazione ai profili di

maturità delle organizzazioni;

 Le modalità di raccordo con i sistemi di misurazione e i cicli esistenti; Cioè, al fine di implementare i sistemi di valutazione, la CIVIT impone alle amministrazioni di sviluppare gli indicatori di performance, sia con riferimento alle micro che alle macro strutture organizzative, rispetto agli obiettivi programmati così come in termini di servizi agli utenti, nella più ampia valutazione dell’impatto dell’azione amministrativa.38

Altra Delibera di particolare rilievo è la n. 104 del 2010, recante “Definizione dei

sistemi di misurazione e valutazione della performance entro il 30 settembre 2010”. Essa, in coerenza con la ratio ed i principi del decreto, nonché a

38 _{LOIERO R., “Il rapporto sulle performance nelle amministrazioni centrali: riflessioni sulle}

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completamento delle precedenti delibere n. 88/2010 e n. 89/2010, ha definito alcuni principi e contenuti necessari, ai quali gli OIV dovevano conformarsi al momento della definizione del Sistema, cioè entro il 30 settembre 2010. Nell'ambito degli indirizzi contenuti in questa Delibera, le amministrazioni potevano, innanzitutto, valorizzare i metodi e gli strumenti esistenti, qualora risultassero rispondenti alle esigenze di compiuta rappresentazione della performance; procedere ad una integrazione e adeguamento del Sistema esistente, ed infine, procedere all'introduzione ex-novo del Sistema, ove non presente.

Tale tematica, relativa agli schemi di controllo ai quali gli Organismi Indipendenti di Valutazione delle amministrazioni dovevano uniformarsi, è stata ulteriormente ampliata nella successiva Delibera CIVIT n. 1 del 2012.

Quest’ultima, difatti, ha fornito ulteriori indicazioni, anche sulla base dell’attività svolta in ordine all’analisi dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance e dei Piani della performance concretamente adottati dalle amministrazioni. La delibera, pertanto, si è inserita nel graduale processo di miglioramento volto a promuovere una corretta attuazione delle varie fasi del ciclo di gestione della performance, agevolando l’attuazione delle finalità del decreto.

Inoltre, con delibera n. 112/2010 del 28 ottobre 2010, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche ha approvato la “Struttura e modalità di redazione del Piano della performance” (articolo 10, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150)”, contenente istruzioni operative per la predisposizione del documento programmatico che dà avvio al ciclo di gestione della performance.

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Tale delibera ha trovato applicazione immediata per i ministeri, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, gli enti pubblici non economici nazionali e le agenzie fiscali (con esclusione dell’Agenzia del Demanio) e contiene le linee guida per regioni, enti locali ed amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, nelle more dell’adeguamento successivo degli ordinamenti degli enti territoriali ai principi contenuti nel decreto legislativo n. 150 del 2009.

Questa delibera si compone di due parti: una prima parte in cui vengono descritte finalità, contenuti e principi generali relativi al Piano e una seconda ove vengono fornite indicazioni operative e dettagliate circa la struttura del Piano, il contenuto minimo, il processo di traduzione del mandato politico in obiettivi, attraverso l’albero della performance, il processo di redazione del Piano e gli allegati tecnici del Piano.

Oltre al Piano della performance, un altro documento molto importante all’interno del ciclo di gestione è la Relazione sulla performance, prevista

nell’articolo 10, comma 1, lettera b) del decreto Brunetta.

La Delibera n. 5 del 2012, inoltre, ha definito le “Linee guida ai sensi dell’art. 13,

comma 6, lettera b), del D. Lgs . n. 150/2009 relative alla struttura e modalità di redazione della Relazione sulla Performance di cui all’art. 10, comma 1, lettera b)”, specificando che la Relazione deve configurarsi come un documento snello e

comprensibile, accompagnato, ove necessario, da una serie di allegati che abbiano la funzione di raccogliere le informazioni di maggior dettaglio. La declinazione dei contenuti della Relazione dovrà tenere in considerazione le caratteristiche

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specifiche dell’amministrazione, ad esempio, in termini di complessità organizzativa, articolazioni territoriali, tipologia di servizi resi al cittadino.

Di tali documenti si darà un’adeguata trattazione nei paragrafi seguenti.

2.5) Lo scopo della valutazione organizzativa ed individuale.

Lo scopo principale del Decreto Brunetta è quello di migliorare la qualità dei servizi e al contempo favorire la crescita e lo sviluppo delle competenze del personale. Oltre a occuparsi di performance organizzativa, il decreto si è spinto su tematiche afferenti la misurazione e la valutazione della performance individuale.

Pertanto, per definire un sistema di valutazione e misurazione, come quello previsto dal decreto 150 del 2009, bisogna distinguere tra due livelli: quello organizzativo e quello individuale. Il primo fa riferimento ad aspetti quali l’amministrazione nel suo complesso, le direzioni, gli uffici, mentre, il secondo, discende da questo e si applica al singolo individuo, coerentemente con la pianificazione e programmazione dell’attività dell’Ente.

Il duplice obiettivo, che si incentra sull’ottimizzazione della performance individuale ed organizzativa, si fonda su un’interazione virtuosa delle forze in campo. Da un lato, ottimizzare la produttività ed il livello dei servizi ha un riflesso che attiene direttamente al miglioramento della performance dell’organizzazione; dall’altro, promuovere la cultura della differenziazione dei giudizi sulla performance individuale del personale, attraverso forme di valorizzazione del merito e sistemi premianti, è un incentivo che incide direttamente sulle

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produttività, portando indirettamente ad un miglioramento della performance amministrativa.39 E’ stato chiaramente statuito che il fine della valutazione non è uguale a quello previsto dalle riforme precedenti (sicuramente finalizzato ad erogare un trattamento economico accessorio), poiché l’approccio alla premialità cambia, facendone più in generale uno strumento della gestione delle risorse umane.40

Si può concludere osservando che il programmando ciclo di gestione delle performances richiede, quindi, che le funzioni di programmazione, misurazione, valutazione, controllo e trasparenza delle performance vengano svolte in maniera integrata e cooperativa, proprio perché si vede il coinvolgimento di soggetti diversi, ai quali tuttavia spettano responsabilità diversificate.41

2.6) Le principali componenti del ciclo di gestione delle performance.

Il ciclo di gestione delle performances rappresenta uno degli elementi fondamentali del Decreto Legislativo 150 del 2009, nel quale si possono distinguere le seguenti fasi42:

 Definizione ed assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere,

dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;

 Collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;

39 _{NADDEO A. , Misurazione e valutazione della performance in “Il nuovo ordinamento del}

lavoro pubblico ed il ciclo della performance: programmazione, valutazione e controllo dopo la Riforma Brunetta (L. 15/2009 e D. Lgs. 150/2009)”, a cura di G. Scognamiglio e A. Bacci, Promo

P.A. Fondazione, 2010

40 _{TIRABOSCHI M., VERBARO F., “La nuova riforma del lavoro pubblico”, Giuffrè, 2010} 41 _{L’articolo 4 del decreto legislativo 150 del 2009 chiarisce che con il ciclo di gestione delle}

performance si intende raccogliere in un unico quadro le funzioni di pianificazione e allocazione delle risorse, monitoraggio, misurazione e valutazione, incentivazione e rendicontazione.

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 Monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi

correttivi;

 Misurazione e valutazione della performance, organizzativa ed

individuale;

 Utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;  Rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico ed

amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti ed ai destinatari di servizi.

Pertanto, come si desume dal dato legislativo, il fulcro del ciclo delle performances sono gli obiettivi, i risultati attesi e gli indicatori. Nell’individuazione degli obiettivi, viene suggerita l’adozione dell’albero delle performances, con cui si fa riferimento ad “una mappa logica” che rappresenta, anche graficamente, i legami tra mandato istituzionale, missione, aree strategiche, obiettivi strategici e piani operativi. Tale mappa dimostra come gli obiettivi ai vari livelli e di diversa natura contribuiscano, all’interno di un disegno strategico complessivo coerente al mandato istituzionale e alla missione”.43

Vi sono quattro elementi di fondamentale importanza per l’attuazione del ciclo di attuazione di gestione delle performance: a) il Piano della performance; b) il sistema di valutazione e misurazione a livello organizzativo; c) il sistema di valutazione e misurazione a livello individuale; d) la Relazione della performance.

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Il ciclo di gestione prende avvio proprio con la redazione del Piano, ossia un documento programmatico in cui, in coerenza delle risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi, gli indicatori ed i targets, il quale deve essere redatto entro il 31 gennaio di ogni anno. L’obbligatorietà dell’adozione del Piano è ribadita nell’articolo 10 del decreto Brunetta, che stabilisce - in caso di mancata adozione del Piano della performance - il divieto di erogazione delle retribuzioni del risultato ai dirigenti che abbiano contribuito alla mancata adozione del Piano per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti. In aggiunta di penalità, l’amministrazione non potrà procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati.

Tale disposizione risponde all’orientamento giurisprudenziale, secondi cui, in assenza di obiettivi preventivamente fissati, non possono essere misurati né i risultati, né attribuite retribuzioni di risultato.44

E’ proprio attraverso questo strumento – cioè la fissazione preventiva - che si

possono concretizzare le successive fasi della misurazione, della valutazione e della comunicazione della performance.45 Il piano ha, quindi, lo scopo di assicurare la qualità della rappresentazione della performance, dato che in esso sono esplicitati il processo e le modalità con cui sono stati formati gli obiettivi dell’amministrazione e l’articolazione complessiva degli stessi.

44 _{Corte dei conti, sentenza n. 1158/2006}

45 _{BIANCO A. , “ Come fare il piano delle performance”, in Guida al Pubblico Impiego- Il Sole}

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Questo, sicuramente, consente la verifica interna ed esterna della qualità del sistema degli obiettivi, o meglio, il livello di coerenza con i requisiti metodologici che, secondo il decreto, devono caratterizzare gli obiettivi.46

La finalità principale del Piano è quella di assicurare la comprensibilità della rappresentazione della performance, e per questo, bisogna esplicitare in esso lo stretto legame che sussiste tra i bisogni della collettività, la missione istituzionale, le priorità politiche, le strategie e gli indicatori dell’attività della Pubblica Amministrazione. Infine, è necessario verificare la correttezza della rappresentazione della performance attraverso una valutazione ex-post della correttezza metodologica del processo di pianificazione.47

Il secondo elemento da analizzare è il sistema di valutazione e misurazione della performance organizzativa, che rappresenta, non solo, uno degli strumenti essenziali per migliorare i servizi pubblici, ma anche il mezzo che consente di svolgere un ruolo fondamentale nella definizione e nel raggiungimento degli obiettivi, nell’allineamento alle migliori pratiche in tema di comportamenti, attitudini e performances organizzative. Per formare un adeguato sistema di misurazione e valutazione delle performances, è necessario perseguire due precisi fini: in primis la piena soddisfazione delle esigenze dei cittadini, e in seconda battuta, il miglioramento della capacità di scelta e di selezione da parte delle autorità competenti in ordine di allocazione delle risorse. Quanto al primo profilo, il sistema di misurazione della performance deve essere orientato principalmente al cittadino; il coinvolgimento del cittadino costituisce il vero motore del miglioramento; per

46 _{Articolo 10 del Decreto Legislativo 150 del 2009} 47 _{Delibera Civit n. 112/2010}

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quanto attiene al secondo, la misurazione della performance consente, invece, di migliorare l’allocazione delle risorse, premiando le eccellenze e riducendo le inefficienze. 48

Il terzo elemento è la valutazione della performance individuale, nella quale bisogna inquadrare il legame che sussiste tra le strategie fissate e messe in atto e la valutazione individuale. Infatti esso, come statuito nel Decreto stesso, si attua attraverso l’attività di programmazione, con la quale si assegnano a vari gruppi di lavoro ed ai singoli individui risorse, tempistiche e responsabilità ai vari livelli organizzativi. Durante la fase di programmazione delle attività, è necessario calibrare le competenze delle singole professionalità rispetto agli obiettivi da perseguire. Uno step fondamentale è rappresentato dalla fissazione degli obiettivi, distinguendo, sotto il profilo temporale, quelli a lungo da quelli a breve periodo, e dal punto di vista organizzativo, bisogna distinguere tra più livelli dell’amministrazione, come se facessimo riferimento ad una struttura piramidale, al cui apice si pone il singolo individuo.

In generale il decreto prevede una specificazione di fasi, tempi, modalità, soggetti e responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance individuale; la necessità di sviluppare un dizionario delle competenze; la definizione degli indicatori di carattere qualitativo, scale, sistema di punteggi volti all’ottenimento di un punteggio finale per misurare il raggiungimento degli obiettivi e l’esplicitazione degli indicatori quantitativi utilizzati per valutare le capacità di giudizio dei dirigenti nei confronti dei loro collaboratori.

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Per ultimo, bisogna prevedere la rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazione ed ai principali stakeolders esterni, attraverso la redazione della Relazione della Performance. Entro il 30 giugno di ogni anno, le amministrazioni devono provvedere all’adozione della Relazione sulla performance che deve evidenziare, a consuntivo, i risultati organizzativi ed individuali raggiunti nell’anno precedente rispetto ai singoli obiettivi programmati e alle risorse date, motivando gli eventuali scostamenti, indicandone le cause e le misure correttive da adottare.

La Relazione sulla performance, prevista dall’articolo 10 , comma 1, lettera

b) del decreto, costituisce lo strumento mediante il quale l’amministrazione

illustra ai cittadini e a tutti gli altri stakeolders, interni ed esterni, i risultati ottenuto nel corso dell’anno precedente, concludendo in tal modo il ciclo di gestione delle performance.

La funzione di comunicazione verso l’esterno è disciplinata dai commi 7 e 8 dell’articolo 11, del decreto (tale articolo è stato abrogato dall’art.53 lettera i) del D.lgs. n.33/2013, che ha ridefinito gli obblighi di pubblicazione delle PP.AA. in coordinamento con Il Piano triennale per la prevenzione della corruzione), che prevedevano la presentazione della Relazione “alle

associazioni di consumatori e utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza”, e

la pubblicazione della stessa sul sito istituzionale “Trasparenza, valutazione e

merito”49_{. Sotto un profilo generale, la stesura del documento deve essere}

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ispirata ai principi di trasparenza, immediata intelligibilità, veridicità e verificabilità dei contenuti, partecipazione e coerenza interna ed esterna.

Al pari del Piano delle performance ai sensi dell’articolo 15, comma 2, lettera

b) del decreto, la Relazione deve essere approvata dall’Organo di indirizzo

politico-amministrativo, dopo essere stata definita in collaborazione con i vertici dell’amministrazione. Inoltre, come statuito dall’articolo 14, commi 4

lettera c) e 6 del decreto, essa deve essere validata dall’Organismo

Indipendente di Valutazione come condizione inderogabile per l’accesso agli strumenti premiali di cui al Titolo III del decreto.

68 CAPITOLO TERZO